新常态下土地开发整理工作的探讨

东阳市国土资源局　杨　玲　王玫瑰

新常态下土地开发整理工作的探讨

东阳市国土资源局杨玲王玫瑰

目前，我国的经济发展正从高速增长转向中高速增长，发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大方向。本文结合东阳市的实际，对新常态下土地开发整理工作的现状和对策措施作一粗浅的探讨。

一、新常态下土地开发整理工作的挑战

土地开发整理和垦造耕地，实现耕地的占补平衡，是国土资源管理的重要组成部分，经过多年的努力，这项工作取得了很大的成绩。但在经济新常态下也面临着新的挑战，一些不确定性风险开始显性化。

1.耕地后备资源严重不足

东阳市垦造耕地工作已经开展18年，随着经济的快速发展，用地需求强劲，后备耕地资源相当匮乏，而且分布零散。同时，在耕地后备资源中，一些面积大、条件好、易于开发利用的地块已基本被开发利用，剩余的大多是种植情况良好或镇、村规划原因而造成垦造耕地项目立项实施难、投资大的地块，可持续开发利用受到了较大的影响。

2.开发整理期间纠纷较多

由于土地开发整理项目从立项到实施需要乡镇、村集体或承包户的协调配合，一些矛盾纠纷小、容易实施的项目早已开发利用，留下来的一些项目在具体工作落实中，沟通协调工作难度很大，导致乡镇（街道）、村对土地开发整理项目立项的积极性不高。

3.新政实施后占补平衡难

以前占补平衡只需补足数量对质量无太高要求，但是随着“占优补优”“占水田补水田”“占用耕地等级相同”等新政实施，占补平衡耕地补充难度加大。首先，由于大部分农转用报批项目所占耕地（水田）均超70%，导致补充水田缺口较大。其次，省厅规定农村私人建房占补只能新造水田补充，不允许补改结合。另外，农村土地综合整治今年开始也需占补平衡，建新区地类为水田则复垦区必须复垦为水田。一方面我们需加大开展垦造水田、“旱改水”等项目力度；另一方面在农转用报批项目、农村私人建房、农村土地综合整治建新区选址时应尽量避开耕地（水田）。

4.耕地表土剥离不够积极

东阳市农转用报批涉及违法补办的项目较多，导致了很多项目表土无法剥离。自耕地耕作层剥离和再利用工作办法出台后，绝大部分镇乡（街道）对这项工作比较陌生，宣传落实不够到位，导致目前人民群众甚至一些基层干部也对这一工作不理解，这在很大程度上阻碍了表土剥离工作的推进。

二、新常态下土地开发整理工作的举措

针对近几年来国家宏观的经济政策的调整，为了确保耕地保护政策的落实，增加有效耕地面积，提高耕地质量，实现全市耕地的占补平衡，东阳市采取了以下举措。

1.政府重视

东阳市政府每年多次召开土地整治专项会议，把上级下达的任务以政府文件专项分解给各镇乡（街道）。并对工作布置、实施、通报等情况进行专项督查，实行月报制，每月按时通报各镇乡（街道）项目进展情况，在项目验收阶段市领导亲自带领相关部门进行实地验收，对超额完成任务的镇乡（街道）设立专项奖励基金。根据去年全市垦造耕地等土地整治工程资金使用情况，市政府今年财政预算3亿元资金保障全市土地整治各类项目的顺利进行。

2.政策保障

为贯彻落实最严格的耕地保护制度，实现建设项目耕地占补平衡“占优补优”“占水田补水田”“占用耕地等级相同”等新要求，东阳市政府层面下发了《加大土地开发整理复垦力度切实提高补充耕地能力的意见（试行）》《东阳市建设占用耕地耕作层剥离和再利用实施办法》等文件。政策的出台、实施，提高了项目工程资金补助力度、村的政策处理费及乡镇（街道）奖励资金的补助力度，激发了有关部门对土地开发工作的积极性，保证了项目的顺利推进。

