北京市黑车合法化及其市场准入机制探讨<br/>——以中国欧洲对比为视角

北京市黑车合法化及其市场准入机制探讨
——以中国欧洲对比为视角

2016-11-27徐泳和成柯舟

决策与信息 2016年35期

关键词：黑车合法化公共交通

徐泳和成柯舟

中国政法大学北京 100088

北京市黑车合法化及其市场准入机制探讨
——以中国欧洲对比为视角

徐泳和成柯舟

中国政法大学北京 100088

黑车运营是世界各国普遍存在的社会治理难题，黑车的泛滥为社会交通安全管理和有效运营带来了巨大挑战。黑车的兴起与流行绝非偶然，各级地方政府部门高度阶段性的打压，并不能从根本上解决问题，反而会增加黑车运营活动的隐蔽性，提高黑车治理难度，只有从制度层面寻找根源才能合理解决黑车问题。本文在界定黑车概念的基础上，通过对中欧黑车治理概况的总结，对比分析中欧黑车治理方式的差异，最后在分析北京黑车产生原因基础上，提出了北京黑车合法化及市场准入机制建立的策略。

北京；黑车；合法化；中欧对比

随着城市化进程的加快，城市公共交通资源与现实需求严重脱节，市场需求和利益驱使，我国道路交通行业非法运营的现象愈演愈烈。在很多大中型城市，黑车的泛滥已经严重影响到了城市公共交通系统的安全与正常运转，尤其对于正规运输经营者产生了强烈的冲击。据相关数据，现阶段我国大中城市的黑车数量已远远超过50万辆，2014年年底北京市的黑车数量就达到了7.2万辆，且腾讯科技在2015年中国“黑车”的调查中，发现调查对象中，黑车的乘坐率高达80%，黑车的泛滥已成为全国各地客运市场的痼疾，严重破坏了客运市场的正常秩序，这种无序的不公平竞争，一方面损害了道路运输市场中合法经营者的利益，另一方面损害着国家和公民的利益，同时增加了社会的安全隐患因素。黑车市场兴起所造成的种种危害，决定着黑车治理势在必行，而黑车的合法化和市场准入则成为当前众多治理方式中最为科学合理的办法。

一、黑车概念界定

所谓黑车，是指没有在交通运输管理部门办理任何相关手续、没有领取营运牌证而以有偿服务实施非法运营的车辆，包括无牌无证、假牌假证、非法组装、不具备运营资格、无道路运输证等类型的车辆。黑车属于典型的黑色经济，现阶段这种黑色经济在世界各国都非常流行。黑车的表现形式主要有三类：第一类是主要从事道路客货运业务的无具体路线、无证照的车辆；第二类挂在单位或集体名下的公务车辆，实际上从事道路客货运业务的车辆；第三类是主要从事道路客运的私家车辆。

二、中欧黑车治理概况对比分析

(一)欧洲黑车治理概况

在欧洲国家，乘客向搭载的顺风车支付一定报酬是十分正常的现象，因此很多欧洲国家并没有专门的执法机构对此类行为进行管制，并且也很少有私家车辆会从事专门的道路运输活动，乘客搭载顺风车所支付的报酬完全是为了表示感谢，并分摊费用。因此，欧洲国家鲜有黑车治理的行为。

欧洲国家在黑车的治理上将主要精力放在公共交通服务的完善上，即以完善的公共交通设施，为市民提供优质的交通服务，最大限度的满足市民的出行需求，同时允许少量的私家车通过顺风车形式搭载乘客，以减少黑车的存在，并为乘客提供足够的安全保障。在公共交通服务的完善上，英国伦敦可谓是典型的代表，作为伦敦市的出租车管理部门，出租车管理协会全面负责司机的个人经历审查、体检、技术审查，以及“伦敦知识”考试。这些出租车司机通常都为个体经营车，身兼车主与司机双职，大多车主还会雇佣一位司机轮流工作。伦敦出租车司机要想通过“伦敦知识”考试，至少需要三年的准备时间，只有当12次实地模拟考试完全通过后，方可取得出租车司机资格，伦敦的出租车司机被要求一旦客户说出地名后，迅速规划出最佳路线，不能进行导航或咨询调度中心和乘客。德国在完善公共交通服务的做法上也具有很强的借鉴意义，德国所有出租车都安装了寻呼系统，乘客只要拨打乘车热线，无论在任何地方五分钟之内都会有出则车前来载客。德国点到点的乘客搭载方式，最大限度的避免了出租车司机的拒载行为，同时降低了能源和时间成本。

