高效公共治理与提升财政透明度改革——基于公民需求分析视角

□ 李志慧, 许朝晖, 张玉灶

(湖南大学经贸学院，湖南 长沙 410079)



高效公共治理与提升财政透明度改革
——基于公民需求分析视角

□ 李志慧, 许朝晖, 张玉灶

(湖南大学经贸学院，湖南 长沙 410079)

公共契约与受托责任呼唤透明财政和高效公共治理。提高财政透明度是打造阳光政府与责任政府的重要内容，是公共财政的本质要求，是纳税者知情权的重要保证。运用静态博弈模型分析政府与公民在推动财政透明度过程中所作的行为选择，从提高财政透明需求水平视角，如培养公民民主观念、引导公民监督意识、增强财政的民主法制建设等方面对我国财政透明的改善提出对策建议。

公共治理；财政透明度；财政透明需求；民主参与机制；公民需求视角

新公共治理是全球范围内国家治理模式变革的最新发展趋势，是强调政府和非政府行动者之间合作实现政策目标的一种治理模式，体现了契约政府的本质(Wiesel and Modell，2014) 。有鉴于此，政府需要变得更加透明、更加负责、回应速度更快，从而促进政府信息披露、改善公民对公共事务的参与度。公共治理的制度特征体现了民主型政府、服务型政府和效率型政府的理念，追求服务于民的新公共治理模式实质上是现代政府强化公共受托责任、自愿履行社会契约的理性选择。本文试图运用静态博弈模型分析影响财政透明的外部环境因素,从提高财政透明需求水平视角对我国财政透明度的进一步提升提出对策建议。

一、财政透明是实现良好公共治理的关键

财政透明(度)的权威定义是由Kopits 和Craig 于1998 年作出的。他们将财政透明定义为,向公众公开政府的结构与功能、财政政策意向、公共部门账户以及财政预测[1]。其核心要求是政府必须及时、完整、准确地向公众披露其财政政策、活动与结果等方面的信息，以便公众了解和评价政府的公共受托责任。

公共治理是发展和运用政府权威的一种制度。良好公共治理包括财政透明度、公共政策效率和公共经济稳健性三个方面, 它是实现宏观经济稳定与增长的重要前提, 其中财政透明度又是实现良好公共治理的基本条件和关键。要实现“善治”目标,应更多依靠代表不同利益主体的共同协作, 因此其有效与否的基本前提取决于治理主体间信息对称程度的高低。提高财政透明度能够降低公众获取信息的成本, 推动公众参与政治沟通的能力与热情,从而有效改善沟通渠道的单向化问题,使经济运行的问题能够得到及时反馈,决策过程更好地体现多方的利益与平衡,从而提高政府治理效率。此外信息渠道的疏通,能够打破信息披露主体的信息垄断,实现公民的有效监督，防止公共权力的腐败。

可见财政透明对政府治理水平的提高形成了外在动力和内在压力。一方面，财政透明意味着政府财政信息全面具体的披露,公民能够及时准确地了解政府的运行,继而为参与政府治理提供了可能，这样有助于政府民主并提高公民对政府的信任，为对外塑造良好的国家形象提供机遇；另一方面，财政透明有助于加强民众监督。大众舆论的监督和公民的广泛参与对政府治理形成外在压力，使得政府增强自我约束能力，着手提高资金利用效率、完善财务制度，更好地在财政收支上反映广大民众的意志，在广泛的平台上接受民众的监督，有效地减少政府部门的暗箱操作，这样有助于规范政府行为、抑制腐败活动。

