瑞典的水治理目标体系和政策及其对我国的启示

高 龙，乔根平（水利部发展研究中心，100038，北京）

瑞典的水治理目标体系和政策及其对我国的启示

高 龙，乔根平
（水利部发展研究中心，100038，北京）

瑞典是世界上最早开展和最重视环境保护的国家之一，在环境保护和生态改善方面取得了显著成效，享有世界级声誉。在总结和借鉴瑞典的水治理目标体系及水治理政策的基础上，结合我国实际，从坚持系统理念、健全目标体系、综合运用经济手段、重视技术研发和监测评估等方面，研究提出了对我国水治理的启示和建议。

瑞典；水治理；目标体系；水治理政策；借鉴启示

瑞典是世界上最早开展和最重视环境保护的国家之一，在环境保护和生态改善方面取得了显著成效，享有世界级声誉。瑞典将水作为生态环境的重要因素予以统筹考虑和综合治理，对我国的水治理具有一定的借鉴意义。

一、瑞典的水治理体制和目标

1.瑞典概况

瑞典位于北欧斯堪的纳维亚半岛的东部，东临波的尼亚湾和波罗的海，西南临北海，国土面积45万km2，是欧洲第五大、北欧最大的国家。2014年全国总人口975万人，人均GDP超过5.7万美元，人口密度平均每平方公里不足22人，城市人口约占85%。瑞典是实行君主立宪制和议会内阁制的单一制国家，中央政府之下设置省、市两级地方政府，全国共划分了21个省和290个市。

瑞典大部分地区属亚寒带针叶林气候，最南部属温带阔叶林气候，多数地区年降水量在500～800 mm之间，降水年内分布较均匀。多年平均可再生水资源量为1 740亿m3，人均水资源量约1.9万m3，约为世界人均水平的2倍。河流、湖泊数量众多，分别占欧盟河流、湖泊总数的15%和37%，河流总长度超过50万km，是世界上拥有湖泊和湿地最多的国家之一。范围涵盖气候、能源、生物多样性、化学品、生态循环、自然和森林保护、水与海洋环境、辐射安全等领域。在水管理方面，主要负责制定国家水管理政策并监督相关政策执行。瑞典环境与能源部管理的多个国家局按照职责分工负责相关领域环境政策的具体执行，其中涉及水管理职责的主要是瑞典海洋和水管理局、瑞典环境保护局。

②瑞典海洋和水管理局。成立于2011年，主要为加强对海洋和淡水环境的统一管理，具体负责执行保护和修复湖泊、河流、海洋等方面的环境政策，以确保实现海洋、淡水及渔业资源的可持续利用。在水管理方面，负责欧盟《水框架指令》及《保护东北大西洋海洋环境公约》《保护波罗的海区域海洋环境公约》等区域性环境公约在瑞典的具体实施，执行瑞典环境与能源部制定的涉水相关政策等。

2.瑞典的水治理体制

瑞典没有设置专门的水管理部门。国家层面主要由环境能源综合管理部门——瑞典环境与能源部及其管理的有关国家局负责全国水资源、水环境、水生态的统一管理和监督。国家层面的主要涉水管理机构及职责如下：

①瑞典环境与能源部。负责环境、能源、气候事务的政府部门，管理职责

③瑞典环境保护局。瑞典环境保护局是执行瑞典环境政策的主要协调机构和推动机构。主要职责包括：为制定和完善国家环境目标、环境战略、环境政策等提供建议，推动环境政策执行，跟踪评估环境状态，协调、监测、评估国家环境目标实现程度等。在水管理方面，主要负责水环境监测、涉水环境质量目标评估以及协助制定水管理政策等。

此外，在流域层面，按照欧盟《水框架指令》关于以流域为单元建立主管机构、实行流域水资源综合管理等规定要求，瑞典将全国119个主要流域划分为5个流域区，每个流域区分别设立了专门的流域水管理机构，主要负责对流域管理规划的内容、措施及合作机制等进行讨论和协商，对规划制定过程的合规性进行检查，并对规划实施效果进行跟踪监督。在省、市级地方政府层面，21个省管理委员会和290个市政府也分别设立相应机构，负责辖区内的水质监测、水环境保护等职责。供水、排水及污水处理等具体事务由市政府直接管理的非营利性企业具体承担。

