我国军民融合的现状、问题与对策研究

谷晓华　刘小婧

（福建省科技发展研究中心，福建　福州　350003）

我国军民融合的现状、问题与对策研究

谷晓华刘小婧

（福建省科技发展研究中心，福建福州350003）

军民融合是科技成果转化以及产业化的落脚点之一，也是国防和军事现代化的发展趋势。本文从军民融合的基本概念入手，梳理了国外军民融合的不同模式，综述了我国军民融合的研究现状和发展情况，归纳了我国军民融合过程中思想观念、法律法规、顶层设计、资源整合、成果转化等问题，并从需求牵引、国家主导、军地协同、政策保障、配套措施等方面提出了对策建议。

军民融合；现状；对策建议

1　前言

一直以来，在科技成果的转移和转化方面，军民融合都是其题中应有之义。因为它关系到科技成果产业化的扩大，关系到国防现代化建设和经济社会的长远发展。随着我国军民融合由初步融合向深度融合不断推进，其融合的广度和深度都会进一步拓展，无论是从国际上看还是从国内情况分析，军民深度融合的趋势将不可逆转。2014年4月，工业和信息化部印发了《关于促进军民融合式发展的指导意见》，成为新时期军民融合工作的指导性文件［1］。2015年3月，习近平总书记明确指出，把军民融合上升为国家战略［2］。2016年3月，国防科工局发布了《2016年军民融合专项行动计划》，继续推进军民深度融合。这说明，军民融合的重要性和紧迫性愈发凸显，“做好军民融合深度发展这篇大文章”已成为我国提升综合国力和国际竞争力的必由之路。

2　国内外军民融合的发展模式与现状

“军民融合”这个概念由美国国会技术评估局在1994年首次提出［3］。有文献指出，“军民融合，是指把国防和军队现代化建设融入经济社会发展体系之中，通过军转民、民参军，实现经济、科技、教育、人才等全方位、高领域和深层次的‘军’‘民’结合，达到互相促进、双向共赢，实现军与民可持续发展”［4］。调查发现，目前我国的军民融合度在30%上下，正是军民融合发展由初步融合到深度融合的过渡和关键阶段［5］。

2.1国外军民融合的发展模式

国内专家学者对国外发达国家军民融合模式的探讨，主要集中在美国、俄国、欧盟、日本和以色列等国家和地区。美国采取的是“军民一体化”模式，通过完备的法规体系、实施专项计划、发挥政府引导职能等措施促进军民两用技术的双向转移［6］。2014年的数据表明，美国涉军科研人员数量占到全国科学家、工程师总数的1/3左右［4］，这一比例足以窥见美国“军民一体化”程度。

俄罗斯采取的是“先军后民”模式：一方面，通过军工企业改组为大型国防科研生产综合体或联合集团，加强在人才培养、武器装备研制、信息资源建设、信息安全保障等方面的融合；另一方面，通过联邦、地方预算资金与吸引贷款和国际货币组织、金融机构资金以及其他预算外资金相结合的方式，为军民融合发展提供充足的资金支持［3］。

英、法、德、意、西班牙等国同属欧盟，他们充分认识到单一欧洲国家在人才、资源、需求等方面的局限性，不约而同地采取了内外结合的方式实施军民融合。对内，他们重视和强调军民两用技术的相互转换和利用，使军用技术发展根植于国民经济建设和基础研究之中；对外，通过整合多国资源实现重大战略项目的落地，在整个欧洲甚至世界范围内实现资金、人才、资源、技术、设备的共享，进一步加快欧洲防务一体化进程［7］。

日本因受到“和平宪法”的制约，无法大张旗鼓发展军事，但它将某些军事技术无偿转让给民营企业，并由政府提供大量专项资金促进军民融合产业的发展，以达到“以民促军”的目的［3］。2016年，日本政府通过了新安保条例，成为战后日本“专守防卫”安保政策的转折点，可以预见，其军民融合的力度将进一步加大。