二、财政透明是构建民主财政的制度基础

财政透明是公共财政的本质特征之一，也是实现财政民主的重要制度安排。西蒙认为,公开和参与是构成现代民主的两大要素。预算透明与民主财政具有内在逻辑关系，从历史的视角来看,预算透明和民主财政的确立相伴相随。财政制度由专制财政、人治财政走向民主财政、法治财政的过程,就是纳税人逐渐获得相应的政治权力参与到国家财政活动、参与到预算的讨论和制定进而影响财政决策的过程，也是民主财政逐渐形成的过程。从理论的角度来看,预算透明是民主财政的重要支柱。布坎南在《民主财政论》中说道:“一个民主化的社会中,……,也必须假定个人参与了‘公共’决策的形成[2]”。“参与”是民主财政的基本前提。民主财政要求公民借助科学合理规范的民主机制参与公共资金的配置,充分地表达个人的偏好和需求,由此确定公共资金的使用方向和规模。从这个角度来看,政府只是执行公共决策的代理机构，而不能取代公众进行公共决策,政府应该每年向公众公布财政预算报告,让公众获得充分的财政预算信息,并对公众的决定给予充分的尊重和重视。从现实的角度来看,预算透明是民主财政的实现手段。有利于保障公民知情权。公民无论出于国家主人还是纳税人的身份，有权知晓政府的财政收支状况、获取财政信息，对财政收支作出自己的评价和监督。财政透明则是公民知情权保障的前提。只有把政府财政的各个项目的收支准确、明确的编制，通过有效的渠道公开，方便公民的查阅、取用，才能切实落实好公民的知情权，使公民的知情权有渠道和内容的双重保障。尤其在民主社会当中, 政府必须要根据公众的需求来提供更加及时、完整、准确的信息, 这实际上是政府对公众所负有的公共受托责任的要求。财政预算的公开透明是实施监督的前提，是保障公民宪法权利的重要途径，也是公共治理效率的保证。

三、民主参与机制的静态模型分析

(一)建立静态博弈模型——公民与政府

模型构建目的：用来说明政府官员具有隐瞒公共信息的强大利益动机以及公民参与的重要性。我们通过假设来简化博弈模型。

政府：(1)选择公开信息需要信息的搜集、整理、归集、公开等人力物力成本Y1，不选择公开则假设为零(这里我们考虑的是在现有基础上进一步使信息透明的增量成本)；(2)信息不公开时，政府是信息的优势方，在信息不透明的条件下，政府权力缺乏有效监督，政府官员运用手中的权力会获得大量的寻租收益Y2；(3)从短期来讲，信息的公开带来的行政效率的提高不会很明显，但从长期来讲确实显著的，政府由于信息公开带来的行政效率的提高从而节省了行政运行成本Y3，但是能达到这样的效果是有条件的，最基本的条件就是官员的奖惩机制要和政府的运行效率挂勾，否则，对于官员来讲，这种收益是外在的，并不能构成效用函数的收益因素(这里先假设是挂钩的)(4)政府在公民要求公开信息而不公开信息的情况下，会使公民产生不信任危机，公民甚至还会给政府施压，采取游行示威等措施。此时政府还会有增量的治安成本Y4。

公民：(1)选择要求公开信息，自然需要一些主动性的措施，比如发文、示威等，这需要一定的组织成本X1；(2)公民要求公开信息并且政府选择公开信息，则公民会获得信息资源，增加决策正确的概率，故而存在信息收益X2；(3)公民在不了解政府信息的条件下，为了作出某项决策，可能需要花费成本去寻找信息，包括向官员寻租等，我们概括为信息搜集成本X3；(4)政府公开信息的情况下，公民会因为更多的了解自己的国家整体信心会增加，存在信心收益X4。 由于以上都是通过未知数来说明的不同策略组合下的不同效用组合，所以还不能得出该博弈的均衡结果，而且，由于未知数的取值在没有确定之前，该博弈可能是没有均衡结果的，但是，我们建立该博弈模型的目的并不是为了得到均衡结果，而是初步分析各种条件下政府和公民的行为选择。

从以上博弈模型可以看出：当公民不要求政府公开信息时，政府会选择不公开信息，因为此时会获得极大的寻租收益；当公民要求时，政府会有两种选择，但此时政府还是有选择不公开的强大动机，第一是公开的成本十分大，第二是如果官员个人的收益与政府的运营效率不挂钩，那么此时政府会更倾向于选择不公开。

从以上博弈模型可以看出：当政府选择不公开时，政府的这种行为会给公民留下“要求公开也不会得到回应”的习惯性预期，这样公民自然不会去要求政府公开，这很符合公民意识淡薄的国家的现状。当政府选择公开时，公民自然也会选择不去示威要求，毕竟那需要耗费较大的人力、财力。

(二)基本结论

综合上述分析可以看出，政府和公民的这场博弈往往导致一种结果：政府不公开、公民也不要求公开。长期下去，政府与公民的信息会越来越不对称，寻租行为会更加猖獗，而公民的参与意识会更加弱化。