3.瑞典的水治理目标

瑞典通过国会立法的形式，建立了由总体目标、环境质量目标、里程碑行动举措等三部分构成的国家环境目标体系，水治理目标是其中的重要组成部分。

1999年瑞典国会审议通过政府议案，提出到2020年瑞典国家层面的环境保护总体目标，即通过一代人的努力，使瑞典社会面临的主要环境问题得以解决。在总体目标之下，针对大气、水、土壤、森林、建筑、动植物等重要的环境组成要素及其可能面临的突出问题和挑战，确定了16项国家环境质量目标，分别描述了到2020年要达到的具体环境状态。同时对应每项环境质量目标，分别设置了若干细化指标和阶段性目标，以便于跟踪评估环境质量目标的实现程度，并为环境治理与保护工作提供指导。16项国家环境质量目标中，有5项与水有关，包括：

①零富营养化。土壤和水中的营养物质水平绝对不能对人类健康、生物多样性条件、土地和水的多样利用可能性等造成不利影响。

②繁荣的湖泊和河流。湖泊和河流必须是生态可持续的，且动物栖息地、自然生产能力、生物多样性、文化遗产价值以及景观的生态和水利功能必须得以保存，同时其娱乐价值应得到安全保障。

③质量良好的地下水。地下水必须能够保障安全、可持续的饮用水供给。

④平衡的海洋环境和繁荣的海岸带及群岛海区。北海和波罗的海必须具备可持续的生产能力并且生物多样性得以保存，海岸和群岛海区必须具备高度的生物多样性和丰富的娱乐、自然和文化价值。

⑤健康的湿地。湿地景观的生态和水利功能必须得以维持，为未来保存有价值的湿地。

在上述5项水治理目标之下，共设置了24项阶段性目标。例如：在“繁荣的湖泊和河流”之下设置了“到2005年，为所有具备高保护价值或修复后具有高保护价值潜力的河（溪）流拟定修复行动计划并明确负责机构”等5个阶段性目标；在 “质量良好的地下水”之下设置了“到2010年，所有供水人口超过50人或日均供水量超过10 m3的地下水体均须达到国家确定的良好饮用水标准”等3个阶段性目标。

围绕总体目标和环境质量目标，瑞典政府出台了24项里程碑式的重大行动举措，以确保环境质量目标和总体目标按期实现。

二、瑞典的水治理政策

瑞典作为欧盟成员国，于2004年正式确认执行欧盟《水框架指令》，按照《水框架指令》确定的政策框架以及瑞典《环境法典》等国内相关法律，制定具体的水治理政策和管理措施。由于瑞典水资源相对丰富且时空分布较为均匀，基本不存在干旱缺水、洪水灾害等问题，其水治理的主要任务和政策重心在水生态环境保护与水污染防治方面，主要采取了以下政策措施。

1.制定严格的水生态环境质量标准，划定保护红线

根据欧盟《水框架指令》规定和要求，瑞典采用“生态状况”来综合评价水体的生态环境状况，并将其划分为极好、良好、中等、差、极差等5级。具体评价指标涉及水文形态、生物、物理化学等三方面的质量要素，主要包括水量、河流连续性，浮生植物、鱼类等水生动植物的构成和数量，氮、磷及重金属含量等。瑞典通过立法形式划定了水生态保护红线，规定全国所有水域的生态状况均须达“良好”以上；同时针对每项具体质量要素分别制定了相应的分级质量标准，总体上高于我国对应的水质标准。在评价水体生态状况时，瑞典执行最严格的水生态环境质量评定标准，只有纳入评价的所有质量元素状况均达到良好以上，水体生态状况才能评定为良好。