以色列匮乏的资源和来自国家安全方面的压力，迫使它自觉、彻底地走出了一条“以军带民”“全民皆兵”的军事经济发展之路。依靠欧美国家的大力支持、本土犹太人的聪明智慧以及大量高素质移民的技术支撑，以色列用政府拨款与私人投资共建风险投资基金培育出大量高科技成果，不仅通过“民转军”提高了军事技术水平，同时也有力推动了军工企业的“军转民”进程。

2.2我国军民融合研究现状

从现有文献看，很多专家学者从不同视角或者针对不同领域和研究对象对军民融合做了大量的研究工作。柳林［1］从航天领域军民融合发展历程及现状入手，剖析了发展中存在的问题，并结合国外的发展经验，对我国航天企业军民融合发展策略提出了建议。杜人淮等［8］对国防工业军民融合自主创新的若干问题进行了探讨，对自主创新的参与者和推动者做了准确的定位，建议从战略规划、体制机制、政策法规等三个方面对国防工业军民融合自主创新提供制度保障。徐辉［9］分析了军民融合式发展的内涵，从历史沿革的角度回顾了我国军民融合演变的过程，并针对目前发展中存在的主要问题，从国家层面对如何做好“军民融合这篇大文章”提出了下一步工作的建议。赵黎明［10］等以军工企业和民营企业为研究对象，利用演化博弈模型分析军民融合技术协同创新行为，通过政府激励与契约惩处情景的设定，确定了奖励金与惩罚金的最优解，对构建军民融合协同创新体系具有一定的参考价值和现实指导意义。褚倩倩［11］认为，军民融合的逻辑起点在于理清国防建设与经济建设的关系、本质在于优化资源配置，资源配置的关键在于需求牵引，国家、政府、军队、产业、企业等应有所侧重地开展工作，共同推进军民融合的深度发展。

熊湘辉等［3］以西安市为例，专门研究了金融支持军民融合产业发展的途径，建议政府部门应该采取设立专项资金和建立奖励制度的方式加大对龙头企业的投资力度，并且，建议放宽金融机构和非金融机构的准入门槛，吸引风险投资基金并多渠道吸引社会资本注入军民融合产业。

张嘉国［2］建议，地方政府在推动军民融合深度发展方面，要充分考虑本区域的资源禀赋，形成区域特色。陈虹微等［12］介绍了龙岩市军民融合的发展现状、融合方式、制约因素，并对如何发挥“新古田会议”的后续效应，因地制宜地提出了促进龙岩市军民融合深度发展的战略思路。

县级政府层面，吴光玲［13］以全国首个制定军民融合战略规划的县级市——福建省福安市为例，指出军民技术成果双向转化带来的效益远远大于军地双方各自开展技术创新活动，认为推动军民融合深度发展必须明确发展方向和战略定位、推动全方位高效益的深度融合。汤江波［14］以同属闽东的霞浦县为例，认为应根据当地经济、文化、教育和双拥共建情况，探索一条切合当地客观实际的军民融合发展道路。

2.3我国军民融合的发展现状

我国军民融合的发展现状主要集中在制定地方性政策法规，设立地方性军民融合领导机构、军地协调机构和深化军地战略合作等方面［5］。在制定地方性政策法规上，2014年3月，福建省委省委、省政府、省军区共同制定出台《关于大力推进福建军民融合深度发展的决定》，成为党的十八大后全国省级行政单位出台的首份全面推进军民融合深度发展的法规性文件；2015年4月，福建省出台《福建推进军民融合深度发展规划纲要（2015-2020年）》，为提升打造军民融合深度发展“福建模式”提供强有力的政策保障。截止目前，全国大部分省份都出台了相关实施意见或发展规划等政策性文件促进军民深度融合。

