2016，守底线 防风险

2016，守底线 防风险

元旦新论

2016 年是“十三五”开局之年，也是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，我国面临的内外部环境更加复杂、改革发展的任务更加艰巨、经济社会风险更加多样，经济社会发展中的“四降一升”，即：经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降及经济风险发生概率上升更加明显。必须增强风险意识，强化底线思维，把握新苗头，管控新风险，谨防重点地区和领域酝酿发酵，坚决守住不发生系统性和区域性风险的底线。同时，做好社会风险的把控和安全生产风险的预防，形成全方位、立体化风险防控格局，提升风险治理能力与治理体系现代化水平。

1 汲取股市汇市波动教训，强化金融风险预警和专项整治

防范化解金融风险，是中央经济工作会议提出的重要任务之一，核心就是坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线，围绕打破刚性兑付，强化金融市场信用违约监管和处置，有效释放风险，引导形成正确预期。

加强全方位监管，开展金融风险专项整治。2015年，我国金融领域曾出现过两次比较大的风险挑战，先是股市震荡，后是汇市波动，中央高层亲自部署，果断出手，防范住了系统性金融风险。认真分析这两次风险，可以发现，不成熟的交易、不完备的交易制度、不完善的市场体系、不适应的监督制度，再加上内部一些人贪赃枉法，这几个问题相互叠加，金融风险必然成倍放大。因此，必须在加快金融“去杠杆”的过程中，重点恢复市场功能，加强基础性制度建设。同时，加强全方位监管，规范各类融资行为，抓紧开展金融风险专项整治，加强风险监测预警，严肃处理风险个案。要对投资理财、非融资性担保等重点领域加强风险监控，坚决遏制非法集资蔓延势头。对互联网金融要明确市场准入机制，完善金融创新业务运作框架，加强金融创新的监测和预警，完善有关金融机构的市场退出机制等。

关注苗头性风险，防范重点领域风险发酵。目前，国内过剩产能、高杠杆、房地产高库存和各种金融风险叠加，大量资金离开实体企业流向虚拟经济，资产泡沫膨胀。另外，2016 年要加大去产能、去库存、去杠杆的力度，以及对僵尸企业、影子银行、土地财政等的规范处理，企业产能过剩出清将带来偿债压力，债务违约风险上升。为此，在处置过剩产能过程中，对企业债务要规范化管理，加大对逃废债的司法处置力度，同时加快不良资产核销力度，实施不良资产证券化，增强银行的风险抵御能力。

2 处理好稳增长与控风险的关系，筑起地方举债“防火墙”

100 多个市本级、400 多个县级的债务率超过100%。全国人大常委会副委员长陈竺 2015 年 12 月24日在全国人大审议《关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》时指出，由于一些地方政府前期存在过分举债和隐性举债，未来是否可能出现一些地方政府事实上破产的问题值得警惕。财政部部长楼继伟称，2014 年底地方政府债务的债务率为 86%，低于 100% 的警戒线，总体上风险可控。但局部地区债务规模较大，经济下行压力大，地方土地出让收入持续下滑，偿债能力下降，个别地区存在发生局部风险的可能性。为此，必须做好地方政府债务转换工作，推动地方政府融资平台市场化转型和融资，完善全口径政府债务管理，改进政府债券发行办法。

地方政府负有偿还责任的债务率接近风险警戒线。从已披露数据的10个省 (区、市 )来看，2015 年年末浙江省以 9188.3 亿元的债务限额居于首位，其中预计债务率为 92.9%，低于警戒线，但少数市县债务规模增速过快，超警戒线。据全国人大常委会专题调研组的报告显示，从债务结构来看，2014 年末全国地方政府债务余额 15.4 万亿元中，省级、市级和县级（含乡镇）分别占比为 14%、42% 和 44%。从举借主体看，主要是融资平台、政府部门和机构、事业单位及国有企业。从借款来源看，主要是银行贷款、BT等应付款、地方政府债券、企业债券、信托、中期票据和短期融资券等。从债务期限看，2015 年至 2017 年到期的占 54%，2018 年及以后年度到期的占 40%，以前年度逾期债务占 6%。