四、公民需求视角:财政透明度提升的瓶颈制约与破解

实现财政透明度的过程绝非是政府单方面行使权力的过程, 而是政府财政部门与其他利益相关主体(立法监督机构、公民、媒体等)、政府与整个社会的互动过程[3]。这种利益相关主体共同治理的模式, 不仅有利于民主财政的发展, 而且能够提高政府的治理能力, 实现各方的责任分担与利益共享。财政透明度的提升有来源于外部政治、经济、社会方面的压力因素，也有信息技术革新等方面的推力因素。既有来自政府自上而下的推动力量，也有来自公众自下而上的推动力量。从供求关系分析, 既有政府对财政信息的供给，也有公众对财政信息的需求。政府是推进财政透明进程的主导力量，而民众作为财政信息的使用者，政府行为的监督者，提出自己对财政信息的要求，给予政府财政透明的外在压力，适时推动。财政透明度的提升正是不同因素和力量的内部矛盾及其相互作用的结果。在《政府信息公开条例》的施行背景下，深圳市政府向吴君亮团队公开了本级政府2008 年部门预算，并由此拉开了我国政府向公众公开财政预算的序幕。但是与西方国家相比，我国政府向公民公开预算刚刚起步，距离建立一个完善的财政预算公开透明制度还面临着诸多瓶颈，但从长远发展来看，随着公民社会的快速发展，人们追求民主、知情的意识不断提高，必将承担起对财政信息透明化有利的外在推动。我们要抓住机遇，推动公民对财政透明需求能力和欲望的提高，这对于深化财政预算改革,建设阳光政府、责任政府和服务型政府,提高政府治理能力，建立以“需求导向型”模式为归宿的财政预算透明制度具有重要的理论意义和现实意义。

(一)财政透明度提升面临的瓶颈

1、中国的政治文化环境影响，公众需求表达意识缺乏

中国有着2000 年的封建历史和与之相伴的高度集权的政治管理体制, 传统上就缺乏一种开放、参与的政治氛围。改革开放以来, 随着税收制度的建立和完善, 纳税越来越普遍, 纳税意识也开始形成, 但是, 由于我国的代议制民主还有待完善, 民众仅有形式上的参与公共选择的权利, 纳税人的权利尚未得到应有的保障, 纳税更多体现的是义务, 在此情形下, 计划经济时代的贡献意识与几千年形成的皇粮国税的传统意识混杂在一起, 使我国纳税人的纳税意识被扭曲, 普通百姓基本把纳税看成是强制性义务, 至于政府怎样花钱认为是与己无关的事, 对知情权没有强烈的要求。即使少部分公民主动要求财政信息公开，试图使用正常渠道得到政府相关部门透明相关的财政数据，但是基于我国特有的层级结构和解决问题的规定程序，手续、审批制度的阻碍，以及在《政府信息公开条例》中对于财政公开的项目中只有公布“财政预算、决算报告”的法律上硬性的规定，加上《保密法》、《档案法》对于政府信息保密的较大范围的描述，有关部门完全有理由拒绝相关数据的公开。在层层阻碍面前，势必将减弱公民对财政信息公开的意识和愿望。由此可见只有赋予纳税人在治理结构中的公共权力授予权和监督权, 知情权才能有效发挥作用，如果没有建立以纳税人为核心的公共治理结构, 那么, 财政透明度的有效性就会大大减弱。

2、民众缺乏组织化和完善的参与机制

民众需要组织化的方式来表达他们的诸如要求财政透明等方面的需要。但是，从现阶段来看，我国的政治要求组织化程度不高，表现为民众对于财政信息公开的需求形不成组织号召力，不能引发更多公民的积极参与。同时我国对于非营利组织的设立的门槛比较高，非营利组织的发展还没有形成有效的良性循环，使得非营利组织这样一种有效推动民主、表达利益的组织形式没有充分发挥作用。

我国在浙江温岭、江苏无锡等地进行了参与式预算试点改革,取得了一定的成效,但是这都只是试点改革,国家还没有正式对参与式预算立法,作为一种正式的预算管理制度进行规范，在没有法律支撑的前提下,缺乏其稳定性和持续性。

3、预算报告晦涩难懂，民众缺乏动力

由于财政信息本身具有抽象性、经济性、动态性、专业性强的特征，看懂政府公开的信息和数据需要具备一定的财政专业常识和数字分析能力。即使人大代表往往缺乏专业知识及足够的时间去研究预算草案,普通民众面对复杂难懂的数据，更是缺乏强烈的关注程度。相当部分群体的不关注，也将难以成为推动我国财政透明的有效力量。

