政府向体育社会组织购买公共体育服务的困境与对策*——基于多元化治理理论视角

陈银桥，沈克印

(1.武汉体育学院 研究生院，湖北 武汉 430079；2.武汉体育学院 经济与管理学院，湖北 武汉 430079；3.武汉体育学院 体育社会科学研究中心，湖北 武汉 430079)



政府向体育社会组织购买公共体育服务的困境与对策*

——基于多元化治理理论视角

陈银桥1，沈克印2，3

(1.武汉体育学院 研究生院，湖北 武汉 430079；2.武汉体育学院 经济与管理学院，湖北 武汉 430079；3.武汉体育学院 体育社会科学研究中心，湖北 武汉 430079)

从多元化治理的理论视角，审视体育社会组织我国政府购买公共体育服务过程中的功能作用，进一步明确体育社会组织在参与社会多元化治理过程中的角色定位。推动体育社会组织的良性发展，是我国构建“服务型政府”的重要一环；通过分析体育社会组织参与社会多元化治理的现状，指出体育社会组织在承接政府购买公共体育服务过程中的障碍，提出体育社会组织在参与政府购买公共体育服务的现实路径。

体育社会组织；政府购买；公共体育服务；多元化治理

随着我国经济社会的不断发展以及行政体制改革的不断推进，政府购买公共服务已经越来越受到各级政府以及社会公众的广泛关注，为贯彻落实国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》的文件精神，充分发挥体育在保障和改善民生、促进经济增长方面的积极作用，本文研究如何正确处理政府和社会关系，培育多元化的体育市场主体，全面推进社会力量办体育的新局面，营造重视体育、支持体育、参与体育的社会氛围，提出加快推进社会力量办体育的政策措施。在建设服务型政府的背景下，政府购买公共体育服务作为一项提高公共服务供给能力和效率的有效手段已经受到了国家、公民、社会的广泛认可和采纳。然而，我国政府购买公共体育服务的发展尚处在初级阶段，有些部门由于利益的驱使以及职能的难以转移，严重阻碍着体育社会组织承接政府购买公共体育服务的推动。

1　体育社会组织的承载作用

1.1推动“政府—市场—社会”的三元化结构平衡

体育社会组织是政府、市场之外的社会力量，是对政府监管过度、市场放任过度的平衡结点。随着我国的经济体制、利益格局和思想观念发生的深刻变化，社会的各种矛盾逐渐凸显，多样化的体育需求难以满足，而体育社会组织可以发挥应有的作用来缓解社会矛盾。

当前公共体育服务供给的三个主体——政府、市场和社会，对应形成了以各自为中心的供给模式。其中政府中心供给主要包含：政府独立供给模式、政府垄断经营模式、政府委托供给模式。市场中心供给主要由市场独立供给模式、资助补贴供给模式构成。社会供给主要有非营利组织独立供给模式、委托合作供给模式。多种供给模式各有优缺点，分工合作共同完成公共体育服务供给。21世纪以来，为了进一步发展社会事业和保障改善民生，党和政府也出台了一系列惠民政策，成功推动了公共体育服务的不断发展。然而，相对于日趋多元化的公共体育服务需求，供给不足、水平低下、发展失衡的现状依旧突出。

从公共治理的角度来看，政府在职能行使上，长期以来一直是经济建设主体和投资主体的角色，过于强调其经济职能，政府向体育社会组织的职能转移仍然没有一个明确的标准，界线往往模糊不清。这就导致了对公共体育服务管理职能的忽视，使职能在政府和体育社会组织之间合理配置，从而造成政府与社会公共事业发展的脱节。在我国，受传统管制型政府的影响，体育社会组织一直具有“官民二重性”特性，政府习惯对体育社会组织采用垂直型结构管理，严重地限制了体育社会组织在承接政府购买公共体育服务过程中作用的发挥。从当前的政府、市场和社会三者的社会关系来看，我国依然处在全能主义政府向有限政府的转型过程中，定位好政府和体育社会组织的角色，处理好公民社会与市场的关系，并非易事。政府很难形成真正的服务型理念，定位好“掌舵”和“划桨”的职能，因为政府总是习惯于从满足自身管理的便利以及内部的控制需求出发。体育社会组织只有通过“以志愿求公益”来弥补政府失灵和市场失灵的不足，通过三者的有效互动形成政府、市场和社会三足鼎立的社会管理和公共服务格局。

