关于进一步发挥人民政协智库作用的思考

◎臧志军



关于进一步发挥人民政协智库作用的思考

◎臧志军

随着改革开放进一步走向深水区，经济社会发展中的深层次矛盾突显，对于公共政策需求的数量爆炸性增长，问题的复杂性和回应的难度空前增加，在此背景下要充分保证公共政策的效能和科学性，就需要有大批高质量的政策智库的支撑。同时，中国特色社会主义民主政治的发展，公共决策过程的开放性和透明度不断提高，为政策智库作用的进一步发挥提供了必要的前提。尤其是2014年4月习近平总书记所作的把智库发展提高到国家战略高度，为中央科学决策提供高质量的智力支持的重要批示，以及中共十八届三中全会提出的“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”的要求，开启了我国智库事业大发展的契机。

一

现代智库的基本功能是为公共政策决策提供智力支持。从规范的角度说，现代智库具有以下特征：第一，以公共利益为依归，以改进政策文本和政策过程为基本工作目标；第二，学科构成面广，具备开展多学科交叉研究的能力；第三，致力于通过科学研究得出结论，不唯利、不唯上。

从宽泛的角度讲，人民政协完全符合现代智库的一般特征。第一，人民政协及其成员的活动以政协章程为出发点，以宪法为根本准则，以热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于中华民族伟大复兴为政治基础，以不断促进国家各方面的协调发展为基本目标，这就从根本上规定了包括政策研究和政策咨询、建议等在内的政协政策活动的公共利益指向。第二，人民政协人才荟萃，委员来自各行各业，专业覆盖面极其广泛，而且其中既有研究工作者，又有实务工作者，既有领导干部，又有民间人士，在开展多学科、跨领域政策研究方面具有得天独厚的优势条件。第三，人民政协高举团结与民主两大旗帜，在处理中国共产党同各民主党派和无党派人士关系方面遵循“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，提倡“讲真话、讲诤言，及时反映真实情况，勇于提出建议和批评，帮助查找不足、解决问题，推动各项改革发展举措落到实处”，这完全可以满足现代智库对于政策研究科学性的要求。

政协符合现代智库的一般特征，但是它与一般的智库之间又有着极为重要区别。人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分。人民政协的上述性质决定了其在公共政策研究和咨询工作中，较之于一般智库具有如下特点：

1.鲜明的权威性。所谓政治就是社会公共权威意志的形成，包括法律形式在内的公共政策则是社会公共权威意志的物化形态。人民政协作为我国国家治理体系中的重要政治机关，其本身虽然不是公共政策的直接制定者，但却是社会公共权威意志的形成过程中的重要装置。来自社会各方面的对于公共政策的需求，通过政协组成单位、政协委员乃至于政协组织本身，以政策意见、建议等方式提交给有关方面，按照规定，有关方面应该对此进行回复；不仅如此，在实践中来自政协或者通过政协提出的大量政策建议和意见直接被有关方面采纳，转换为公共政策。由此可见，人民政协具有一般智库所不具有的政治上的权威地位。

2.广泛的代表性。政协有许多界别，具有广泛的社会覆盖面，政协委员是本界别中有代表性、有社会影响和参政议政能力的人士，由此政协所具有的极为广泛的社会和政治的代表性，远非一般智库所能比拟。社会中的不同领域、不同阶层大多可以通过相关界别和界别中的代表性人士，将自身对于公共政策的需求带入政协中，并且通过政协向有关方面和决策层传送。

3.高度的整合性。政协成员来自各个方面，因此其政策需求之间出现不一致甚至相互冲突的情况是十分自然的。政协不是简单的政策需求传输渠道，作为政治协商机构，其具有重要的利益需求整合功能，即通过民主协商，减少利益矛盾、降低冲突程度，形成政策需求共识，在其基础上，将经过整合后的政策需求输送到决策层。这也是政协有别于一般智库的重要特征。对于决策机关而言，经过政协协商整合的政策建议，在政治上的可行程度更高。就此而言，政协提出的政策需求的质量应该比一般智库更加高。

二

上述三个特征从规范的角度提示了人民政协作为特殊智库应该发挥的作用。长期以来，人民政协在政治协商、参政议政和民主监督的框架下，为中共各级党委和政府的许多重要决策提供了高质量的智力支持，在民主和法制建设、经济社会发展重要课题研究、重大工程项目立项、民生改善、环境治理等领域发挥了重要的智囊团作用。然而，在取得辉煌成绩的同时也存在着一些不足，主要表现在四个方面：

一是就在政策过程中的活跃程度而言，存在着“委员强、组织弱”的现象。从提案数量来看，委员的提案要远远多于组织化结构（如政协组织自身、界别、专委会）的提案；从在政策活动中扮演的角色来看，在大多数场合，组织化结构只是平台的提供者、活动的组织者，而不是政策活动的主体。

二是政策意见和建议的整合程度不足。大量政策建议和意见直接来自委员个人，组织引领和组织层面的协商和提升不足。由于体制、机制存在一定的缺陷，政协委员的利益代表身份和公职身份并不十分清晰，其在政协中的政策活动除了受到来自政协章程等文件的政治纪律约束外，较少受到来自其他方面的有效约束；在公共政策领域，委员关注的领域、所持的立场、发表的意见存在着随机性和碎片化特征，说不说话？为谁说话？说什么话？在相当程度上取决于委员个人的自由裁量。

