法治视角下的公共体育文化设施现状分析*

刘　霞，邹雪芳

(1.西华师范大学 体育学院，四川 南充 637009；2.浙江大学 教育学院，浙江 杭州 320007)



法治视角下的公共体育文化设施现状分析*

刘霞1，邹雪芳2

(1.西华师范大学 体育学院，四川 南充 637009；2.浙江大学 教育学院，浙江 杭州 320007)

摘要:在分析我国公共体育文化设施现状的基础上，从法律的视角剖析我国公共体育文化设施存在的问题，并提出改进措施和建议：完善国家赔偿体系，将公共设施致人损害纳入国家赔偿的范围；整合资源，合理分工；健全社会保障体系，设立公共设施保险机制。

关键词：公共体育；体育文化；体育设施；法治

1我国公共体育文化设施及立法现状

本文对法治视角下的公共体育文化设施现状进行研究。截至2010年底，我国体育场地已初步覆盖广大城乡，总量超过100万个，但总体上，公共体育设施仍不能满足群众快速增长的体育健身需求。具体表现在：一是供给不足，我国人均体育场地面积约1.2m2，远低于周边国家平均水平；二是布局不合理，城乡之间、区域之间发展不平衡，差异明显；三是结构不合理，大型综合性比赛场馆所占比例相对较高，群众性健身场馆所占比例偏低；四是设施利用率不高，社会开放度不够。

2003年6月18日国务院第12次常务会议通过《公共文化体育设施条例》(国务院令第382号)，自2003年8月1日起施行，该条例共6章34条，其中第5章规定了法律责任。仔细分析不难看出，该条例规定的法律责任指导性较强，但操作性略差，具体表现为：一、条例规定的法律责任基本是行政责任，而且比较模糊。如第30条规定“公共文化体育设施管理单位有下列行为之一的，由文化行政主管部门、体育行政主管部门依据各自职责责令限期改正；造成严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。其中对于谁应该是管理单位，没有给出明确的界定，这就给法律、法规的实施带来了不确定性。第二、条例规定的行政责任、刑事责任只是针对管理单位、管理责任人员在没有履行好职责时的处罚，但对于设施致人损害时的相应责任并没有涉及。设施致人损害时的赔偿问题，究竟是按民事赔偿处理，还是应该按照行政赔偿处理，理论上是有不同看法的。虽然，在实务中一般按照《民法》或《民法通则》以及《侵权责任法》的相关归责原则来处理，但在具体落实责任时，由于主体的不确定性，常常造成案结事不了，究其原因，恐怕还是法律主体关系没有理顺，无法找出一个明确的责任承担者所致。

2法律视角下我国公共体育文化设施面临的问题

2.1案例回顾

2008年4月14日，四川省南充市一市民在西山运动场内一公共健身器材上锻炼时因器材上螺帽松动而从器材上跌落，导致骨折，造成八级伤残，后该市民以南充市文体局为被告提起诉讼，要求南充市文体局承担相应的民事责任。该案经南充市顺庆区人民法院审理，判决南充市文体局赔偿原告医疗费等费用共计三万四千多元。事后，原被告双方均未上诉。但南充市文体局李双副局长在接受《南充日报》记者采访时说：“如果这样的事情经常发生，我们根本就没法正常工作。虽然，我们的确负有保障设施安全的义务，但是我们体育局就只有四五十个人，当前在上级要求加大公共健身设施建设的情况下，我市公共健身设施数量大幅增加，上级要求管理上都归口我们文体局，如此庞大的设施管理工作，既没有增加相应经费，更没有增加人员编制，我们根本没有那么多人力来管理。”

2.2法律责任分析

《公共文化体育设施条例》第6条第一款规定“国家鼓励企业、事业单位、社会团体和个人等社会力量举办公共文化体育设施，第3款规定“国家鼓励机关、学校等单位内部的文化体育设施向公众开放”。另据第20条规定“公共文化体育设施管理单位提供服务可以适当收取费用，收费项目和标准应当经县级以上人民政府有关部门批准”。随着社会的发展，公共体育设施数量与日俱增，由此带来的矛盾纠纷也越来越多。在此情况下，对于不同性质的文化体育设施，其致人损害时的责任承当方式则有着明显的区别。