2.全面实行环境税及环境许可制度，从源头控制水污染

经过多年的环境治理实践，瑞典政府和民众普遍认识到，从源头控制是最有效的环境保护和治理的方式。

（1）设立征收环境税

瑞典最早于1984年开始对化学肥料和农药等征收环境税，1991年税制改革后，环境税征收范围逐步扩大到几乎涵盖所有能源及环境资源消费领域。征收环境税遵循“污染者付费”原则，可在一定程度上抑制能源消耗、化学物质使用及污染物排放等，从源头减轻对水体、土壤等生态环境的损害；同时还可以为水生态保护及污染防治等环境保护工作筹集资金。

（2）实行环境许可制度

瑞典1969年 《环境保护法》规定，对可能导致水和空气污染、噪音10万人的有19座。

（2）征收污水处理费，保障污水处理设施良性运行

瑞典的城市供水厂和污水处理厂均为地方政府管理的非营利性企业，运营经费来源主要依靠计收水费。城市居民缴纳的水费中包括供水费和污水处理费（排水费），根据供水厂、污水处理厂运营成本等分别测算确定具体的缴费水平，通常情况下污水处理费约占水费总额的60%。对于一些服务人口较少、运营成本较高的污水处理企业，如果征收的污水处理费不足以负担运营成本，差额部分由地方政府税收支持。

（3）设立专项资金支持污水处理新技术研发推广

瑞典政府投入大量资金用于支持污水处理新技术的研发推广，截至2012年全国超过99%的城镇污水通过除磷处理，磷削减率高达 95%。2014年，瑞典政府又决定设立一个为期4年的专项资助计划，总计拨款3 200万瑞典克朗，用于支持开展新的污水处理技术研究，以降低污水中的药品及其他新兴物质浓度。

4.重视水生态环境状况监测评估，保障水治理目标实现

瑞典非常重视生态环境状况的监测与评估工作，将其作为评估和改进水治理政策的重要依据和支撑。

（1）重视水生态环境质量监测

全国设立了超过1.5万个水环境质量监测站，对水体中鱼类及浮游生物的种类和数量、化学物质及重金属等污染物含量及水位等重要指标进行连续监测。

（2）定期开展环境质量目标评估

瑞典国会及政府有关部门每年根据监测数据对16个环境质量目标及总体目标的实现程度进行评估，每4年开展一次全面深度评估，提出评估报告并向社会公布。对于实现前景良好、阶段性目标已顺利或即将完成的环境质量目标，提出新的目标以鼓励向更好的方向发展；对于实现前景及其他环境问题的开发建设项目实行许可制度；1998年《环境法典》颁布后进一步强化实施环境许可制度，要求将各类环境要素的开发利用行为和各种排污活动均纳入许可和监管范围，进行事先审查和严格控制，力求从源头防止环境污染和生态破坏。在水域保护和污水排放控制方面明确规定，任何海滩、湖泊、河流等水域岸线100 m以内原则上不允许新修建任何房屋，对于特别敏感区域保护区面积扩大到离岸线300 m以内范围；污水处理厂及直接向河湖水体排放污水的工业企业等必须到地方政府或环境法庭申请污水排放许可。

（3）引导和鼓励企业主动节能减排瑞典政府采取财政补贴、税费返还等激励措施，促使生产企业主动提高能源利用效率，减少污染物排放。1969—1974年期间共投入8亿瑞典克朗，对采用新的清洁技术的企业给予补贴；20世纪90年代扩大征收环境税之后，根据各工业企业在能源消耗和污染物排放等方面的表现，按一定比例进行税费返还。

3.支持污水处理设施建设和技术创新，加强水污染治理

瑞典法律规定，所有生活及工业废污水必须经处理后方可排放到自然水体中，瑞典政府出台了一系列措施加强水污染治理。

（1）通过财政补贴支持污水处理设施建设

瑞典政府1968年出台了对建设市政污水处理厂给予财政补贴的政策，支持加快污水处理设施建设，到20世纪末全国已建成近2 000座城市污水处理厂，服务范围基本覆盖全部城市地区和人口。近年，为进一步提高污水处理水平和处理效率，瑞典撤并了一些小型污水处理厂，支持大型污水处理厂建设，截至2012年年底服务人口超过1万人的大型污水处理厂达187座，其中服务人口超过堪忧、阶段性目标未能顺利完成的环境质量目标，提出相应的补救措施。