3.质量监管

为了确保土地开发整理项目的质量，全市实施土地规划预算和工程监理备案制，每个项目由专业公司结合村、镇（街道）编制进行规划预算，工程项目实行监理制度。每个土地整治项目均委托当地村民实行实时监督并汇报相关情况。市领导及有关部门会随时随机抽查项目并到实地查看项目相关情况。工程结束后每个项目均委托有资质的单位进行预算审计和决算审计，以保证项目资金的有效使用及质量的落实。

4.强化考核

市政府年初对各镇乡（街道）的土地整治任务进行分解落实，年终专项考核满分为100分，并对镇乡（街道）综合工作中的土地整治任务进行考核，年终考核满分为1分。同时还在开展农业竞赛活动时将土地整治任务纳入考核，年终考核满分为8分，以加强乡镇（街道）的重视程度。

三、新常态下土地开发整理工作的方向

随着工业化、城镇化纵向发展，过度消耗土地资源支撑经济持续增长的模式，已经触到了资源供给的边界和生态维系的底线，大量优质耕地被非农建设占用，人地矛盾日益尖锐。这对新常态下土地开发整理工作提出了更高的要求。

1.加大工作力度

土地资源极度匮乏的新态势下，通过土地开发整理增加有效耕地面积已成为未来实现耕地总量动态平衡的一个有效措施。自我加压下达“旱改水”任务，当年的土地开发整理项目尽可能提前一年立项，同时在规范办事程序的基础上，提高办事效率抓开工，为保证完成上级下达任务及占补平衡工作做好准备。为了确保项目的耕地质量、规范施工环境，紧把项目土地规划预算和实施工程监理关，严要求、高质量，提高项目建设水平。

2.提高补助标准

为提高垦造耕地后村民种植热情，进一步增加“旱改水”及垦造耕地项目的补助标准。现行的提补助标准是：垦造耕地后种植三年的管护经费，旱地每年500元/亩，水田每年1500元/亩。“旱改水”项目的政策处理费，最低档补助3000元/亩。考虑到今后垦造耕地的难度越来越大的实际情况，一些“旱改水”及垦造耕地项目补助标准的在现有的基础上可再提高一个档次，以调动村民的积极性，有效增加项目的种植率，为项目的可持续发展打好基础。

3.加强表土剥离

表土剥离工作是一个新生事物，它事关耕地的质量，是垦造耕地、保护耕地的核心问题。垦造耕地是否成功很大程度上取决于表土剥离的状况。要加大表土剥离工作的宣传力度和工作力度，使表土剥离工作深入人心，把这项工作变成群众的自觉行动。工作重点是私人建房和公益类项目的表土剥离，以后逐步展开，长期坚持，形成制度，实行常态化管理。通过有效实施这项工作，为提高耕地质量打好坚实的基础。

4.推行耕保奖补

耕地保护长期以来重视“约束性”保护和“建设性”保护，但对“激励性”保护重视不足。经济激励政策在耕地保护中长期缺位，导致耕地保护者得不到应有的经济补偿和激励，既不利于耕地保护目标的实现，也影响了地区之间、城乡之间及利益相关者之间的和谐。推行耕地保护奖补机制，采取奖励和补偿相结合的方式十分必要。对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户提供合理的奖励和补偿，弥补土地用途管制对管制区农户造成的收益损失，让耕地保护者在不开发耕地的情况下，也可以得到耕地应有的价值体现，从而提高农民保护耕地的积极性，从原来的被动保护，变为积极主动保护，进而遏制土地违法高发态势。

土地开发整理项目的实施是落实国家最严格的耕地保护制度的客观要求、是实现农业现代化建设的内在要求、是破解城市建设用地紧缺的现实需要。新常态下的土地开发整理工作更是要保质保量，切实做到优化土地利用结构，提高土地利用率，促进节约集约用地，缓解经济发展与耕地保护的矛盾，实现耕地占补平衡。

六石街道王村造田造地项目