论海南湿地资源管理的法律治理之道

任洪涛

湿地是地球表面最具有价值和生产力最高的生态系统，号称“地球之肾”、“物种的基因库”,是自然资源和三大生态系统中不可缺少的一部分。就我国而言，目前环境法体系中专门针对湿地保护的立法则较为匮乏。基于湿地在生态系统中的重要功能，对湿地的保护应当是环境保护工作开展的重点内容之一。而湿地保护工作的开展则需要纳入法治的轨道，明确社会主体在湿地保护中的权利义务及国家机关的管理职责及其管理方式。海南省在近些年来经济大发展的背景下，湿地功能明显下降、湿地面积逐年缩减、红树林面积锐减，生态环境的承载力面临着严峻挑战。鉴于海南省在湿地资源立法保护上存在的问题，如何完善海南省的湿地资源立法保护已成为研究的重要课题。笔者在此重点探析研究海南省湿地生态系统的法律保护问题。

一、海南省湿地资源管理的现状述评

（一）海南省湿地资源的概况

海南湿地类型繁多，面积广大，是我国红树林资源最丰富的地区。其湿地类型多以近海与海岸湿地为主，其中红树林占据海南湿地极大的部分。如海口市的东寨港红树林、文昌的清澜港红树林、三亚亚龙湾红树林、陵水的新村港以及黎安港红树林等，在全国湿地保护区中具有举足轻重的地位。具体而言，海南省的红树林湿地保护区占全国同类的比例达到47.4%，这是其他省份不可比拟的。其中东寨港红树林湿地的动物和鸟类的种类多，仅大型底栖动物就有68种，鸟类更是达到111种。除此之外，水稻田、湖泊水库及其他的滩涂湿地也是水禽的停歇地，更是连接鸟类的重要地带，这对于保护我国生物多样性具有巨大的作用。红树林具有“鱼虾粮仓、护岸卫士、鸟类天堂、造陆先锋”等美誉，是不可多得的湿地生态系统，具有巩固海防、提供生物停歇地、美化海岸环境等方面的作用。总的来说，红树林可以减轻海浪对海岸的冲击，让各个泊船的港口、渔业地带免遭自然灾害的威胁。

（二）海南省湿地资源管理的现实困境

然而近些年来，随着海南省经济的稳定发展，土地的盲目开垦和利用造成湿地面积减少、退化，直接影响着海南省湿地的保护和开发。目前，海南湿地所遭受的威胁和问题主要体现在：

1.盲目开垦及改造湿地。

海南省地处热带季风气候区，使海南拥有多种多样的湿地种类。与此同时，海南省是一个建省较晚的省份，需要快速发展经济以提升人民的生活水准。由于传统的生活及生产方式的改变，因此自然生态系统的功能也跟着转变，转变的同时令湿地的生态功能替换为社会服务功能。海南天然湿地功能下降和湿地面积减少是湿地盲目开垦及改造等因素所致，归根结底是缺乏科学系统的计划和不尊重自然规律，再加上过度追求经济增长，致使海南三分之一以上的天然湿地处于被盲目开垦及改造的局面。最明显的是临高县马袅的红树林湿地，从1993年前的120公顷到2004年的所剩无几，为了发展种养业付出惨重的代价：鱼类物种锐减、主要回游产卵地丧失、海产减少。近十几年来，海南湿地中的浅海水域湿地、潮间带盐水沼泽湿地、三角洲湿地、红树林湿地的面积也呈现出不同程度的减少。

2.湿地污染加剧。

湿地污染不但急剧破坏湿地水质及危害湿地功能，而且还威胁着生物多样性，是湿地遭受的严重威胁之一。目前海南省有30%的海岸天然湿地面临着污染的威胁，成为许多生活污水、工农业废水的承泄区，这在东部地区海岸养殖区问题尤其突出。随着海南省工农业的发展和城市建设的扩大，给海南农村乡镇的生活带来了巨大的经济效益，但是未经处理的“三废”之直接向湿地生态系统排放，严重污染河流和近海岸水域的水体，再加上农业上过度使用农药及大量的化肥，在湿地水质和农田土质出现了水体的富营养化。拥有珊瑚礁面积最大的文昌地区的高位池养殖基地，其排放的废水COD超标1.24-1.52倍，影响当地湿地保护与利用。