据相关报道，近年来打车软件在欧洲深受民众欢迎，再加上个别打车软件公司在欧洲国家的合法化，使得黑车在欧洲国家逐渐风行起来，欧洲出租车司机曾举行大罢工，抗议黑车及黑车软件的合法化。但是由于欧洲国家的公共交通服务设施及个人信用体系相当完善，再加上违法成本的高昂，使得欧洲道路运输市场上仅有个别黑车的存在，对整个道路交通市场的合法有序运营冲击不大，因此在欧洲国家并并没有专门针对非法运营的治理行动，而是将重点放在了对出租车的管制上。

(二)国内黑车治理概况

近年来，随着城市化进程的加快和城市人口的快速增加，当前大中型城市的公共交通设施服务已远远无法满足市民的出行需求。上世纪90年代起，黑车现象就普遍存在于北上广深等城市，在城郊结合部地区尤为泛滥。到目前，黑车市场在大中小城市均不同程度的发展着，黑车的兴起和泛滥，对合法经营的客货运秩序造成了严重的冲击，对政府公信力的建设和城市形象的塑造带来了不良影响，更在一定程度上增加了社会的不稳定因素。

在我国，针对黑车普及所带来的危害和隐患，各级地方政府都采取积极的管制措施，在特定时间段以高压态势开展黑车打击专项治理活动，然而这种黑车治理方式，只能在特定时间段发挥作用，一旦专项治理行动结束，黑车数量迅速反弹，且势头更猛。由此我国黑车治理走上了“集中治理——黑车现象缓解——黑车市场反弹——再集中治理——再反弹”的怪圈，黑车逐渐成为社会痼疾，并且呈现出螺旋式上升的趋势与特征。

我国在黑车治理上，并未采取欧洲国家完善公共交通设施服务的做法，而是集中力量进行黑车整治，现阶段我国采取的黑车整治措施主要有“集中式运动之法”、“分层治理”、“联合整治”和“分类分层”等几类模式。

北京市在黑车治理上主要采取“分层分类”模式。第一，根据场所分类进行治理。集中力量整治“一沿线五重点”区域的黑车，“一沿线”主要是指地铁沿线，“五重点”主要是指学校周边、商业中心、旅游景点、医院和小区周边等区域。第二，根据黑车经营主体分类进行治理。针对黑车市场中存在的60%左右的下岗失业人员以及农转非人员，进行就业指导和培训，引导其正规就业；针对15%左右的在职人员，进行反复教育，屡教不改者建议单位予以开除辞退；针对10%左右的两劳释放人员，组织进行劳动技能培训，帮助其再就业。第三，根据车型与运营类型的不同开展治理。非法运营的私家车通常在小区停靠，运营费用远低于出租车，且自发形成了领地保护主义，再加上乘客的故意掩护，这在一定程度上增加了执法取证的难度，北京市主要采取多部门联合执法；针对非法运营的小公交，由于路线固定，调查取证较为容易，因此北京市主要采取处罚与教育相结合的治理方式。

在黑车治理上，北京市自上世纪90年代开始就出台了相关规章条例对黑车市场进行规范。1997年出台的《北京市道路运输管理条例》规定，对非法运营车辆没收违法运营收入，同时处以三千元至三万元的罚款；1999年出台的《国务院办公厅转发建设部、交通部等部门关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通意见的通知》要求坚决取缔非法运营车辆；2002年出台的《无照经营查处取缔办法》规定，在取缔非法运营车辆的基础上，依法追究刑事责任，并处以罚款。2006年北京市政府开展长达一个月的黑车治理“狂飙运动”，治理期间查获的黑车均处以50万元罚款，第二次查出没收车辆。