三是一些个别意志未经政协内部的必要的协商、集约，便直接输入政府系统；一些政策建议止步于“提出问题”的阶段，缺少关于解决方案的可行构想；一些政策建议缺乏对于现象背后的“政策问题”的揭示和分析，描述的仅仅是“现象”本身；有些政策建议中所认定的问题缺乏“公共性”，将不属于“公共政策问题”加以认定并要求有关方面予以解决。这些情况的存在不利于保障公共政策的效能和公正性。

四是与政协以外的智库的联系不紧密，借助外部智库的力量进一步提升政协智库作用的意识不足。近年来，我国智库事业发展迅速，研究成果可谓玲琅满目，但是很多智库研究成果因为缺乏有效的输送管道，没有充分发挥出其效用。政协应该可以通过与外部智库加强联系、开展合作实现优势互补。

三

解决以上问题可以从以下四个方面着手：

第一，进一步明确包括政策研究、咨询在内的政协政策活动的主体构成。根据政协章程第27条、第34条、第36条、第47条之规定，以及近年来中共中央关于人民政协工作有关文件，参加政协的各党派、人民团体及其负责人，参加政协的其他单位，政协委员、政协常委、主席会议成员、秘书长会议成员、专门委员会委员毫无疑问是政协政策活动的主体，此外，政协全体会议、常委会议、主席会议、专门委员会在其行使特定职权时也是政协政策活动的主体。政协在发挥智库作用时，要破除不合理的“惯例”，不仅要进一步发挥委员的作用，更要发挥包括政协组织自身在内的各种组织化结构的作用。

第二，进一步加强政协内部组织化结构对政策活动的引领和整合。政协的核心在于“协商共识”，即在民主协商的基础上就重大政治和政策问题达成广泛一致。政协在发挥智库作用时，既要防止那些“强势的”的政策诉求得到优先表达，也要避免表达方式相对较为“温和的”政策诉求被忽视；同时还要防止个别意志不合理地干扰政府工作、妨碍公共政策的公共性。要实现上述目标，政治学和公共政策学研究已经提供了一些原则，其中一项重要的原则便是强化组织化结构的主导，通过组织化结构对内部政策诉求进行整合和提升。针对政协智库活动中的委员强、组织弱的状况及其产生的弊端，应该以组织化结构为重点、以专委会和界别为中心加强智库主体建设，其中尤其应该注意进一步发挥专委会的中坚作用。现阶段受制于委员产生的方式以及界别的现状，很难以界别为单位开展有效的政策活动。比较而言，专委会所涉领域确定，有独立的办事机构，能够聚集分布于各个界别的与特定主题有关的委员开展政策协商和整合，并可以在内部协商的基础上形成专委会层面的共识并以此为基础进一步开展外部协商。

第三，进一步加强和改进政协的学习工作，努力将政协委员培养成“政治人”和“政策家”。人民政协是国家政治机关，由此政协委员本质上也可属于国家公职人员的范畴；虽然其在产生、功能、行为方式和法律适用方面具有某种特殊性，但这并不足以否定其公职身份。政协委员本质上是一种公共职务，因此政协委员是“政治人”，其政策诉求的表达应该基于公共利益。在政策活动中，委员不能只是单纯地代表和表达个别利益，而要基于公共利益提出个别利益诉求；政协委员提出

或者代言的利益诉求，形式上可以是个别利益，当其实质必须属于公共利益范畴。政协委员还应该努力成为特定领域的政策行家与“政策家”。政协委员的专业特长是其成为政策家的有利条件，但是并不意味着只要具有某方面的专业特长就天然的是某方面的政策专家。我们讲的政策是公共政策，它是以公共利益为依归的。什么是公共利益？公共利益如何形成？如何判定？等等，并不是只要具备某一方面的专长、某一方面的政策知识就天然知晓的。政协是个大学校，应该注重通过学习活动将委员们从专业人培养为“政治人”，从专业家培养为“政策家”。

第四，大力加强政协机关内部政策研究系统的建设。创造条件，努力按照部门政策分类加强政协内部政策研究部门的建设。在操作上可以明确赋予现有的专门委员会以部门政策研究职能，在其内部设置部门政策调研室；将现有的政协内设的研究室更名为政策调研部，赋予其统一协调各专门委员会内设部门政策调研室工作的职能；通过增加专职研究编制，以及由政协组成单位向政协机关派遣人员挂职等方式，充实政协内部的政策研究队伍。此外，应该注重政策资料室的建设，提供丰富的、经过整理的数据和资料，来支持委员的政策活动。

只要我们不断努力，人民政协作为具有鲜明政治权威性、广泛代表性和高度整合性的高品质政策智库，一定能够更好地显示自身的独特优势，在我国公共政策过程中发挥不可替代的重要作用。

（臧志军，上海市政协委员，民革上海市委会理论工作委员会主任，复旦大学政治学系教授/责编刘玉霞）