在设立军民融合融合领导机构、军地协调机构和深化军地战略合作上，2014年12月，由省发展改革委、省军区共同组建的江苏省军民融合发展办公室正式挂牌成立，负责全省军民融合发展规划、管理、保障等，并同时设立每年1亿元的发展引导资金。2016年5月，江苏军民融合网正式运行，是国内首家由政府主导的军民融合专门网站，是探索“互联网+”军民融合深度发展的一次创新实践。2016年8月，江苏省首家军民融合企业商会——无锡市军民融合企业协会正式成立，对形成军民深度互动的良性发展格局有着重要的现实意义。

产业投资基金与产业园区建设在军民融合方面能起到示范引领和载体作用。2016年4月，河北成立首支军民融合产业投资基金，旨在打造军民融合投融资平台，为走军民融合发展道路的企业提供供应链金融服务。另外，江苏、河北两省的军民融合产业园区正在加紧建设之中，一批企业已经入驻。

成立产业联盟也是促进军民融合的一种形式。2016年4月，四川省成立了军民融合高技术产业联盟，希望通过打通行业壁垒和垄断，推动实现军民融合向多领域、跨行业对接。2016年8月，贵州省也成立了军民融合产业联盟，成员包括国防科技工业、装备制造、大数据、冶金等企业，以及科研机构、院校、金融机构等单位。

地级市政府在促进军民深度融合方面同样也做出了积极的创新实践。四川绵阳作为我国第一个军民融合示范城市，已在军民融合方面取得了较为显著的成效。2010年科技部授予中国（绵阳）科技城为国内首家“国家军民两用技术交易中心”；2016年4月，交易中心线上线下平台建设完成并投入试运行；2016年5月，国家军民两用技术交易中心在四川绵阳正式揭牌运营。目前，四川绵阳科技城已经成立了四川省军民融合研究院，并设立了规模20亿元的科技城军民融合成果转化基金。下一步，四川绵阳还将积极筹建“四川军民融合磁性材料标准创新中心”，培育磁性材料企业的团体标准，着力提高绵阳优势产业的产品品质和市场竞争力。这从一个侧面反映出，军民融合发展战略在促进地方经济发展方面能起到推波助澜的重要作用。

2015年4月，“厦门军民融合协同创新研究院”成立，军地双方将共同推进军民两用高端技术研发与科技成果转化以及产业化。2015年10月，相关企业自发成立的社团组织——厦门市军民融合产业协会成立。接下来，厦门还将建设军民融合高技术创业中心（孵化器）和军民融合高技术产业园，军地双方将共同开展重大科技项目合作和重点领域的协同创新。

2016年上半年，浙江宁波和山东威海两个地级市分别成立了军民融合发展办公室和军民融合发展协调办公室，落实军地联席会议、军事需求归口办理等制度，牵头组织军民融合规划设计、项目认证、需求办理，高效整合军地资源，推进经济建设和国防建设协调发展、良性互动。

3　我国军民融合过程中遇到的问题

军民融合之所以提升为国家战略，在于其发展的重要性和紧迫性。走军民融合发展之路，已成为世界各国的共同追求。与世界发达国家的军民融合程度相比，我国的军民融合还存在着思想观念跟不上、顶层统筹统管体制缺乏、政策法规和运行机制滞后、工作执行力度不够等问题，主要表现在以下几个方面。

3.1思想观念亟待提高

一些军队和政府部门对军民融合深度发展的认识存在狭窄和宽泛两种极端情况，单一地认为提高军队装备水平是核心，或者认为双拥建设就是军民融合，对融合的范围和深度认识不够。另外，军队的开放意识不强、地方政府对军民融合缺乏主动性、军地双方协同意识不够等问题也制约着军民融合的发展，导致军地信息不对称、需求信息对接困难、转化渠道不畅、缺乏统筹规划，各自为政现象十分突出。