从中欧黑车治理的概况上来看，其在黑车治理手段和方式上存在显著差异。欧洲国家主要通过完善公共交通设施服务的方式，最大限度的满足市民出行前需求，从而减少黑车出现的可能性；同时允许顺风车载客现象的出现，且承认部分打车软件的合法性；反观我国，在黑车治理上以高压打击态势为主，政策和执法并重，并且陷入了“打击——反弹”的循环怪圈，黑车治理任重道远。

三、北京黑车产生原因

第一，市场需求决定。城市化进程的加快，以及城市人口的增加，对城市公共交通设施服务提出了全新的要求，现阶段，北京市住宅小区建设早已超出五环之外，大量上班族每天来回穿梭与城郊之间。随着物质生活水平的提高，人们对出行要求越来越高，很多人都愿意为更加舒适便捷的出行方式支付更多费用。

第二，公共交通供给不足。一方面是公交系统的供给不足，给急于外出的乘客带来很大出行困难；另一方面是出租车的供给不足，完全无法满足快速增长的市民的需求，为黑车的兴起提供了可能，且黑车完全满足了市民对出行“便捷、舒适、价优”的需求，且大多市民都具备支付黑车费用的能力。

第三，合法运营出租车成本较高。在我国，出租车运营证的取得至少需要花费二十万元，在个别大中型城市，甚至炒到了80万左右，且出租车司机还需向挂靠公司缴纳份子钱，可见其运营成本之高。而黑车运营完全无需缴纳上述金额，且不必超时劳动，轻轻松松就就能获得高于出租车司机的收益，因此很多有意从事载客服务的司机，更愿意选择黑车运营模式。

第四，政府部门监管不到位。从事黑车运营的主要以大多是下岗失业和外来务工等社会弱势群体，黑车取缔过于强硬，会增加盗窃抢劫等影响社会稳定案件的发生率，因此很多地方政府在给车的治理上态度不够强硬。再加上执法部门经费、人员优先，难以保持长期的高压打击态势，只能定期集中整治，终究是治标不治本。

四、北京黑车合法化策略及其市场准入机制的建立

(一)降低准入门槛，开放道路运输市场

在我国既有的公共交通系统内，无论是出租车、公交车和轨道交通，均归属于政府部门的管制资源，实行严格的价格和市场准入控制。这种严格的公共交通管控模式，在社会主义初期，政府能力相对较强而社会能力相对较弱的时期，发挥着重要的作用。但是随着社会主义市场经济的发展，以及社会自我调节能力的不断增强，这种严格的管控模式严重滞后于城市发展需求。笔者在阅读国外相关文献的过程中，发现欧美国家的公共交通主要以企业民营形式存在，政府部门仅仅做出最高限价，由企业和行业组织自发调节。黑车的普及不过是市场自发调节供给和需求平衡的必然结果，笔者认为不妨借鉴欧美国家做法，适当降低市场准入门槛，引入价格竞争机制，允许私家车辆和乘客自行协商定价交易。同时，率先在郊区试点，通过正规出租车的市场竞争和调节机制改善黑车现象。

(二)政府组织成立运输公司，引导黑车合法化

北京市政府相关部门应当对全市从事黑车经营的闲散经营者进行梳理统计和资源整合，由政府出面组织成立运输公司，为黑车运营者提供合法化的机会。现阶段，北京市黑车运营多为散户，这些黑车经营者一方面文化水平偏低，不懂市场经济规则，另一方面才财力有限，无法自发组织形成竞争合力，再加上出租车行业对载客市场的垄断，使得黑车合法化困难重重。其中出租车行业对市场的垄断主要表现为两个方面：其一是市场垄断，出租车公司垄断了城市载客的绝大部分市场份额，北京市现有的出租车98%以上都挂靠于出租车公司；其二是行政垄断，以行政权力控制出租车数量，严格市场准入，以保护和维持既有市场格局。而黑车的合法化对于促进出租车行业的革新具有重要意义，既有利于维护消费者合法权益，还能刺激司机自愿的流动，提高出租车司机的收入。政府组织成立运输公司，黑车司机就有了约束，在产生违法动机时则会更多的考虑侵权风险，消费者在合法权益受到侵害后也能提起索赔，有利于社会的稳定。