(二)提高财政透明需求水平的对策建议

1、提高公民保障是财政透明需求的前提

培养公民民主观念,引导公民监督意识，明晰主体在监督行为下的有效利益。一方面提高直接税比重,适时推进房产税。提高直接税在税收中的比重,能够有效促进纳税人对自身福利和政府开支的关注，从而主动要求对财政信息的知情和自发参与支出绩效的监督。另一方面加快我国的社会保障制度建设。扩大养老保险、医疗保险覆盖面，健全全民的社会保险体系。只有充分保障民众生活，才能更好使民众关注社会生活和政治生活，关心和维护自身的利益，提出自己诸如要求财政进一步透明的经济和政治诉求。同时通过喜闻乐见、图文并茂的形式在全民中广泛普及经济常识和财政知识，使人们看得懂经济信息、更好地把经济信息为我所用。也只有知晓和了解财政方面的专业知识，懂得数字背后的经济含义，才能从根本上产生要求财政公开的意愿以及对财政信息的监督。此外培育公民社会的社会氛围促使更多公民致力于建立非营利组织，参与推动非营利组织，建立良好的公民社会的社会氛围从根本上发挥民众对财政透明的外在推动作用。

2、提高公众的民主意识, 扩大参与式预算范围

参与式预算机制一方面体现了民主协商的制度,另一方面公民在这一参与过程中通过利益表达,实现自身利益的同时,公民的民主意识也会得到很大提高。此外, 拥有较高民主意识的公众也能够更加积极地参与到政府决策中来, 政府借此要鼓励预算过程中的公众参与, 实现预算民主[4]。温岭等地尝试参与式预算模式, 在试点的基础上总结经验,逐步向较为成熟条件较好的地区推广,使参与式预算成为常态和制度。通过增加和细化财政信息的披露促进公民对自身利益的关注,通过公民在预算编制、执行和审查过程中自我需求和利益的表达推动财政信息的公开与透明。公众参与的方式包括完善听证制组织恳谈会和论证会增加列席和旁听名额、以及网络、电话等方式征询社会公众的意见和建议, 通过完善公众参与预算机制, 改进政府的公共管理, 提高财政透明度。同时加强舆论媒体的监督作用。把预算信息传递给社会公众只是政府预算透明的必要条件而非充分条件，只有充分发挥舆论媒体的作用，通过充分讨论、各种观点的交锋，才能发现其中的问题，提高公众参与政府预算的积极性，进而有助于提高财政透明度。

3、増强财政的民主法制建设,落实财政透明的法律基础

建立健全财政法律体系是依法行政、依法民主理财的基础。首先，宪法规定了公民的基本自由权力和义务,是制定规则的规则,因此提高财政的民主法制性首先要从宪法明确公民知情权为起点，扫除制订有关财政透明度法律的立法障碍；其次，新《预算法》修订的内容中仍缺乏对财政信息定期披露和经审计的政府财务报告公开的具体规定,仍然没有解决与《保密法》就“国家机密”界定不清的问题,因此应当抓紧修订《保密法》,明确国家机密的法律定义, 只要不涉及国家安全的,不应当再列为国家秘密。三是提升《政府信息公开条例》的法律层次，使其成为经权力机关批准的政府信息公开法，以推进包括政府信息在内的政府预算信息公开[5]。

总之，欲使财政透明度达到公众心理预期，最终还必须依靠广大公众与政府的互动，完善社会治理结构。只有当财政透明的思想成为公众的共识，从而产生一致行动，才在根本上产生财政透明度的推动力量。财政透明是优化公共治理的途径，落实透明需要结合公众的信息需求，唯有如此才能真正实现政府善治的要求。

[1][美]布坎南(Buchanan，J. M.).民主财政论[M].北京:商务印书馆,1993.

[2]晏晨晖.论财政透明度、良好公共治理与构建民主财政[J]. 当代财经,2006(6):49-53.

[3]钱凯.如何提高我国财政透明度研究综述[J].经济研究参考,2007(60):41-45.

[4]孙文基.公共治理和政治民主：我国政府预算透明问题研究[J].财经问题研究, 2013(8):84-88.

湖南省科技厅项目“提升政府预算透明度的制度研究”，湘财教(2014)146号，项目编号201433510421。

2016-08-16

李志慧(1963— )，女，湖南桃源人，湖南大学经贸学院副教授，主要研究方向: 财政预算理论与实务。

F812.4

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1008-4614-(2016)05-0025-04