3.湿地水资源的不合理利用。

由于工农业不注重生态环境用水，过度忽视及不合理利用湿地水资源，使海南湿地具有的供水能力下降，极大影响湿地生态系统，且不断加重。因为湿地是生产用水的主渠道，一旦破坏，威胁湿地生态系统的组成部分。调查显示：海南省湿地水质下降的趋势越来越快，由于受到氮、磷营养盐的严重威胁及影响，海南部分湖库出现了富营养化趋势。如1960-1970年代海南省最大的莺歌海盐场引入海水发展盐业，由于海水养殖的过度开发，以致盐场附近的海滩地盐碱化，损失数万亩海滩地。而围垦建设和海岸侵蚀是湿地大面积流失的又一主要因素。2004年松涛水库在全年干旱且不合理利用的情形下，水位已达到历史新低的记录，同时水库灌区附近的小型水库已差不多干涸。

4.湿地保护资金严重不足。

政府财政投入是海南湿地保护的主要方式。这种单一的投资方式，不仅不能满足湿地保护的多样需求，而且成为束缚湿地保护的障碍。资金严重不足，是湿地管理和保护工作最大难题之一，是制约湿地保护的瓶颈，特别是现有的湿地自然保护区发挥不了保护功能。以东寨港红树林为例，在缺乏资金管理情况下，红树林退化地带的海岸线受海浪的侵蚀越来越令人担忧。因此，海南省政府应通过立法的形式加大资金投入到湿地保护，支持湿地的科学发展，在有法可依的情形下保障湿地资源。

（三）海南省湿地的法律法规尚不完善

如何保护不可再生的湿地资源，海南省尚无统一确立的《湿地保护条例》，湿地保护立法缺乏对湿地的整体性保护［1］。如何科学开发和保护湿地，是推动海南经济发展和呵护海岛之肾所面临的重要挑战。

中国并没有一部完整的关于湿地的保护法律，而现在所存有的各项条例、政策，比较片面性，成效也并不大，没有涉及到详细的要素，不具备专门的管理与保护的法规；另外一方面，则是立法者的立法思想与现存的法律存在重复与矛盾的现象。在《环境保护法》中，湿地的保护机制只能分散于各个条目当中，调整的范围有限。对于海南省而言，有较为详细的、具体的一些地方性法规，政策文件，等等。譬如，2011年9月1日起施行的《海南省红树林保护规定》，对红树林的保护起到了重要作用，但是由于效力的等级低，对于湿地保护的辐射影响作用仍然有限，加之许多地方性法规仅仅是对于海南省内的湿地保护作出的规定，难以形成国家性质的有效法律保护制度。

湿地是具有生态价值、社会价值和经济价值的战略资源，湿地立法应当对其多种价值给予全面保护［2］。湿地保护最有效的方法是开展全民保护。当前，由于海南公众对湿地的定义、功能和效益认识不足，而且海南政府部门对湿地保护的教育普及力度还处于初始状态，宣传的广度也远远不够，以致于海南湿地保护工作难以开展。由于我国湿地保护管理缺少专门的立法，各级政府没有统一的法律规定进行管理，管理起来缺乏全面性，严重阻碍了湿地保护的各项管理工作。海南省在湿地保护立法上的零散导致湿地管理上所采用的法律依据不相同，互相之间不能通用，往往使得各部门在湿地保护方面出现互相推诿的现象，这就要求海南省政府尽快对湿地保护的法律法规进行完善。

二、域外湿地资源管理的立法考察

西方国家作为发达国家，在立法方面走在世界的前列，特别是就环境保护方面的立法。西方国家在给环境造成巨大污染的同时，也摸索出了一套行之有效的环境保护模式，制定了较为完善的环境保护立法。因此，我国可以通过学习域外湿地保护的经验，进行法律的移植与借鉴。