第一，对于具有经营性质的收取相应等价的公共文化体育设施致人损害的情况，根据《侵权责任法》第37条第一款规定“宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者，未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承担侵权责任”。另外《公共文化体育设施条例》第25条规定“公共文化体育设施管理单位应当建立、健全安全管理制度，依法配备安全保护设施、人员，保证公共文化体育设施的完好，确保公众安全；公共体育设施内设置的专业性强、技术要求高的体育项目，应当符合国家规定的安全服务技术要求”。因此，作为经营者或是场地提供者对消费者安全负有合理的保障义务，这类问题在法律层次和实务层次解决起来都没有问题。

第二，对于非经营性的公共文化体育设施致人损害的情况，产生纠纷时的责任承担较为复杂。首先，非经营性公共体育设施致人损害后，关于在赔偿问题上应当是国家赔偿还是一般的民事赔偿这一点上，存在分歧。从设施的性质来看，非经营性的公共文化体育设施可以细分为两种即：集体设置和管理的公共文化体育设施以及国家设置和管理的公共文化体育设施，而两种设施由于设置和管理主体的差异，其致人损害时所承担的法律责任在理论上应该有所差别。具体表现为：(1)由集体设置和管理的公共文化体育设施，因设置和管理者与受害者是平等主体之间的侵权关系，因此二者的法律关系应该是一种纯正的民事侵权关系，应由民法所调整。(2)由国家设置和管理的公共文化体育设施；对于这类设施是国家运用公权力进行管理的一种公共事务活动，对于因公共设施在设置或管理方面存在瑕疵，而引起的人身伤害或财产损失，按行政法的相关理念，可以认为是行政不作为的一种表现形式，因此将这种损害归于行政事实行为有其理论依据。但是，令人失望的是2010年12月1日施行的新修订的《国家赔偿法》并未将公有设施致人损害纳入国家赔偿的范围。从现代行政理念和行政法的发展方向来看，现行公共设施致人损害的赔偿方式与现代法治理念是相悖的。对于公共设施致人损害，在无法获得国家赔偿的情况下，现有的解决方式是适用相关的民法规范。对于公共体育设施致人损害产生的责任，在民法理论上将其称之为物件致人损害责任，《中华人民共和国民法通则》第126条规定“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，他的所有人或者管理人应当承担相应的民事责任，但能够证明自己没有过错的除外”。《最高人民法院关于人身损害赔偿案件的适用法律若干问题的解释》第6条也有相关的规定。此外《中华人民共和国侵权责任法》第85条、86条也规定了物件致人损害的法律责任。但是，对于以上法律条文，我们仔细研究一下就会发现，界定好建筑物、构筑物和设施的范围对于研究公共体育设施致人损害非常重要。所谓公共设施，是指国家为公共利益需要而由国家设置和管理的供公众使用的有体物和设备。毫无疑问，公共体育设施是公共设施的一部分，对于有偿使用的公共体育设施致人损害的法律责任，前面也进行了论述。但是对于无偿使用的公共体育设施，因其紧密地与行政主体联系在一起，行政主体对其负有管理义务，当其致人损害时，作为管理方的行政机关与受害者之间的责任问题适用民法调整在主体上就是矛盾的。众所周知，民法调整范围应当也只适用于平等主体之间，但是由于立法上的原因，实务中不得不面临这样的尴尬。很显然，对于国家设立和管理的非盈利的体育设施致人损害，应当调整为归属于行政法较宜。

