制度的完善和体系的改革

■文／鲍淡如

制度的完善和体系的改革

■文／鲍淡如

鲍淡如

曾任上海市社保中心主任、上海市人力资源和社会保障局副局长。受聘任清华大学、华东师范大学特约研究专家，上海工程技术大学客座教授。上海现代金融职业研究所所长。

我国社会保险经历了20多年的改革发展，以《社会保险法》颁布为标志，进入了制度定型和完善阶段，但改革的任务并未终结。在互联网时代，社会保险发展面临的许多问题被放大，各种期盼和意见传播的速度在加快，与此同时，关于社会保险的研究意见和建议也很丰富。这些期盼和呼声说明社会保险改革仍将深入，但改革究竟如何深入，却呈现意见分散化的现象。笔者认为，现阶段社会保险改革应把握两个重点,即制度的完善和体系的改革。

《社会保险法》已经明确了我国社会保险制度框架，即基本保险是五大保险九项制度。所谓五大保险就是养老、医疗、工伤、失业和生育保险。九项制度就是职业人群的五大保险制度加上城乡居民的基本养老和基本医疗保险各两项制度。当然法律也明确城乡统筹，但现实与法律的要求尚有差距。完善制度使之体现法律精神，既是依法行政的要求，也是改革的要求。这里的改革是将不符合法律规范的内容调整过来，亦即建立符合法律规范的体制机制，发挥更大的制度效应。比如提高统筹层次；实现政府部门间涉及单位和个人的信息共享；在征收机构、金融机构、行政部门、法院执行机构之间建立顺畅高效的社保基金征收体制和机制等。

《社会保险法》是一部规范基本社会保险关系的法律，并未涉及社会保险的整个体系。在基本社会保险之外，其实还有补充保险和市场化的商业保险，即“三支柱”。从我国社会保险改革发展实践来看，“三支柱”的社会保险体系尚未真正建立起来。一是基本保险比重偏大，补充保险进展缓慢；二是商业保险与基本社会保险几乎是两张皮，商业保险尚没有成为社会保险体系的有机组成部分；三是政府的精力和重心在基本保险上，对体系建设着力不够；四是对社会保险体系建设的重大问题研究不够，比如有没有条件和必要建立普惠性的年金制度，商业养老保险可不可以采用延迟纳税的政策，社会保险的待遇水平怎样综合计算，各项保障性、福利性的资金如何统筹使用等等。

制度的完善和体系的改革关系社会保险事业长远发展，两者既有区别，又互相促进。制度的完善注重操作性，其成果往往以规则、规范、流程体现出来；体系的改革则体现为规划性、探索性，其成果则以研究方案、试点方案等体现出来。制度的完善要体现依法办事，体系的改革则要打开思路。制度的完善是近期目标，体系的改革则立足长远。制度的完善为体系的改革夯实基础，体系的改革为制度的完善引领方向。

比如为了解决机关事业单位和企业退休人员的待遇差别，首先要实现制度并轨，即实行统一的职工养老保险制度，消除待遇的制度性差别。其次要保护机关事业单位制度改革参与者的利益，建立职业年金与既有的企业年金制度平衡。但有了平衡待遇差的机制，还要研究年金制度的进一步完善。机关事业单位建立了普惠的职业年金制度，企业年金制度是不是也应朝普惠制度方向发展？职业年金设置了12个百分点的水平，企业年金5个百分点的税收优惠是不是应当调整？如此，一项改革既涉及基本制度的完善，又涉及社会保险体系的改革。

鉴于此，笔者认为在当下要坚定不移地完善制度，按法律的要求认真实施。学术研究也要在这样一个大前提下展开，以免造成思想混乱。同时要不失时机地抓紧体系的改革，围绕构筑完整的、充满生机和活力的制度体系，展开认真的研究和积极的实践。■