人大代表贿选解决路径

◎陈家刚

人大代表贿选解决路径

◎陈家刚

最近一段时间，辽宁人大代表贿选案的曝光，让人大代表选举成为举国关注的焦点。事实上，辽宁人大代表贿选案并不是最近两年曝光的第一个人大代表集体贿选案例。早在此前，湖南衡阳人大代表贿选案就率先被揭露，并引起举国震怒。2014年1月15日，习近平总书记在中纪委十八届三次全会上的讲话中对“衡阳破坏选举案”掷出六问：“这里面的共产党员到哪儿去了？市委和市政府到哪儿去了？当地人大领导班子和领导干部到哪儿去了？当地的纪委到哪儿去了？这些人的党纪国法观念到哪儿去了？这些人的良知到哪儿去了？”这六问振聋发聩，反映了“衡阳破坏选举案”背后的严重问题。

那么，这两个贿选案有何危害？说明了什么问题？其发生的原因在哪里？又应该如何应对呢？下文对此将简要分析。

一、贿选的危害

首先，贿选直接造成了两级权力机关的“崩溃”。据新华社的数据，523名省人大代表涉及辽宁贿选案。辽宁省十二届人大常委会62名人员中，有38人代表资格被终止，其常委会成员不足半数，无法正常履职。而衡阳贿选案中，512名衡阳市人大代表因收受钱物而辞职，占总数的97%。此外，未送钱拉票但工作严重失职的5名辽宁省人大代表和3名市人大代表被终止代表资格。衡阳的省人大代表只剩20人，市人大只剩14个代表。所以，两大贿选案带来的直接后果就是辽宁省和衡阳市两级权力机关的“崩溃”。无论是辽宁省，还是衡阳市，都面临权力机关重建的问题。

其次，贿选严重破坏了人大作为政权机关的合法性。衡阳贿选中56名省人大代表行贿，占衡阳市省人大代表的69.1%。辽宁贿选中，十二届全国人大代表中的辽宁代表共102名，有45名涉及贿选问题，占全省总数的44.1%。如此大面积的贿选，显然不能简单地以个案视之。如果是个案，反映的只是个体问题，并不会造成太大的损害，但是这两个贿选案却难以个案视之，严重破坏了相应层级政权机关的合法性，因为组成它们的代表是通过贿选产生而不是通过合法正当的选举产生。如果我们抨击资本主义选举的弊病是金钱政治，那么我们怎么能够容忍贿选这种以金钱交换选票的选举方式呢？我们岂不是会面临“走资本主义道路”的质疑？所以，这对我们政权机关合法性的损害是极大的。

此外，贿选严重损害了人民群众对人大的信心。根据《宪法》第二条，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。而各级人大都要经过直接或间接选举产生，代表人民利益。2014年3月9日，第十二届全国人民代表大会第二次会议上张德江委员长指出，代表选举是人民代表大会制度的基础。如果人大代表不是通过合法正当的渠道选举产生的，就很难保障能够代表人民的利益。所以，如果组成人大的人大代表是贿选产生的，那么，人民群众将可能会失去对人大的信心和信任。

最后，贿选还严重损害党的领导。一旦贿选成风，将可能使党的组织意图经常落空。据报道，2000年，山西的县级市河津市选举运城市人大代表时，由运城市委推荐的6个市直候选人中有5人落选，而由代表联名推荐的12名候选人中却有11人当选。经调查发现，这12名“代表联名推荐”产生的候选人中有七八位是当地知名企业家，为了成功当选，他们给许多人大代表送钱、送物。所以，贿选的逻辑是金钱决定选举，这将与选举的政治逻辑严重背离，也可能导致与党的领导严重背离。当然，更严重的问题是，如果贿选是在当地党委知情的情况下进行的，这意味着贿赂已腐蚀了个别党委部门。这是十分可怕的。

二、贿选反映的问题

首先，贿选案反映了严重的政治生态问题。据报道，辽宁省一位退休官员说，并不是所有的人都想走贿选这条路，但是全省政治生态被污染，民主选举氛围被破坏后，很多人只有靠近恶势力才能生存。所以，政治生态破坏，已出现“劣币驱逐良币”，贪官挤压好官的不良后果。2015年3月9日,习近平总书记在参加“两会”吉林代表团审议时强调：做好各方面工作，必须有一个良好政治生态。政治生态污浊，从政环境就恶劣；政治生态清明，从政环境就优良。政治生态和自然生态一样，稍不注意就很容易受到污染，一旦出现问题，再想恢复就要付出很大代价。所以，一旦一个地方的政治生态发生问题，所产生的破坏性是很大的，所付出的代价也将是惨重的。恢复和重建两地的政治生态将是困难而又迫在眉睫的任务。

第二，贿选反映了法治建设任重而道远。贿选发生以后，人们自然而然地就会产生几个疑问：难道没有法律规定禁止这种行为吗？如果有规定，为什么得不到执行呢？事实上，《中华人民共和国全国人代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）第55条和《刑法》第256条已经对在人大代表选举过程中发生的贿选问题做出了明确规定。但是这仍然没能阻止贿选的发生。这一方面表明，现行法律规定可能存在着缺陷，导致难以落实；另一方面也表明，有些代表候选人法治意识淡薄，为了当选不惜铤而走险走上违法违纪的道路。从法治的层面来说，这既反映了立法不够精细，也反映了守法意识缺乏等方面的问题。尤其是这么多的代表候选人贿选，又有那么多的人大代表受贿，更加凸显这一问题的严重。其背后所揭示的就是，法治建设道路仍然任重而道远。