2.3现有行政体制与法律责任承担之间的矛盾

现有的公共体育设施致人损害的法律责任承当方式，因为其法律依据是民法的相关规定，其赔偿的主体只能是负有管理责任的相关单位，实务中一般都是相应的体育行政部门或市政管理部门。虽说这些部门经费来源都是国家财政，但是，这类赔偿与行政法上的国家赔偿是有本质区别的。纳入国家行政赔偿的经费统一出自国家财政，由财政统一支付，而民法意义上的赔偿，在经费支付上要想全部得到统一的财政支持，就很困难，这部分钱很可能就会落在具体的单位头上，从而造成这些单位的可支配行政经费的实际减少，造成相关行政单位的抵触情绪，不利于更好地开展工作。当然，这些行政单位本身的行政职责就是要做好相应的管理工作，管理工作的缺失致使设施致人损害，对其管理不力承担责任理所应当。但是，这种责任承担方式不应当是民事赔偿责任，而应当是相应的行政或刑事责任。而且，随着公共体育文化设施数量的急剧增加，从现有的行政体制来看，将如此庞大的设施交由一个单位管理，无论从人员、经费上来说，都让管理单位力不从心。还是以南充市为例，南充市2011年底城市建成面积约90km2，人口97万，城区大小体育活动场所数百个，体育设施数千件。而南充市文体局正式在编干部、工人不到五十人，在增加了如此多的工作量和管理责任的情况下，相应的行政编制数和经费并未跟上，而以区区几十人要想维护、管理好如此庞大的设施是不现实的。长此以往，矛盾必定更加突出，这不利于相关部门更好地开展工作，也势必会加剧社会矛盾，有悖于和谐社会的发展思路。

3法治视角下完善我国公共体育文化设施的建议

3.1完善国家赔偿体系，将公共设施致人损害纳入国家赔偿的范围

公共设施由国家设立管理，致人损害时由国家进行赔偿的法理性，在前面也有论述。将公共设施致人损害纳入国家赔偿更大的意义在于，他会有效解决矛盾冲突。第一，对于受害者来讲，国家作为赔偿主体，能够让受害者在经济上得到更充分的保障，从而杜绝了一些不必要的上访甚至群体性事件，有利于促进社会和谐。第二，对于相应的管理机关来讲可以减轻或免除其在经济上的赔偿责任，而追究其责任人员的行政责任，这就能从制度上面明确管理责任，从而根除以往单位“买单”、员工受损的乱象，有利于缓解相应管理机关、人员的抵触情绪，促进工作的更好开展。

3.2整合资源，合理分工

现有的行政管理体制分为横向管理和纵向管理两条线，也就是俗称的块块管理和条条管理，对于公共体育设施管理这一类事务而言，一般都是条条管理。按行政机关的行内话也就是归到那个口即哪个部门，如此归类看似各行其是、各尽其职，但其实不然，因为它并没有把现有的行政效能完全发挥出来。针对目前公共管理事务越来越多、越来越杂的现实情况，各个部门都觉得捉襟见肘，公共文化体育设施的管理也不例外。面对这一新的难题，我们当然不能无限制增加相应机关的人员、经费。较好的解决办法是整合现有资源，合理进行分工，打破以往那种各单位之间“各人自扫门前雪”的条条模式，将某一区域的公共体育文化设施管理进行分工，按照就近、便利原则将这些设施分给更多的机关、事业单位来进行管理，实行分片管理、各单位指定人员管理，这样更有利于责任分担、减少管理难度和成本，更重要的是可以及时有效地进行管理，提高管理效率，减少因管理不善带来的损害。

3.3健全社会保障体系，设立公共设施保险体制

为了减轻公共体育设施致人损害带来的不确定风险，维护各方利益，可以建立相应的社会保障体系，将公共设施致人损害纳入保险范畴。在设施建立时，将这部分费用纳入成本，建立强制性的公共设施致害险，在没有缴纳相应的保险时，设施不得对外开放。这能使风险从制度层面得到合理的分担，从而建立一种国家、社会、单位、个人共担风险的责任承担机制，最大限度维护各方的利益，促进社会的有序、和谐发展。

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Current Public Sports Cultural Facility Viewed in Rule of Law

LIU Xia1, ZOU Xuefang2

(1. Sport Dept., Xihua Normal Univ., Nanchong 637009, China;2. Education Dept., Zhejiang Univ., Hangzhou 320007, China)

Abstract:The paper analyses the public sports cultural facilities in China and its problems from the view of law. The paper proposes to improve the national compensation system, integrate resources, improve the social security system and establish the public facility insurance mechanism.

Key words:public sport; sport culture; sport facility;rule of law

*基金项目：四川省教育厅人文社科项目(14SB0108)，西华师范大学校级资助项目(13D048)。

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1672-268X(2016)03-0075-03

(收稿日期：2015-12-16)