(三)整改道路运输现行制度，黑车治理宽严相济

笔者认为在黑车治理整改上必须坚持“以人为本”的基本原则，即从保护消费者合法权益和黑车司机中弱势群体生存权益出发，以消除黑车运营安全隐患为主旨，促进公共交通市场的重新洗牌，将黑车市场中的报废车辆和改装车辆彻底清除出市场，保护消费者和黑车司机的人身安全和财产安全。在黑车市场治理中，应当对北京市交通部门存在的不合理规章制度进行整改，如对严格控制运营证数量制度的整改。从某种意义而言，道路运输市场上最黑的并非“黑车”，而是交管部门和出租车公司打着道路运输市场管理口号的权力寻租行为。笔者认为，公共交通行业从业主体只有在公平合理的环境下开展竞争，才能维护公共交通系统的良好秩序。黑车的整改应当是政府部门和黑车运营主体的相互妥协，即允许黑车凭借自身优势参与市场竞争，让消费者根据自身需求选择乘坐方式，从而调节交通运输市场的供需平衡。现阶段，我国黑车市场出现了黑车服务调度中心、联系固定客户、接送白领上下班、带车求职签订用工协议等心的交易方式，可见我国黑车行业正在逐步走向半合法化性质，且这种半合法化的方式可最大限度的减少黑车的社会危害性，有利于社会资源的优化配置，因此公共交通部门在黑车的治理上应当借鉴这些做法。笔者认为，只要对这种半合理化进行合理的引导与管理，组织黑车司机按时纳税，就能很好的缓解环北京市的公共交通压力。此外，在黑车整改上，应当坚持宽严相济，对于积极配合整改的黑车司机给予鼓励和最大限度的帮助，对于屡教不改的黑车司机，进行严厉打击，情节严重的依法惩处，如此增强政府部门的公信力和公共交通服务能力，促进交通运输行业的转型，同时满足市民出行需求。

(四)多举措并举，规范黑车运营行为

规范黑车运营行为是黑车合法化治理的最后环节，这一环节的落实不仅需要行政力量的支持，还需要从市场经济的角度出发，充分尊重交通运输行业的市场地位和运行规律。总的来说，规范黑车运营行为可采取以下三项基本措施：

一是自发成立黑车自律中介组织，由中介组织全面负责黑车行业的自我监督与管理，为最大限度的增强黑车市场竞争力，建议黑车自律中介组织对组织内的从业者进行道德净化教育和从业资格考核，以保障黑车运营主体的职业素养和乘客安全。黑车自律中介组织的成立，能够减少政府行政成本和黑车治理产生的行政矛盾。二是建立道路交通运输主体诚信机制，通过诚信淘汰机制促进市场资源的优化配置，维护乘客权益[7]。一方面，针对从业人员建立起黑名单和诚信档案，对从业人员进行严格的监督检查和信息披露，帮助消费者选择高素质的司机；另一方面针对运营单位建立迅速淘汰机制，凡是出现违法经营行为的单位迅速将其淘汰出局，促进运输市场的新陈代谢，避免因垄断导致的消费者权益受损。三是强化社会监督。充分发挥社会监督职能，与诚信机制联合起来，对黑车及其他合法运营车辆进行相关信息的披露，为乘客提供甄别参考依据。社会监督的强化，还能为黑车市场法律规制的制定和出台提供真实客观依据，避免现实与法律的脱节。