（一）美国湿地资源的立法保护

有学者指出，美国一直将生态系统保护的重点放在湿地保护上［3］。美国湿地保护立法的制定从上个世纪70年代开始，形成了开发利用与资源保护同步进行的模式。美国湿地的立法由三部分组成：一是联邦立法，主要为《联邦水污染控制法》。除此之外，还存在《水资源法》《湿地资源紧急状态法》《海岸带防护法》《流域保护与防治法》《沿海湿地规划、保护与修复法》《紧急占用湿地资源法》《1994年北美湿地保护法修正案》等联邦立法。除联邦立法外，美国的一些州也制定有各自的湿地保护法案或者湿地保护政策。

由上述的立法规定，美国形成了以下湿地保护制度：一是湿地许可管理制度，主要规定湿地的开发和利用以及向湿地排放污染物的，需要向有权机关申请许可证；二是湿地补贴补偿制度，主要规定政府出于对湿地的保护而限制湿地使用的，需要向利益受到损害的当事人提供补偿；三是湿地生态效益补偿制度，主要即是规定湿地开发者需要向特定机构交纳一定的费用，这些费用则用来恢复或者改进因开发而受到破坏的湿地。美国的湿地交易补偿机制对中国湿地补偿也有一定的启发意义［4］。

（二）英国湿地资源的立法保护

英国拥有丰富的湿地资源，英国的湿地保护立法，由三部分组成，一是国际条约；二是中央政府的立法；三是各地方的立法。其中，英国在对待国际条约和欧盟指令方面的态度是很开放的，英国政府缔结的国际条约和欧盟指令不需要经国内法程序就可以直接作为国内法适用，且其效力高于一般的国内法。因此，国际条约和欧盟指令是英国湿地保护法律体系的重要组成部分。而在英国缔结的国际条约和欧盟指令方面，主要包括《湿地公约》《迁徙物种公约》《环境影响评价指令》《野生鸟类保护指令》《关于野生生物及其自然栖息地保护波恩公约》等。中央政府的立法则包括《野生动物和农村法》和《水资源法》。这两个法虽然不是专门针对湿地保护的立法，但其中涉及到很多的湿地保护条款。最后，地方立法为各邦制定的湿地保护法律，其中有《苏格兰政府通告》《爱尔兰水法》等一系列立法。

由上述立法规定，英国主要存在以下制度：其一是湿地自然保护区制度，主要内容即是建立湿地自然保护区并设定相关管理机构和管理制度。其二是公共购买制度，即由政府将私人手中的湿地予以购买，并由政府加以利用和保护，使得湿地保护更符合公共利益和环境的可持续发展。其三是湿地管理协议制度，即由政府与湿地所有人签订协议，政府通过协议限制私人对湿地的利用并给予私人一定的补偿。

（三）日本湿地资源的立法保护

日本作为一个岛国，人口众多，国土面积狭小，资源匮乏，这种的情况也使得日本非常重视对环境资源的利用与保护。日本的湿地保护立法，形成了完整的体系，其中包括国际条约、中央立法、地方立法、湿地保护区单行条例等。具体包括以下内容：一是中央立法，主要有《环境保护法》和《环境影响评价法》；自然保护方面的立法，包括《自然环境保护法》《野生动物保护及狩猎法》等；污染控制方面的立法，包括《水污染防治法》《湖泊水质污染特别措施法》等；建筑方面涉及湿地保护的立法，包括《建筑标准法》《城市计划法》《城市公园法》等。而地方立法则是由各个地方公共团体所制定。其中需要说明的是，日本的地方公共团体相当于我国的一级地方政府，由地方选举产生，所以其法律地位为地方公共团体。地方立法包括《釜石市近海污染防止条例》等，而单行法规则包括《国立公园管理计划》等。

日本在湿地保护方面建立有以下制度：第一是意见征询制度。环境长官在确定湿地自然保护区时需要听取地方政府的意见，如果湿地为地方团体或其他个人所有，则应当听取地方团体或个人的意见。第二是听证会制度。环境长官在确定湿地保护区时，应当预先在媒体上发布公告，告知有利益关系的相对人有权参与听证，听证中所形成的意见对行政决定的做出具有影响力。

