社会组织违法行为及其监管

◎潘修华　庞鹏翔



社会组织违法行为及其监管

◎潘修华庞鹏翔

在建设现代社会治理体系的过程中，社会组织的作用越来越受到重视。但应指出的是，现阶段，部分社会组织出现了违法行为，如果不加以重视和解决，不仅会给它们自身带来不利的影响，而且会影响社会的发展。

一、社会组织违法行为分析

综合观之，社会组织主要存在如下几种违法行为：

1.不正当营利。社会组织作为促进社会发展的中坚力量，其作用主要是协助政府更好地治理社会，促进政府、市场与社会的均衡发展，而当前的部分社会组织成员依据组织和职位便利，私自牟利，致使有关寻租现象屡禁不止。究其原因，主要有三：

首先，组织成员工资水平普遍较低。一些社会组织资金来源有限，主要依靠政府拨款，资金缺口较大，仅够维持社会组织的基本运行，难以使组织成员的薪酬福利待遇跟上社会平均水平。在这样的背景下，一些社会组织就通过各种活动来谋取灰色收入甚至黑色收入。

其次，组织内部财务信息不向社会公开。一方面，部分社会组织没有向社会公开其收支情况，另一方面，部分社会组织存在“双份账目”的情况，一份假账向上级主管部门和公众公布，一份真账用于组织日常运行，以此来创造自己的“小金库”，同时掩盖私自牟利的行为。

第三，理事会、监事会作用微弱，组织负责人独自管理社会组织。理事会是由组织成员选举产生，负责组织重大决策的一个机构，本应在社会组织发展中起着举足轻重的地位，但在当前的部分社会组织中，理事会仅仅是作为组织形式上的必备机构存在，并未真正发挥其作用；许多理事会成员甚至从未参加过组织决策，社会组织的决策权由组织负责人独揽，组织内部集权严重，组织成为其负责人以权谋私的工具。监事会虽然是监督部门，但因其不少成员来自组织内部，独立性不强，因此其监督权力受组织负责人制约，监督作用难以充分发挥。

2.利用基金会洗钱。基金会是指利用自然人、法人或者其他社会组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的的非营利性社会组织。但是部分基金会负责人利用我国相关制度、政策中的漏洞，以做慈善为借口，把基金会作为自己牟取私利的工具。我国近年来出现的郭美美事件、武汉红十字会违规出租救灾仓库、儿慈会洗钱风波等基金会丑闻，都属于此类问题。利用基金会洗钱主要表现在四个方面：其一，企业将盈利所得归于基金会账目下，通过做假账的方式实现偷税漏税。其二，企业将产品在名义上捐赠给基金会，产品一旦经过基金会，就会被免除税收，从而达到逃税的目的。其三，企业违规占用基金会用地。企业以基金会需要办公用地为由，将基金会用地作为企业办公生产用地，从而逃避征收契税。其四，利用相关政策法规洗钱。我国《公益事业捐赠法》第26条规定，境外对基金会捐赠的物资，免于征收关税和进口环节的增值税。基金会根据这个政策优惠，将境外“捐赠的物资”变成企业销售的产品，将免除的高额税收变成企业盈利的优势，不仅达到了洗钱的目的，而且严重破坏了市场平衡。

3.扰乱社会治安。在我国现阶段，社会组织作为政府与民众沟通的媒介，其存在的主要目的之一便是协助政府更好地治理社会，为社会提供更加高效优质的服务。但是我国有一些社会组织不但不帮忙，反而扰乱社会治安，主要表现在两个方面：其一，采取暴力手段牟取组织利益。部分社会组织将民众吸入组织，形成庞大的地方势力，进而对地方采取暴力措施以牟取私利，致使组织形态畸形，向黑社会性质转变。其二，邪教组织严重扰乱社会治安。在部分农村地区，一些邪教组织宣传愚昧的宗教思想，对吸纳进来的成员进行“洗脑”，使他们成为组织进行违法行为的工具，严重损害了当地民众的身心健康，危害了当地正常的社会秩序。

二、社会组织违法行为监管路径与措施

针对部分社会组织的违法行为，可在完善社会组织相关法律法规与监管体系的基础上，加大对社会组织违法行为的查处力度，抑制社会组织违法行为的发生。

1.健全和完善相关法律法规。相关法律法规的不健全为社会组织进行违法行为提供了机会。当前，除了一些专门法规，如《社团登记管理条例》、《基金会管理条例》以及《民办非企业单位管理暂行条例》等之外，我国还没有一部完整的关于社会组织方面的法律，没有一部社会组织“母法”；现存的一些法律法规由国务院、民政部以及各地方政府利用自由裁量权制定颁布，领域重合交叉且内容相互冲突。如在登记管理体制上，由于我国实行的是双重管理体制，业务主管单位与登记管理部门之间容易扯皮推诿，造成监管力流失，出现监管漏洞。诸如此类现象的存在，显然很不利于社会组织的健康发展。