（3）建立水环境诉讼及罚金制度

瑞典法律规定，公众和组织可对从事有害环境活动等行为提出环境公益诉讼。1998年之前，瑞典根据原水法规定设立水法庭，主要负责受理水生态环境损害赔偿等诉讼案件并裁定赔偿方案；《环境法典》颁布实施后，设立环境法庭取代水法庭，进一步加强和完善了环境诉讼制度，放宽了环境公益诉讼的起诉主体资格，明确规定 “任何对有害环境之活动提出诉讼请求的人，有权向该活动已发生或即将发生地的财产法院提起诉讼”。同时，为及时有效制裁水污染等环境违法行为并与环境行政执法相衔接，《环境法典》规定了“环境罚金”制度，无需经过环境法庭审理和批准即可由行政执法监督部门对违法者处以0.5万～100万瑞典克朗的环境罚金。

三、对我国的启示和借鉴

虽然我国与瑞典在国土面积、人口密度、水资源禀赋、经济社会发展水平、突出水问题等方面存在较大差异，但瑞典在水治理（环境治理）中坚持和实施的一些先进理念、政策、技术方法等，对我国有一定的参考价值和借鉴意义。

1.坚持系统理念，强化对水资源的综合管理和系统治理

瑞典等欧盟国家较早认识并运用系统观点，对水及其他相关资源环境要素实施综合管理。欧盟《水框架指令》的核心理念即在流域尺度上实行水资源的综合管理，针对不同形式、不同用途的水资源制定综合的管理目标，采取综合的管理措施。近年，瑞典在生态城市建设方面的实践以及关于水—粮食—能源纽带关系等方面的研究，则是在更广范围、更高层次、更大程度上探索对包括水在内的各种资源环境要素实行综合管理，使之达到最优配合、最高效率、最佳效果，满足可持续发展要求。

我国政府已经深刻认识到实施水资源综合管理的重要性，习近平总书记提出的新时期水利工作方针，将系统治理作为治水必须遵循的思想方法，强调山水林田湖是一个生命共同体，要求用系统论的思想方法看待问题和解决问题，为实行水资源综合管理指明了方向，提出了更高要求。深入贯彻落实中央新时期水利工作方针，必须进一步强化对水资源的综合管理和系统治理，在现状水治理体制下，应重点围绕落实最严格水资源管理制度，建立健全部门间的涉水管理协作机制。

一是建立水利与发改、国土、城市规划等部门的规划协作机制，重点是做好国土规划、城市总体规划等与水资源综合规划的衔接，推动城乡工、农业发展布局与水资源条件相匹配，确保实现用水总量控制目标。

二是建立水利与住建、工信、农业等部门之间的节水管理协作机制，重点是大力发展节水灌溉，推进农业水价综合改革，科学制定居民生活及分行业用水定额，实行阶梯水价制度和超定额累进加价制度，推行合同节水管理，确保实现用水效率控制目标。

三是建立水利与环保部门之间的水资源保护和水污染防治协作机制，重点是制定统一的水质标准，共建水质监测体系，共享水质监测数据等，切实落实水污染防治行动计划，确保实现水功能区限制纳污目标。长远来看，应遵循“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，从更有利于统筹解决水资源短缺、水旱灾害频发、水环境污染及水生态恶化等突出问题出发，稳步推进水治理体制改革，组建更加综合的水资源管理部门，实现城市与农村，水量与水质，地表水与地下水以及防洪、供水、用水、排水和污水处理等涉水事务的一体化管理。

2.健全目标体系，全面落实最严格水资源管理制度

瑞典建立了较为系统完善的国家环境目标体系，其中包括5个与水有关的环境质量目标，5个水治理目标之下分别设置了若干阶段性目标，围绕水治理目标及阶段性目标提出了一系列水治理政策。根据国家确定的水治理目标及相关法律和政策要求，省、市两级地方政府及有关机构也分别制定了本区域水治理的具体目标及行动计划，以确保国家水治理目标按期实现。