在多元化治理背景下，体育社会组织作为社会的主要载体和体育公共事务中的重要主体，参与社会管理，可以缓解政府“错位”、“越位”的尴尬，减轻政府的压力，也有利于改善政府的形象。随着社会转型的不断深入，只有政府与体育社会组织协同合作，良性互动，才能有效地满足当今社会的多元化需求。

1.2深化“以人为本、以社会为本”的核心价值理念

体育社会组织作为社会自我治理的主要力量，具备非政府性、志愿公益性等特点，它植根于社会，贴近社区，机制灵活，在提供公共体育服务方面也具有独特的优势，且具有贴近民众的职能优势，可以通过调解、沟通、协商等方式来化解社会矛盾，在社会公共治理中发挥着十分重要的作用。体育社会组织也是完善公共体育服务的重要保证。随着时代的进步，人民生活水平不断提高，人民群众日益增长的公共体育服务需求与供给不足之间的矛盾日趋突出，迫切需要扩大社会公共体育服务供给。社会体育组织服务观念较强、组织种类齐全、服务形式灵活、了解民生、熟悉民情、关注民意，其提供的活动服务具有较强的针对性和实效性，体育社会组织的服务理念能真正做到“以人为本”，坚持从人民的利益和需求出发，做到“全心全意为人民服务”的核心宗旨。

1.3弥补“市场失灵”和“政府失位”

体育社会组织的不断发展是市场经济改革深化的延伸平台，也有助于破解政府的职能困境，从政府与社会的关系来看，政府和社会两者之间应建立一种社会中介机制，使两者之间通过中介的运转，相互影响，互融共生。单一的市场机制不可能实现社会资源配置的最优化，不能促进和保障公民的政治利益和经济利益，政府长期以来都是公共服务事业的实施主体，“全能政府”的实践导致了社会管理危机以及公信力危机，也出现了政府职能“越位”与“缺位”现象，造成财政资金的低效率和浪费。政府的能力和职能相对有限，如何发挥体育社会组织在公共服务事业中的主体地位，是政府亟需解决的问题。

从体育社会组织的功能上看，社会组织从事着政府与企业做不了的事情，在政府“角色迷失”和“市场失灵”的情况下能凸显其独特的作用。社会组织常常被看作是政府与社会的“黏合剂”，具有维护市场秩序以及协调市场主体利益的功能，可以有效地克服“政府失位”和“市场失灵”。体育社会组织可以通过非强制的方式动员社会资源，在一定程度上提高公共服务和社会管理的效率。在社会多元化治理进程中，政府与体育社会组织的关系应由过去的垂直式行政隶属关系向横向式合作关系转变，实现“体系上的共生、功能上的互补、效用上的双赢。”发挥体育社会组织自治机制的作用比仅靠政府管理效果更好，体育社会组织可以发挥桥梁和纽带作用。

2　政府购买公共体育服务的困境

2.1购买方式“程序缺失”现象严重

政府向体育社会组织购买公共体育服务是一种公共产品供给的新模式，在政府购买公共体育服务时，需要明确最基本的购买操作流程。然而在我国，购买方式“程序缺失”现象严重。在我国，政府购买公共体育服务模式主要有三种：体制外非竞争购买、体制内内吸式非竞争购买、招标式竞争购买。在我国，体育社会组织承接政府购买的内容主要集中在承办赛事活动和培训活动上面，内容较单一，承接方式主要采取非竞争性购买的方式，由政府指定性购买，这样就造成其他体育社会组织难以公平、公正、公开地参与提供公共体育服务。政府购买公共体育服务的供需匹配机制不全，也缺乏公众参与，只有概念上的定性，竞争性程序不够规范，信息公开程度较低。因而，在一些地方的公共体育服务购买过程中存在“暗箱操作”，常常是不从社会组织的实际服务水平出发，而是纯粹从关系的疏密考虑，定向地购买服务，严重制约了政府向体育社会组织购买公共体育服务效益的实现。应该制定科学、规范、合理的购买流程，购买流程如图1。