要阻止社会组织的违法行为，就要先从健全和完善相关法律法规起步。首先，要制定一套系统、统一的社会组织法律体系。其次，解决当前法律制度上存在的相互矛盾和冲突的问题。如对于因双重管理体制而引发的问题，可以借鉴地方上的一些成功经验，创新管理体制，成立专门的、临时的政府机构负责特定时期的监管，如原上海行业发展署、深圳行业协会服务署；或由边缘政府部门全部承接或部分承接行业协会的业务主管单位职能，如温州工商联、嘉兴工商联以及河北工经联、鞍山市工经联的监管方式等。

2.建立统一的监督机构，优化内外部监督。在政府监管上，我国社会组织由上级主管部门以及民政部门共同监管，上级主管部门主要负责对社会组织日常工作的监管，而民政部门主要负责对社会组织的审批、年检以及违法行为的查处。由于两个部门对社会组织都有监管权，加上各部门容易对于监管的方法与力度又不相同，使各部门对监管责任互相推诿，最终导致监管权力的丢失，使监督权形同虚设。针对这种情况，政府部门可将业务监督权力下放到枢纽型社会组织，由其代行监督。基于枢纽型社会组织在本领域当中处于龙头地位，对本类型的社会组织较为熟悉，枢纽型社会组织还可以建立统一的监事会，对社会组织的各项事务进行监督，并且定期上报监察结果，对出现问题的社会组织进行统一处理。

在内部监管上，要充分发挥理事会、监事会和内部职工的力量。首先，理事会要充分发挥其决策领导作用，将内部监督作为一个重大的决策项目去执行，一方面根据相关的法律法规，制定适合社会组织的内部监督规定；另一方面要组成监事会，将监督权授予监事会；同时还要积极引导内部职工增强监督意识，使理事会在监督上起到统领全局的作用。其次，监事会要充分发挥其作用。监事会主要负责对董事会、理事会重大决策的监督，在内部监督上起到举足轻重的作用。最后，内部职工作为组织的一部分，在组织的最前线工作，对组织存在的问题看得较为透彻，是组织内部监督不可或缺的一部分。监事会要与员工合作，实行“匿名监督”，对员工反馈上来的真实情况进行及时处理。

在社会监督上，主要包括社会公众、舆论媒体的监督。社会公众监督具有覆盖面广、成本低等特点，可以对社会组织成员的违法意识起到威慑作用。舆论监督具有覆盖面广、传播速度快、影响程度深等特点。当今社会是一个信息时代，互联网、社会媒体充斥在人民的日常生活中，在社会监督中具有十分重要的地位。对于社会组织而言，最大的无形财产便是自己的公信力和良好的口碑，一些负面的舆论将直接影响社会组织的资金来源，甚至使该社会组织趋于“死亡”。

3.加强执法力度，严查社会组织违法行为。事后查处作为惩戒违法行为的直接手段，可以有效地抑制社会组织的违法行为。当前与查处社会组织违法行为有关的行政机关包括登记管理部门、业务主管单位、有关国家机关。对于社会组织的违法行为，各行政机关要秉承“独立与合作”的理念，“独立”是指行政机关各司其职，不推诿，不越界，明确自己应尽的责任；“合作”主要是指登记管理部门与其它行政机关之间的联合。根据《社会团体登记管理条例》，登记管理部门应当根据社会组织违法行为的轻重程度，对社会组织进行包括警告、责令改正、责令期限停止活动、撤换直接负责的主管部门以及撤销登记等不同的行政处罚。业务主管单位对社会组织没有行政处罚权，但作为社会组织的上级部门，其对社会组织的情况最为熟悉，一旦发现其所管辖社会组织有违法行为，应向相关国家机关进行反映，使相关国家机关及时掌握社会组织的违法行为，并对违法行为进行严厉惩处。有关国家机关也应充分发挥其治理社会的作用，对社会组织的违法行为，严格根据法律法规进行处理，同时建议登记管理部门对社会组织作出相应的行政处罚。

三、结语

总之，社会组织的违法行为，不仅损害了自身的公信力、美誉度，而且对国家对社会的发展也百害而无一利。因此对社会组织违法行为的治理必须要给予充分的重视，既注重预防，又要严厉打击，如此，不仅可以促进社会组织的良性发展，而且能够提高社会组织为民众提供服务的质量和效率，促进它们更好地参与社会治理活动，为社会发展做出更大的贡献。

（潘修华，南通大学管理学院副教授；庞鹏翔，南通大学地方公共政策研究所学术助理。本文系国家级大学生创新创业训练计划项目“枢纽型社会组织发展实证研究”<201410304007>阶段性研究成果/责编刘玉霞）