2011年以来，我国全面推行以“三条红线”为核心的最严格水资源管理制度，确立了到2030年的全国“三条红线”控制目标以及到 2015年、2020年的阶段性目标，并逐级分解落实到省、市、县级行政区。下一步，可借鉴瑞典的经验，以“三条红线”控制目标为核心，进一步健全最严格水资源管理目标体系，细化提出若干能检查、易评估、可考核的辅助指标作为落实最严格水资源管理制度、推进水资源管理某方面工作的具体目标，并制定相应的行动措施，以确保“三条红线”控制目标按期实现。

辅助指标的选取应重点考虑与“三条红线”控制目标的关联性、对水资源管理相关工作的代表性以及数据的可获取性等，并与水资源综合规划、地下水利用与保护规划等相关规划成果相衔接。在水资源开发利用方面，可考虑设置地表水资源开发利用率、地下水超采率、生态环境用水满足率等辅助指标；在节水方面，可细化设置城镇居民人均生活用水量、重点行业万元工业增加值用水量等辅助指标；在水资源保护方面，可考虑设置地下水功能区水质达标率、污水处理达标排放率等辅助指标。与“三条红线”控制目标的刚性约束相比，辅助指标可具备一定的弹性约束和灵活性，其控制目标可设置为一个区间范围，或者与其他辅助指标控制目标之间建立联动关系。

3.综合运用各类经济手段，提高水治理效益和效率

瑞典非常注重在水治理中综合运用补贴、征税、税费返还、罚金及价格调节等经济手段，利用市场机制作用提高水治理的效益和效率。

我国特殊的国情水情决定了水利建设和水资源管理具有很强的基础性和公益性，在水治理中必须坚持政府的主导地位和财政资金的主渠道作用。同时，也要按照中央全面深化改革部署和新时期水利工作方针要求，吸收借鉴瑞典等国家的先进经验，充分利用多种形式的经济手段，让政府和市场“两只手”相辅相成、相得益彰，提高水治理的效益和效率。

（1）完善水资源有偿使用制度

水既是基础性自然资源和战略性经济资源，也是重要的公益性环境资源，使用水资源不仅占用了水的资源价值，同时也占用了水的环境价值，剥夺或影响了其他人公平享受水环境的权利。应进一步完善水资源有偿使用制度，研究修订取水许可和水资源费征收管理条例，将水的环境价值纳入水资源使用补偿范畴，合理提高水资源费征收标准，并在研究征收水资源税时予以充分考虑和体现。

（2）健全节水环保激励机制

严格落实国家关于节能节水、环境保护等方面的税收优惠政策，积极争取将滴灌系统（含水泵、低压管材、滴灌带、喷嘴等）、马桶、水质监测仪器仪表等节水环保设备纳入节能节水、环境保护专用设备企业所得税优惠目录。结合水效领跑者引领行动开展，进一步完善节水环保相关财政奖补制度，拓宽奖补范围，加大奖补力度，对符合条件的节水环保产品推广、技术改造、再生水及其他非常规水源利用等实施奖补，对节水和水资源保护工作成效突出的地区给予奖励。

（3）全面推进农业水价综合改革

在建立健全农业水价形成机制基础上，特别要注重“奖”“补”两手发力，配套建立农业用水精准补贴和节水奖励机制。在精准补贴方面，对于灌溉面积较少、农业供水成本相对较高、农民水价承受能力普遍较低的灌区，在保持稳定或适当提高农业用水价格的基础上，重点对灌区管理单位进行补贴；对于灌溉面积较大、农业供水成本相对较低、农民水价承受能力相对较高的灌区，在农业水价按形成机制调整到位的基础上，重点对农民用水合作组织、新型农业经营主体、生活困难用水户等给予补贴。在节水奖励方面，探索通过财政补助、水费计提等方式建立节水奖励基金，在保障农田灌溉工程正常运行和满足灌区作物正常灌溉需求的基础上，重点对采取节水措施、调整种植结构节水的规模经营主体、农民用水合作组织和农户给予奖励；同时，对通过强化管理、优化调度等方式减少灌溉引水总量和输水浪费、提高骨干渠系用水效率的灌区管理单位，也应在政策允许范围内给予一定的物质和精神奖励。