图1政府向体育社会组织购买公共服务流程

2.2权利配置“权、责、利”的失衡

在我国，体育社会组织受政治利益与经济利益的双重束缚，亦官亦民的双重身份导致其角色混淆、责权不分、利益冲突，形成“垄断部门”。为了维护部门利益，各体育社会组织难以成为责权利统一的实体，部门利益已构成体育行政部门向公共行政转型的最大障碍。

美国第四任总统詹姆斯·麦迪逊曾经指出，“如果人都是天使，就不需要政府了。如果天使能统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”。在我国，传统的强制性政府观念仍然没有改善，政府权力始终作为以国家强制力为保障的对全体公民和社会组织有约束力的力量，具有天然的权威性。由于我国体育社会组织具有“草根性”，还无法通过分权来实现一种权利对另一种权利的制约和监督，无法实现政府与体育社会组织的相互制衡。

2.3体育社会组织自身发展的阻碍

我国体育社会组织的发育不成熟是其提供公共体育服务的瓶颈。体育社会组织由于自身的资源约束，对政府依然存在很大的依赖性。首先是权利资源约束。我国依然处于“强政府弱社会”的格局，一些体育社会组织存在先天的缺陷，组织权利缺乏必要的权威性，这样使得体育社会组织救助于政府这一天然的权利载体，心甘情愿地充当政府的“代理人”，“假政府之名以壮声威”，以增强自身的合法性。其次，体育社会组织受自身资金资源所困，而资金是社会组织的生命线。由于我国体育社会组织的自身筹资能力不强，其组织运作的经费也主要来源于政府资助，一些体育社会组织自身“造血功能”不足，对政府具有很强的依赖性，有些体育社会组织为了更多地得到政府的资助和支持，对于公共体育服务的承接也往往具有很强烈的功利性目的，很多体育社会组织为了谋求活动资金，出现了拉党政领导兼职的现象，以求降低自己的生存压力。

3　政府购买公共体育服务的对策

3.1推动社团承接政府转移职能，搭建“社会复合主体”

体育社会组织作为转移政府公共职能的承接者，随着社会管理主体的多元化，传统的政府作为公共管理的唯一主体的格局已被打破，政府与社会的协同合作已经是社会发展的客观趋势，权力和影响力正在向超国家机构流动，政府应由强调管理转向强调服务。政府只是体现公共性的部门之一，一些非营利组织对一个国家内部的公共管理的影响力越来越大。公共治理的主体呈现多元化发展，公共权力也不断分化，多元公共治理的实现也必须明确各治理主体的社会责任，这有助于政府从“全能型政府”向“服务型政府”转变。

经济的市场化、政治的民主化、政府的小型化、社会的多元化，都在呼唤新的社会组织形式和社会治理机制。搭建“社会复合主体”，有利于经济利益驱动和政府改革推动，力求实现社会力量办体育的主体多元化、业态宽泛化、形式多样化、产业规模化以及服务对象民生化。

3.2强化体育社会组织自治能力

莱斯特·M·萨拉蒙认为，“自我治理性是非营利性组织的六大特征之一，意味着非营利性组织能控制自己的活动，具有不受外部控制的内部管理程序。”一个没有自主性的社会组织充其量只能成为政府的代理人，即便是参与到了承接政府购买公共体育服务的过程中，也失去了应有的价值和作用。应该走自上而下与自下而上相结合的自觉化道路，实现体制内政府体育管理权威与体制外参与体育事务的民间社会力量的同步发育，为较好地履行社会治理使命疏导沟通渠道。