3.2法律法规亟待完善

近年来，党中央、国务院以及政府和军队各个部门出台了一系列与军民融合相关的法律法规，鼓励民间资本进入军工科研生产领域，促进军地合作。但是，这些法律法规涉及面较窄，缺乏促进融合的基本法律；立法层次较低，法律规范权威性不高，大多数法规都是职能部门出台的政策性文件；政策规章政出多门，权责不明确；军地双方分别出台的既有法律法规条文也存在互相冲突的地方；一些政策法规执行程序也较为复杂。从目前情况看，现有的军民融合法规在国防科技工业生产领域相对成熟，而在军队保障、基本建设等领域立法尚有欠缺，对民营企业进入国防建设领域等尚存法律空白，同时，在体制机制、融资渠道等方面也还缺乏权威性法律法规。

3.3顶层设计尚待完善

军民融合深度发展关系到国防科技工业体制机制、军队武器装备科研生产采购、国防动员、军队综合保障社会化、军队人才培养、国防教育等领域，涉及面广，但缺乏顶层设计规划和统一领导，部门之间存在争利、职能交叉现象。以国防科技工业为例，政府对国防科技工业的能力建设和产业发展按照军民属性分线管理，不利于军、民两方面科研生产能力和两类产业的整体规划、统筹兼顾。国防科技创新方面，国家国防科研院所由企业集团代管，国资委的考核要求使得国防科研院所对从事基础性科学研究和技术开发的积极性降低，基础性科研成果出现产出滑坡现象，国防科技创新能力及发展后劲可能因此趋弱。

3.4资源整合力度不够

由于军民科研体系独立运转，造成军地之间沟通不良、难以互通互补，各种资源和基础设施等重复投入和建设现象时有发生。再加上知识产权的归属和利益分配仍不明确，导致知识创新的主体不能直接获得收益，严重影响了相关主体创新的主动性以及资源的共享和整合力度。还有军工能力建设、军工技术研发较少考虑在民用领域发展的潜力和可能，而民用领域的技术及项目研究也不了解军工市场的现状和需求；军用产业及民用产业在实施主体、设施、设备、人才等方面界限明显，资源未能得到统筹利用，军民资源共享的局面尚未形成。

3.5转化难度依然较大

目前我国军用和民用标准是两套体系，军品过分强调其特殊性和专用性，为吸纳民用高技术设置了很高的“门槛”，无形中造成了技术壁垒。另外，军工企业和民参军企业征税环节依然存在税收待遇不公平问题；民参军准入政策虽然非常明确，但管理交叉多、申请周期长、维护成本高等问题给想进入军工体系的企业造成了巨大压力；现有对民参军企业的保密政策，在一定程度上又造成了另外一个半封闭工业体系，对民营企业的技术交流和进步极其不利。

4　我国发展军民融合的对策建议

军民融合是一个系统工程，需要自上而下的统筹协调，并形成合力。各级地方政府应该结合本区域的特点，因地制宜做好政策引导，形成各具特色的军民融合发展模式。比如在一线城市和东部沿海地区，应该充分发挥其经济、科技、人才等方面的优势，创新军民融合发展的体制机制。陕西、四川等中部地区，要发挥其在军工技术和人才等方面的传统优势，发展军民结合产业，推动军地经济的融合发展。具体来说，应从以下几方面着手开展工作。

4.1进一步解放思想、强化认识、凝聚共识

思想是行动的先导。过去我们总是以“军转民”或者“民参军”的思维来思考军民融合问题，这本身就是思想守旧的表现。目前，国外大量的研发经费投入在军民两用技术上，大力发展军民融合产业。所以，军与民之间并没有严格界限，不但有交集，而且应是相互促进、相辅相成的。要促进军民融合向更广、更深层次推进，应破除思想禁锢、转变思维方式、树立正确的价值取向、激发融合发展的内生动力、形成融合发展的广泛共识。

