对城投企业债务风险防范的思考

陈玉玲

日照经济技术开发区瑞达城市发展有限公司 276826

对城投企业债务风险防范的思考

陈玉玲

日照经济技术开发区瑞达城市发展有限公司 276826

城投企业是指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，以准经营性、公益性项目投资、融资、建设、运营业务为主，同时从事经营性业务的独立法人实体。作为地方政府债务的重要主体，城投企业为地方经济和社会发展筹集资金，在加强城市基础设施建设等方面发挥了积极作用，同时也带来了自身债务居高不下，地方政府隐性财政债务增加的风险。本文分析了城投企业债务情况的主要表现及成因，并提出进行债务风险防范的一些思路，以期为化解城投企业债务风险提供参考借鉴。

城投企业；政府债务；债务风险；风险防范

一、引言

城投企业是我国市政基础设施行业市场化改革的产物，同时也是地方政府市场化融资的主体。过去，城市基础设施的投融资主要是以政府主导、财政资金为主，目前已经走向了政府引导、市场化企业化融资的新模式。一批运作规范、结构合理的城投企业的出现，符合市场需求，也适应国家政策要求。然而，更多的地方城投企业仅仅发挥了融资平台功能，自身并不具备盈利能力，造成债务居高不下和地方政府隐性债务风险加剧。

二、城投企业债务风险主要表现

城投企业债务风险主要表现在四个方面：一是债务规模大，增长速度快。据审计署发布的全国政府性债务审计结果（2013年12月30日公告），截止2013年6月底，融资平台公司政府性债务余额（考虑或有债务）约7万亿元，占地方政府性债务余额的39%。二是债务来源集中于银行，信息透明度较低。据审计署发布的2013年6月底全国政府性债务审计结果，银行贷款在地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务中的比重分别为50.8%、71.6%、61.9%。以银行贷款为主的结构不仅使地方债透明度低，也增加了银行的风险。一旦出现较大规模的地方政府违约，风险就可能在银行系统内快速传导。三是债务“借新还旧”率比较高，存在债务风险累积后果。由于债务负担重，偿债能力不足，“借新还旧”成了地方政府填补债务黑洞的重要办法。四是城投企业债务多以财政承诺为担保，或由同一地区的城投类企业交叉担保，债务风险呈现高度关联性和风险传染性，企业偿债能力弱，风险放大。

三、城投企业债务风险原因分析

（一）政企不分，企业自身定位不清晰，管理不规范引起的高负债风险。城投企业代政府进行投融资，形式上与政府脱钩，而实质上关系密切，其管理决策以政府意愿为导向，财务和运营主要由地方政府控制，具有浓厚的行政色彩。为缓解政府财力不足、建设资金短缺问题，城投企业大规模举债，债务居高不下。许多城投企业本身不以盈利为目的，债务资金主要用于城市基础设施建设和公用事业等非经营性项目，以社会效益为追求目标，依赖财政补助偿债，在地方财力保障不足情况下，很容易出现贷款逾期等风险。

（二）企业运作不规范，投资低效，缺乏盈利能力。受地方财力限制，城投企业通常层级越低，投融资项目的运行和管理越不规范。公司注册资本不到位，政府随意划转资金，公司治理结构不健全等诸多因素都造成了城投企业管理效率低下，资金使用效率低下。很多地方城投企业业务单一，债务资金主要用于城市基础设施和公共事业等非营利性项目，缺乏稳定的资金收入，完全依赖财政补助偿债，偿债风险不断加剧。

（三）对企业和项目过度包装，超出偿还能力融资。为获得更多信贷资金，地方政府过度包装城投企业，向企业划拨一些公益性资产，但由于这些资产不能给企业带来实际收益，城投企业资产收益率普遍较低，缺乏可持续发展的动力。企业为获得贷款，粉饰财务数据，资产、营业收入等存在水分，形成公司债务的潜在风险源。高估投资项目预期收益，夸大项目投资额与资金需求，加大了企业还贷风险。一旦城投企业债务风险大量积聚，将直接影响地方财政的预算安排和偿债能力。

四、债务风险防范措施

（一）理顺政企关系，增强城投企业独立性。理顺政企关系，增强城投企业独立性是降低债务风险的关键。政企分开是城投企业作为现代化企业的正常要求，也是避免发生债务危机，隔断城投企业与政府债务链条的必要条件。城投企业必须从原来注重项目建设、注重融资转向注重资本增值和资产经营管理，实现市场化、规范化、科学化发展。只有按照市场经济规律开展生产经营，剥离政府融资职能，增强独立性，成为真正的市场主体，才能从根本上降低公司债务风险。

（二）构建债务风险预警系统和偿债机制。一方面，地方政府需加强对政府债务风险的管理和监控，构建风险预警系统和地方债务偿债机制，及早发现债务危机信号，制定合理的债务偿还计划，有条不紊地清偿债务，化解债务风险。各级地方政府应定期开展存量债务的清理排查工作，掌握政府性债务的规模和结构，对政府债务风险进行评估，实现对政府性债务的全口径管理和动态监控。根据地方政府经济发展需求、财政收入水平、现实债务风险状况等多方面因素，确定举债规模上限，严格控制地方政府性债务增量。另一方面，城投企业自身也要全面把握和分析目前债务总量、性质和结构情况，对自身债务的规模和安全性实施动态监控和评估，制定中长期偿债预算。

（三）企业自身需提升经营能力，培育造血功能。首先，城投企业应该根据自身资源，针对项目类型和业务特点，进行精细化管理，提高运营效率，培育自身造血功能。对于城市基础设施建设和公用事业等非经营性项目，以政府财力为还本付息保障，约束投资规模，控制融资风险。对自身经营性项目，应合理预计项目收益，立足于经营性现金流安排安排融资规模，将风险控制在项目本身，降低企业负债压力。

五、结语

城投企业作为城市经济社会建设的重要参与主体，责任重大，其债务风险的防控关系到地方政府信用和地方经济社会发展的稳定。地方政府与企业都需要积极作为，政府要尽快建立风险预警系统和偿债保障机制来统筹化解城投企业债务风险；企业自身要积极转型，提升经营能力，探索直接融资渠道，促进企业破解债务风险，实现可持续发展。

[1]审计署．全国政府性债务审计结果(2013年12月30日公告)．

[2]审计署．36个地方政府本级政府性债务审计结果(2013年6月10日公告)．