瑞典哈马碧（Hammarby）生态城污水处理实验室的污水处理设备 高龙 摄

4.重视技术研发和监测评估，为推动水治理目标实现提供有力支撑资源及供用水相关数据进行调查和测算，在统计规范性、权威性、可靠性等方面存在一定的不足。下一步，应按照统计法等相关规定要求，在水资源公报编制及水资源监控体系建设等已有工作基础上，抓紧制定规范、科学、系统的水资源统计报表制度并报国家统计局批准实施，切实增强水资源统计工作的规范性、权威性及统计数据的可靠性，为开展最严格水资源管理制度考核、推动“三条红线”控制目标全面实现提供重要支撑和保障。

（4）强化公众参与和社会监督

人民群众是国家治水兴水的最终服务对象和主要依靠力量，让广大公众和社会组织深入了解、参与、监督水治理工作，有助于推动政府相关决策更加科学、更易实施、更好落实。特别在当前加快转变政府职能、推进简政放权的背景下，需进一步强化公众参与和社会监督。各级水利部门在重大政策、重大规划、重大工程决策实施过程中，应充分征求各利益相关方特别是公众的意见，广泛凝聚社会共识；尽快修订完善相关规章制度，将公众参与纳入决策程序；加大政府信息公开力度，对不涉密的水利规划和政策内容、水行政许可事项受理审批情况、水利工程立项及建设进展、重要水体水量水质监测数据以及相关统计数据等，在一定时限内及时向社会公布，接受社会各界的监督。

[1]水利部国际经济技术合作交流中心组织编译.欧盟水框架指令手册[M].北京：中国水利水电出版社，2008.

[2]中华人民共和国卫生部，中国国家标准化管理委员会.生活饮用水卫生标准（GB 5749—2006）[S].2006.

[3]中华人民共和国水利部.中国水资源公报2013[M].北京：中国水利水电出版社，2014.

[4]侯月丽.瑞典环境法及其借鉴意义之探析[D].青岛：中国海洋大学，2005.

责任编辑 轩 玮

（1）加大节水等技术设备研发推广力度

我国水污染问题非常严重，2013年全国废污水排放总量达775亿t，其中经处理后达标排放的比例不超过60%，如何进一步加大污水处理规模、降低污水处理成本、提高污水处理水平是亟待研究解决的重要课题。此外，我国对先进的节水技术和节水设备等也有迫切需求，可借鉴瑞典的经验，通过设立财政专项资金进行补贴、奖励或给予税费返还等形式，加大对节水、防污、治污等技术和设备研发的支持力度，鼓励相关企业通过自主研发或引进吸收创新等方式，不断提高相关设备和技术水平，为促进节水、治污等提供有力的技术支撑。

（2）加强水资源监控体系建设

我国已建立了数量庞大的水资源监测网络，特别是2012年以来启动实施国家水资源监控能力建设项目，计划利用3～5年时间建设中央、流域、省级共40个监控管理信息平台以及1.4万个取用水户、水功能区、省界断面等国控监测点，全部建成后将使全国70%的取用水总量和80%的重要水功能区水质状况纳入监控。下一步，在完成好国家水资源监控能力建设项目基础上，继续加强水资源监控体系建设，进一步扩大监测水域范围，优化监测站点布局，加强与环保等其他部门监测体系和监测站点的衔接和配合使用，为实施水资源管理和决策提供全面、可靠的数据支撑。

（3）健全完善水资源统计工作

目前我国尚未设立专门的水资源统计调查项目，主要通过编制水资源公报、水资源管理年报等方式对水

Policy and target system of water governance in Sweden and its inspiration for China

//Gao Long,Qiao Genping

Sweden was the first country in the world to highlight environment protection and had made remarkable achievements in ecological improvement with highly reputation.The article makes a brief introduction on Swedish policy and target system of water governance,with studies on its experiences in the respects of systematic approaches, perfection of target system,application of economic tools and emphasizing scientific research,monitoring and evaluation.Finally recommendations are given on water governance in China and lessons need to be learned.

Sweden;water governance;target system;water governance policy;reference and inspiration

TV213.4

B

1000-1123（2016）17-0052-05

2016-08-15

高龙，副处长，高级工程师。