防范交叉感染，多策并举加强全方位监管。进入 2016 年，地方政府偿债任务将更加艰巨，处理好稳增长与防风险的关系。一是规模控制，落实限额管理，债务余额不得突破已经批准的限额。二是落实偿贷责任，统筹预算资金，偿还政府存量债务，必要时可处置政府资产。三是发行地方政府债券，置换到期债务，降低利息负担，缓解当期的偿债风险。四是将有收入来源的项目通过政府和社会资本合作的模式进行改造。五是健全地方政府债务风险预警和应急处置机制，督促列入预警范围的高风险地区制定中长期债务风险化解规划，对可能出现的局部风险做好应对。六是加快推动建立债务违规举债责任追究制度，将债务管理真正纳入干部考核评价和履职审计体系，对违反预算法的行为坚决依法处理、严肃问责，有效避免产生新的“政绩工程”负债。

3 构建社会风险多元管控格局，更加注重引导市场行为和社会心理预期

伴随着经济转型和改革开放的深入，我国社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，社会群体思想多元、利益分化明显、社会诉求更加多样，特别在进入信息化、大数据时代之后，网络舆论的影响力、冲击力、破坏力不可限量，社会风险隐患明显增多，以及暴力恐怖活动影响范围更广，防恐反恐压力更大。“十三五”期间，必须以提高人民群众安全感和满意度为目标，从实现社会善治出发，引导社会成员增强风险意识，努力形成政府和社会共同防范、化解、管控风险的良好局面。宏观调控要特别作好社会心理引导，要善于把握消费和投资行为背后的市场预期和社会心理，重视研究市场主体的行为特点，增强政府决策的前瞻性、可预期性和透明度，加强同市场行为主体的沟通融合，相向而行，共建共享，在提高客观政策科学性的同时，提高政府政策的艺术性，推进风险防控工作科学化、精细化。

不断创新风险预警机制，增强对风险隐患的敏感度和预见力。善于从小问题、小苗头中看到大隐患、大风险，防患于未然。依托基层组织，发展信息员，完善社会矛盾滚动排查、隐患先兆及时预警机制，努力做到发现在早、防范在先、处置在小。做好全领域风险排查、预警性风险研判、常态化风险管控、突发性事件应对处置等重点工作，防止累积扩散、突破临界状态。依托物联网技术、智能安防系统，运用大数据、云计算中心，善于从多源的、分散的、碎片化的大数据中找到规律，做好突发舆情事件的应急处置。

坚持源头治理、动态管理、应急处置相结合，完善社会矛盾排查和调处化解综合机制。随着结构性改革的深入，会带来部分职工下岗失业、收入降低等阵痛，要更好发挥社会保障的社会稳定器作用，把重点放在兜底上，保障群众基本生活，保障基本公共服务。牢牢把握预防化解不稳定因素的主动权，落实重大决策社会稳定风险评估制度，加大评估结果应用。综合运用多种手段，健全调处化解矛盾机制。加强和改进信访工作，深入推进信访事项网上办理，着力提升解决群众合理诉求、维护群众合法权益水平。

抓好安全生产风险化解工作。要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。按照党政同责、一岗双责、失职追责的要求，细化落实各级党委和政府的领导责任、相关部门的监管责任、企业的主体责任。提高防灾减灾和应急能力，完善自然灾害救助制度，健全救灾应急社会动员机制，落实统一指挥、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的自然灾害应急管理体制。

最后，在当前国际反恐的大背景下，还要特别重视和依法严密防范严厉打击敌对势力渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、极端宗教活动。始终保持对暴力恐怖活动的高压态势。

4 抓好去产能、去库库、去杠杆、降成本、补短板，提高区域经济抗风险能力

用更微观的视角观察中国经济，“十三五”地区经济的分化风险不容忽视，个别地区的经济断崖式下滑已敲响警钟，资源和生产要素市场化配置程度不高，资源型产业产能过剩问题突出、发展空间趋紧、抗风险能力弱化等问题值得关注。诸如煤炭大省山西、钢铁大省河北、以及东北地区等，都从曾经的经济高速增长到“滑铁卢”，接下来，这些地方还将面临更繁重的去产能、去库库、去杠杆、降成本、补短板任务，做好经济风险预警更加重要。

风险意识不强是最大风险。2015 年，我国投资增速已经降到多年来的最低点，1-11 月只有 10.2%。工业产能过剩问题日趋严重，产能利用率也正下降到74% 左右，钢铁、煤炭、水泥、建材等尤为突出。另外，企业生产经营困难加大，一些行业和企业出现裁员或隐性失业情况。特别是一些地方财政收入负增长，而财政支出刚性很强，民生支出压力加大，有的地方已出现工资和养老金支付困难。但是，在多重风险叠加的背景下，多数省份“十三五”规划建议，对经济社会风险预判做得并不深入，对风险问题的分析着墨不多，风险防控的措施也只是“点到为止”，也很少有省份在规划建议中对经济风险做专门说明。如果对经济下行风险绕道而行，就会影响地区经济发展整体规划和部署，甚至影响地区未来现代化建设进程。