在法律的制定上，日本没有针对湿地保护的专门立法，日本的单行法规才专门对湿地保护做出了规定。但由于基本立法中较多地涉及了湿地保护，因此其湿地保护法律体系也是较为完整的。

三、域外湿地资源管理立法对我国之镜鉴

当前海南省要想实现建设生态文明大省的目标，必须在充分考察和发现湿地面积变化迅速的基础上提出相应的法律治理之道，切实保护海南省的湿地免遭进一步破坏。有学者指出，完善我国湿地保护法律制度的核心在于，构建基于生态系统管理的湿地保护法律制度［5］。笔者认为，为了扭转海南湿地生态系统恶化的变化趋势，亟需加强湿地保护的立法与制度建设。

（一）加强湿地保护的立法

有学者指出，现代环境法的立法目的理念已经由以人类利益保护为中心朝着以人类和地球自然环境、生态系统的全体利益保护为中心的方向发展［6］。目前，海南虽然在湿地保护方面已制定相关的法文条例，但唯独缺少一部专门统一性的《海南省湿地保护条例》，这与海南省作为全国第二大湿地区是极为不符的，与海南省建设国际旅游岛、打造全国生态文明建设示范区的战略目标是不相适应的，故笔者呼吁，应尽快出台《海南省湿地保护条例》，合理发挥保护区功能的目的。另外，湿地的保护开发及管理工作涉及较多部门，执法部门的不协调和执法机制的不健全是不法分子破坏湿地生态系统的“保障”。因此，海南省应尽快出台一部专门统一性的条例，同时理顺各个执法部门的管理体制，实施严格的管理制度，并加强执法力度，打击不法分子的违法行为。

（二）增加湿地保护经费的投入和制定相关政策

海南省各级政府应增加对湿地保护资金的投入，把湿地保护纳入本地区国民经济与社会发展规划之中，设立湿地保护专项基金；要充分利用经济特区的特有待遇，推动湿地保护社会化进程，争取多种方式的资金融合；通过制定优惠政策，利用社会集资、个人自愿捐款等方式吸引国内大中小企业、集团的资金，开展湿地保护区的保护和管理，利用网络监测海南湿地的状况，加大科学研究的力度，同时加强湿地社区的协调发展；加快组织实施国务院对湿地保护的各项条例，划定海南湿地的严重威胁地带，对严重威胁地带内的湿地进行特殊保护，使其正常的保护功能得到全面发挥；按照有偿原则建立综合性的投入机制，对湿地资源进行严格保护。为了尽快与其他的条例统一，应尽快制定《海南湿地保护与利用规划》，列明湿地保护所达到的目标，制定湿地利用的各项具体措施，促进湿地保护工作，凸显海南湿地的魅力。

（三）建立湿地保护的管理协调机制

湿地类型多种多样，共同构成一个有机联系的湿地生态系统。海南各级人民政府要做好协调各组成部门的工作，发挥各个部门的优势，使湿地保护管理工作达到应有的效果。林业部门应积极同湿地有关机构的周边地区进行交流、协调，采取步伐一致的湿地保护行动，进行全面治理与保护，遏止人为原因引起湿地下降的趋势及有效减少天然湿地的退化。设立湿地管理委员会，统一管理湿地。《海南省湿地保护条例》可以采纳国外经验,采取分工明确、权责统一的管理体制。只有正确理顺和协调好有关部门在湿地保护和管理中的作用，才能从管理体系上优化和加强对湿地的管理和保护。

（四）切实落实好各级政府湿地保护责任制

各级地方人民政府要在改善沿海滩涂、中小型水库和重点洋田、农业生产区等地方的湿地保护工作方面能充分协调、调动各组成部门的积极性和力量统一完成工作。一方面要维持海南现有湿地保护区的现状，继续发挥湿地的功能；另一方面要积极引导和鼓励社会投资参与人工湿地的建设，建设一批综合性的人工湿地，加强湿地保护的教育，遏制湿地面积减少趋势。确保湿地总面积有所增加，湿地得到科学合理开发。