4.2充分发挥需求牵引、国家主导，做好顶层设计

要融合军队、国防科技工业体系、地方综合保障体系、国民教育体系等主体，显然不能简单依靠国务院或几个部委，必须在国家层面设立专门的促进军民融合协同发展的机构，对融合发展的顶层设计、战略规划、组织领导、任务分工、目标考评等进行明确规范，做到层层推进、逐级落实。同时，打破军工集团自我封闭，破除现有利益藩篱，推动军队体制机制改革，建立全国上下一盘棋的新体制机制。目前，工信部、军委和各军工集团以及在各地的分支机构都有负责推进军民融合的部门，但国家层面还没有建立促进军民融合的专门机构，没有统一领导部门和牵头部门，无法形成合力。这与军民融合国家战略的定位是不相符的。

4.3完善相关法律，政府行为与市场行为双管齐下

推动军民深度融合，事关国家经济发展方式和部队战斗力生成模式转变，涉及面广、程序复杂。要破除现有多头管理形成的利益格局，以法律的形式明确各管理主体的权利和职责。一方面要确立军民深度融合的理念，法规建设不能人为增加麻烦、制造分离；另一方面，政府和军队要做好引导和服务工作，把需求信息渠道建立、综合保障拓展、动员体系完善、人才培养机制健全作为首要的工作目标，制定与之适应的、完善的法律与政策法规体系。

4.4加强政策保障、金融支持与思想碰撞

可以考虑设立“军民融合产业发展专项资金”，用于军民融合产业示范园建设和军民融合企业、项目的各种奖励、资助、补贴和贴息等；同时，制定一系列重金奖励政策，支持军民融合重点项目建设和企业自主创新，鼓励企业开拓国内外市场，并做大做强。同时，进一步探索构建跨区域、跨行业、跨部门的“大协作”军民融合产业发展模式。召开“银企对接洽谈会”，协调金融部门积极支持军民融合产业筹集发展资金。积极向国家争取相关政策支持，着力加大对发展潜力大、成长性好的军民结合优势产业的支持力度，打造精品工程和龙头工程。另外，还可以举办“军民融合发展论坛”、大众开放日等活动，加强军地领导、专家学者、科研人员与基层员工的交流互动，共同为军民融合发展建言献策。

4.5军地协同、统一部署，增强军地协同作战能力

一方面加强协同创新平台建设。通过设立协同创新平台、专项资金、研究机构等，实现人才、技术、设备的有效互通，实现优势互补。军队和军工集团内部拥有大量的先进技术却没有产业化，甚至没有工程化；一些民用优势技术却因体制问题不能进入军队装备系列，不利于军队现代化建设。这种“两难”现象需要有关部门打通军民之间的藩篱，使先进技术或产品在军用、民用两方面自由流动。另一方面，重视并加强军民两用平台建设，增强军地双方科研人员的合作水平。通过联合攻关，推动军工设备设施开放共享以及资源、数据的共享；加强国防科技平台的共享和交流，扩大信息共享，解决信息不对称现象；推动科技协同创新，加强人才培养和教育培训；实施军民两用标准化工程，设立统一标准，制定并发布“军转民”“民参军”目录，推动军民深度融合

4.6打通转化渠道，加快推进军民融合产业化进程

技术融合方面，在项目技术研发工作的前期，要兼顾技术在军用和民用两个领域的发展前景，便于军用和民用领域未来发展应用相结合，使得对技术的研发投入能够带来双重效应。在发展军民两用技术的基础上，还要大力推进军民技术转移，尤其要加强对现有军工科技成果的转化和推广应用等。资源融合方面，要通过政策和利益引导，使现有的军品业务国家重点实验室在做好保密工作的前提下建立共享开放机制，进而推动重要设备设施、基础资源的共享使用；鼓励军用设备与民用设备在不同单位之间的合理流动，包括租用、转让及报废处置等方式；在能力建设方面，构建协同一体的军民共用能力基础平台，如设计研发平台、试验验证平台、加工制造平台及总装集成平台等。产品融合方面，建立军民品统一的设计规范、技术标准，使设计方案、生产工艺、产品质量、检验检测等统一服务于军、民品；促进军民两用产品行业标准的统一制定；在优势军品技术的基础上，以市场需求为导向，对技术进行二次开发利用，形成有较强市场竞争力的民用产品。