加强经济下行风险研判评估，找准病根开好药方。

经济断崖式下滑表象是资源价格的冲击，实质是对地区单一畸重的产业结构和发展模式的冲击，警示资源型地区要在转型发展上做大文章，努力从“一柱擎天”“一业独大”转向多元发展，增强经济发展的抗逆性能力。创新驱动是中国经济新的发动机。大众创业、万众创新与“互联网+”相结合，正在引发一场新工业革命，是抓住机遇实现“弯道取直”“弯道超车”的关键。各地要特别重视和强化创新驱动对于防风险的重要作用，一手抓新兴产业培育，一手抓传统产业改造提升，促进优胜劣汰。同时，要加快创新改革，用改革的办法化解经济发展中结构性、体制性的问题和市场化程度低的问题。通过改革激发经济发展内生动力，充分释放改革红利，为发展开路、清障、除弊，让市场主体“舒筋壮骨”。

抓住最佳时间窗口，加快落后产能出清和僵尸企业处置。处置“僵尸企业”是化解产能过剩的牛鼻子。结构性改革的重要内容是优化存量、引导增量、主动减量、促进产业兼并重组，全面提高效率。处置“僵尸企业”是绕不开的坎，是必须做的手术，对那些已停产半停产、连年亏损、资不抵债、靠政府补贴和银行续贷存在的企业必须“出清”。各级地方政府要停止对“僵尸企业”的财政补贴和各种形式保护，妥善处理保持社会稳定和推进结构性改革的关系。要根据五中全会提出的“更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩。加大政策引导力度，完善企业退出机制”的要求，通过兼并重组、债务重组乃至破产清算，实现市场出清。司法部门要依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理。财政、金融、社保部门要提出和落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障，以及对“僵尸企业”处置任务重、财政困难的地方给予专项奖补等政策，用“小震”防“大震”。要按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的办法，研究制定全面配套的政策体系，因地制宜、分类有序处置。在具体推进中，多兼并重组、少破产清算的原则，制定时间表和任务书，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批，用“腾笼换鸟”的思路去换产品、换技术，为新兴产业发展腾退空间。

在稳妥处置僵尸企业的同时，要更加注重产业创新，加强产业发展规划，创新产业引导扶持政策，充分发挥产业基金的引导带动作用，促进产业集群化、高端化、特色化、智能化发展。突出产业高端要素集聚特色，加强创新链与产业链衔接，切实推动产业创新落地。加大产业集聚区创新提升力度，突出核心区块建设，加快打造大产业集聚发展高地。同时，要特别重视和培育大众创业、万众创新的良好生态，加快市场主体升级，通过实施小微企业成长计划等，促进小微企业集聚、集约、集群发展，推动中小微企业总量持续扩大、效益持续提升、贡献持续增强。在小微企业发展中，要注意产权保护法治化，依法保护企业家财产权和创新收益。要全面放开竞争性行业和垄断行业竞争性业务，消除民间资本进入的各种隐性壁垒，支持民间资本参与国有企业改革。要特别重视和做好降低实体经济企业成本工作，实质性减轻企业负担。

健全市场体系，提高政府风险治理能力。“十三五”这五年是滚石上山的五年，如何将“供给侧改革”列入重要的政策篮子，加大结构性改革力度，打好稳增长的组合拳，熨平经济短期性的波动，对地方政府来说是个很大的考验。要从破解制约经济发展的主要问题着手，针对体制机制弊端突出、市场发育不完善、创新创业环境欠佳等突出问题，做好加减乘除运算，使市场在资源配置中起决定性作用，这是深化经济体制改革的主线。改革的重点是解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。更好发挥政府作用，绝不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管少、管好，办好那些市场管不了或管不好的事情，注重以简政放权激发微观活力，以减税降费减轻企业负担，以结构调整促进转型升级，以改善和创新供给、优化需求结构来扩大需求总量。要着力培育新动能，做新兴和的鼓励者、促进者、保护者，使新动能的的增强超过旧动能的减弱，尽早渡过结构调整阵痛期的难关。要充分发挥创新作为引领发展的第一动力作用，把“双创”融入各领域各环节，最大限度激发人民群众积极性和创造性，推动发展从过度依赖自然资源转向更多依靠人力资源，不断提高全要求生产率。