（五）实施湿地开发许可制度

湿地开发许可证制度，是指开发、利用湿地必须向当地湿地的管理机关提出开发和利用湿地的申请，经湿地主管部门审核、批准和颁发许可证后，才能从事该项活动的制度。由于海南未出台《海南省湿地保护条例》，因此采用湿地开发许可制度便于海南各级政府对湿地资源开发、利用进行有效的督促和管理，也有利于保护海南湿地生态系统的均衡。可以采取湿地公园的做法，集海南特色城市湿地、农耕湿地、文化湿地于一体的湿地公园，这不仅缓解城市热岛效应，调节城市生态环境，还可以推动海南旅游产业的发展。同时海南省的湿地保护条例应明确林业部加强审批，实施严格的湿地开发许可制度，使海南湿地保护逐渐提升到政府工作的重要位置。

（六）设立公众参与湿地保护制度

从长远角度考虑，湿地保护需要公众的大力参与及支持，群众的力量是湿地保护的巨大潜在力量。具体做法：第一，培育湿地保护的专门人才。湿地资源是三大生态系统中不可缺少的一部分，它需要一支专业的队伍支持和保障湿地的生态功能发挥。因此，海南省应根据实际情况设立湿地保护的高级专业人才；第二，加强湿地教育和宣传的力度。组织研究湿地保护的专家和专业人才编写专业教材，广泛普及湿地保护的理念，通过报纸、电视、网络等媒体手段宣传，让参与者更多的了解和认识人类与湿地的关系，提高对湿地保护的意识；第三，依法保障公众网络质询和问责。网络是一个及时提供信息的场所，但是若没有法律制约网民的权益以及没有相应的程序来完善，网民的热情或多或少受到不同程度的打击。因此，需要通过完善的法律规范公众网络质询和问责；第四，建立湿地保护的手机信息平台。手机信息平台比网络更加快捷。不仅随时可以发送湿地保护的有关信息，而且让公众更加关注湿地情况，从而积极参加湿地保护行动。

（七）建立湿地管理协议制度

湿地管理协议制度由英国湿地保护法所创立，是由政府与湿地所有人签订协议，政府通过协议限制私人对湿地的利用并给予私人一定的补偿。湿地管理协议制度是公共购买制度的必要补充，有利于减少政府在湿地保护方面的财政支出。我国立法也应当借鉴此经验，建立起湿地管理协议制度。这项制度也应当设立在专门的湿地保护法中。该法应当规定协议签订的程序、使用限制、补偿标准等内容，从而达到公共利益与个人利益之间的平衡保护。

（八）建立健全听证会制度

听证会制度是日本在湿地保护中建立的，即环境长官在确定湿地保护区时，应当预先在媒体上发布公告，告知有利益关系的相对人有权参与听证，通过听证所形成的决定对行政决定的做出具有影响力。这些制度实质上是一项公众参与制度。我国也应当在湿地保护法中建立起听证会制度，吸纳公众参与到湿地保护政策制定、湿地保护区的设立、管理的实施等，使得公众的利益诉求得到充分表达，体现行政的民主性原则［7］。

此外，笔者还建议构建与实施一系列新的法律制度。包括湿地生态利益有效供给的生态生产制度、生态修复制度、生态责任制度以及生态补偿等制度，切实保护海南省的湿地生态系统，促进生态特区的建设。

［1］许岚，郭会玲.江苏省湿地保护立法评析.湿地科学，2009（2）：114.

［2］刘晓莉.中国湿地保护立法评判[J].求是学刊，2011（3）：68.

[3]张倩.浅析国外湿地保护立法对我国的启示[J].江西农业学报，2011（23）：190.

[4]邵琛霞.从保护到经营：美国湿地保护交易制度及其启示[J].中国土地科学，2014（1）：73.

[5]梅宏.湿地保护诉求中的《环境保护法》修订与适用[J].华东政法大学学报，2014（3）：48.

[6]沈文星.我国湿地保护立法问题探讨[J].林业资源管理，2006（3）：17.

[7]匡小明，谭新华.中美湿地保护立法比较研究[J].中国环保产业，2009（2）：56-61.