5　结语

军民融合国家战略的实施，离不开军队与地方各有关部门的有效互动和通力合作。国防科工局、工信和科技主管部门在项目立项、验收、评价与科技成果转化环节充分考虑军民融合因素，已成为促进军民融合的必然要求。习近平总书记强调，国防和军队建设的全要素、多领域都要实行高效益的军民深度融合。这意味着，军民融合战略为地方政府推动本区域的经济社会发展提供了一个新的视角，以及更为广阔的天地。在实施创新驱动发展战略的今天，军民融合为创新和创业提供更多可能的同时，也会为经济社会发展和国防现代化建设提供更多的支撑。

［1］柳林.航天企业军民融合发展策略研究［J］.军民两用技术与产品，2015（15）：54-56.

［2］张嘉国.地方政府推动军民融合深度发展刍议［J］.军民两用技术与产品，2015（13）：33-34.

［3］熊湘辉，李栋，熊捍高.金融支持军民融合产业创新研究［J］.宝鸡文理学院学报（社会科学版），2015（6）：106-111.

［4］胡燕.产业园区军民融合发展瓶颈及思考［J］.特区经济，2014（4）：180-181.

［5］国防大学国防经济研究中心.中国军民融合发展概况［J］.中国军转民，2014（9）：11-16.

［6］王影，王黎.对国外军民融合模式的研究及对我国的启示［J］.商，2015（44）：75-75.

［7］金一南.国外军民融合发展情况及启示（二）［J］.中国军转民，2014（4）：14-17.

［8］杜人淮，申月.国防工业军民融合自主创新若干问题探讨［J］.科技进步与对策，2015（20）：113-119.

［9］徐辉.我国军民融合深度发展的内涵研究［J］.国防科技，2014（4）：95-98.

［10］赵黎明，孙健慧，张海波.军民融合技术协同创新行为分析［J］.科技进步与对策，2015（13）：111-117.

［11］褚倩倩.关于推进军民融合深度发展的思考［J］.北京理工大学学报（社会科学版），2016（4）：109-112.

［12］陈虹微，吴泽荣，陈家国.龙岩市军民融合深度发展研究［J］.龙岩学院学报，2016（1）：88-94.

［13］吴光玲.发挥区域优势，推动军民融合深度发展——以福建省福安市为例［J］.湘潮月刊，2015（1）：66-67.

［14］汤江波.县域军民融合式发展路径探析——以霞浦县为例［J］.科技展望，2014（22）：240-242.

Research on the Status,Problems and Countermeasures of Civil-Military Integration in China

Gu Xiaohua Liu Xiaojing
(Fujian Provincial Science and Technology Decelopment Research Center，Fuzhou Fujian 350003)

Civil-military integration is one of the end result of scientific and technological achievements transformation and industrialization,and also the development trend of national defense and military moderniza⁃tion.This paper startedfrom the basic concept of civil-military integration,combed the different modes of for⁃eign military-civilian integration,reviewed the research status quo and development of China's civil-military in⁃tegration,summarized the concept,laws and regulations,top-level design,resource integration,achievements transformation and other issuesin the process of China's civil-military integration,and put forward some counter⁃measures and suggestions from the requirement traction,the state leading,military coordination,policy support, supporting measures,etc.

Civil-Military Integration;Status;countermeasures

F426.48[文献辨识码]A

1671-0037（2016）10-42-5

2016-9-21

谷晓华（1986-），男，研究实习员，研究方向：科技评价评估；刘小婧（1985-），女，研究实习员，研究方向：科技管理。