完善体育社会组织内部治理结构。体育社会组织应依据法律法规，立足组织章程，建立健全以会员代表大会为决策的中心，以理事会为执行组织，以财务部、秘书处、宣传部等为办事机构的组织体系，并在理事会之外设立监事会，不断完善内部治理结构。不断促进理事文化与组织文化的融合、界定理事参与组织管理的范围；健全体育社会组织内部治理机制，要建立相关规程、健全体育社会组织的信息开放制度以及问责机制，建立起透明、开放、问责的内部治理机制，切实形成自我管理、自我发展、自我约束的有效机制。

3.3引入竞争机制，扶持与淘汰并举，推动体育社会组织创新发展

从政府的角度来讲，推动体育社会组织创新发展，不仅要进行投入支持和政策的引导，也要建立淘汰优化机制。过去没有淘汰优化机制，只有审批进入机制，体育社会组织只能进不能出，只要通过了政府的审批，就像进入了保险箱，这样使得体育社会组织的自我创新发展动力不足。“打铁还须自身硬”，体育社会组织发展需要引入规范化的竞争机制以及淘汰机制，切实加强自身建设，提升组织能力，增强其参与政府购买公共体育服务的动力，积极发挥应有的作用。具备多元资源整合渠道的体育社会组织就应当纳入政府的支持调控范畴。市场潜力不足、无法带动社会体育发展的体育社会组织应从市场中淘汰，只有扶持与淘汰并举，才能调动体育社会组织的积极性，保证体育社会组织的活力。

3.4对政府与体育社会组织合作绩效进行科学评估

西方发达国家的实践表明，作为社会的两种重要组织形式，政府与社会组织应当是一种“既相对分离又共同合作”的关系。建设服务型政府的需求，政府与社会“良性互动”的需要；在政府购买社会组织公共服务，获得“公益创投”。加大资助力度，创新扶持手段，政府在每年度的财政预算中，应该把对公益组织孵化器的资助金额纳入预算中，使得体育社会组织收到更多的、稳定的、可靠的收入，与此同时，政府也应该创新扶持手段，通过购买公共服务、搭建公益创投等；政府应根据体育社会组织提供公共服务的领域和内容釆取不同的监管政策，建立有效评估机制，使优秀体育社会组织获得持续发展；树立“以人为本”的新的政府与体育社会组织合作绩效观，将公平感作为公众评价政府工作的主观指标，进一步分为分配公平、程序公平、信息公平等二级指标，推进公共体育服务的均等化建设。

4　结束语

我国体育社会组织参与社会治理仍然面临着不少现实障碍，但是也绝不能忽视体育社会组织在参与我国多元化治理中的重要作用。我国政府应建立与体育社会组织的伙伴关系，提供体育社会组织多方位支持，强化体育社会组织法律保护以及完善体育社会组织监管体系，借鉴西方发达国家政府与体育社会组织合作治理的有益经验，结合我国的实际情况，实现政府与体育社会组织的良性互动，共同推动服务型政府的目标顺利实现。

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Dilemma and Countermeasures of Government’s Purchase of Public Sport Service from Sports Social Organizations

CHEN Yinqiao1, SHEN Keyin2,3

(1. Graduate Dept., Wuhan Sports Univ., Wuhan 430079, China;2.Economic and Management Dept., Wuhan Sports Univ., Wuhan 430079, China;3.Sports Social Science Research Centre, Wuhan Sports Univ., Wuhan 430079, China)

The paper examines the functions of the sports social organization in government’s purchase of public sports service from the perspective of diverse treatment and defines the role and orientation of the sports social organization in the social multiple management process. The healthy development of the sports social organization is an important part of the service-oriented government construction in China. The paper discusses the current participation of sports social organization in social multiple governance and the obstacles in the process of government’s purchase of the public sports service commissioned by the social sports organization and points out the ways for the sports social organization in its participation in government’s purchase of public sports service.

sports social organization; government’s purchase; public sports service; multiple governance

国家社科基金青年项目(14CTY010)。

G80-05

A

1672-268X(2016)04-0068-04

2015-10-30)