三、贿选的原因分析

（一）主观原因

1.经济人的利益诉求。有些人大代表候选人之所以贿选就是为了谋求更大的经济利益。追求自身利益最大化是经济人的典型特征。以往当人大被称为“橡皮图章”的时期，人大代表的地位相对也没有那么高，贿选的情况较为罕见。随着人大地位的提高，人大代表的政治地位也有所提高，尤其是在与政府机构、法院、检察院打交道时，人大代表也更受重视。所以，一些作为企业领导的代表候选人会希望能够通过当选人大代表，一方面可以更为方便地接触政府领导，从而获得更多的项目和资金支持、纳税政策优惠；另一方面可以同各个部门搞好人脉关系，提升自身地位，以抵御有些部门的权力寻租行为。

2.政治人的权力诉求。有些身为官员的人大代表候选人，之所以贿选是为了能够捞取更多的政治资本。对权力的渴求是政治人的典型特征。据报道，“官员有的是人大代表和不是人大代表，提拔程度不一样；还有一个就是面子问题，同样是局长，共同名为代表候选人，最后我没选上，他选上了，说明他的名声和政绩更好，对他后来的升迁会产生作用。”所以，在新的形势下，人大代表与职务升迁也有了一定的关联，这可能与人大代表身份为开拓更广泛的人脉打通了渠道有关。因为一个代表团的团长往往是书记一把手，当选人大代表，成为代表团的一员，就提供了更多在书记面前展示自我的机会。

3.广泛存在的侥幸心理。对于参与贿选的代表候选人来说，应该知道贿选是违法违纪的。各级人大换届前都会三令五申，明令禁止拉票贿选。但是为什么明明有规定，明明知道是违法的，还铤而走险呢？这里面的原因可能是非常复杂的。一方面可能是形势比人强，整个环境令人倍感压迫，别人都贿选了，你不贿选不是肯定要落选吗？另一方面，可能是考虑既然这么多人贿选，法不责众，也应该不会受到什么处罚。所以，一方面是压力下的投机心理，另一方面是法不责众的侥幸心理，两者共同作用下让一些候选人选择了错误的道路。

（二）客观原因

选举制度不健全。人大代表贿选的客观原因，选举制度不健全首当其冲。众多研究都认为，人大代表选举制度存在着诸多不足之处。一是候选人的制度设计不合理，让希望成为候选人的人没有有效的渠道；二是选票书写及统计过程存在缺陷，让人认为选举的过程缺乏公正，可能存在暗箱操作；三是选举组织机构缺乏独立性与稳定性，让选举组织的专业性难以保障；四是选区划分和调整较为频繁且不太合理，让单位候选人很容易当选；五是选举监督机制不健全，让选举工作人员存在不受监督的可能；等等。正是因为这些选举制度的漏洞或不足，为贿选提供了动机或可能性。

2.政府职能转变不到位。改革开放三四十年了，经济体制改革已经取得了很大的进展。十八届三中全会提出，要让市场发挥决定性作用。这背后反映的现实是，我国市场经济发展仍不充分，经济体制改革仍然需要不断深化，行政权力干预市场经济的行为仍然时有发生。换言之，一些地方政府转变职能还不到位，政企不分，政事不分，让企业的营商环境不太理想。一些企业办事必须打通“关节”，不然就可能无法获得项目或优惠。所以，通过贿选当选人大代表就成为一些企业家的选择。因此，简政放权，转变政府职能，才是破解难题的根本之道。

3.关系文化仍然根深蒂固。无论是经济人的利益诉求，还是政治人的权力诉求，都是希望通过当选人大代表来编织人脉网络，从而达到自己的目的。所以，他们不同动机的背后反应了一个共同的因素：关系。长期以来，以家族文化为核心的关系文化，在我们的工作和生活中影响深远。所以，老乡、同学、宗亲、战友等都成为我们在遇到困难、办事求人的首要选择。从正面的角度来看，关系文化与对人力资本的重视有相通之处；从负面的角度来看，关系文化会导致我们对个人的倚重，从而会与人治文化产生勾连。关系文化可能会助长人治文化，而人治文化又会反过来助长关系文化。人大代表贿选的背后，也可以反映出关系文化的影响。

四、人大代表贿选的应对之道

（一）健全人大代表选举制度

如上所述，人大代表选举制度存在着不少不足之处，需要健全和完善。

1.候选人提名应征求候选人意愿。根据《选举法》第29条，各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。但实际操作中，往往选民联合提名的候选人很难当选，组织提名的候选人更有优势。所以，建议一方面要确保代表联合提名的代表候选人应该有一定比例；另一方面，组织提名的候选人一定要征求候选人本人的意愿，考虑到本人的实际情况，是否适合担任人大代表。

2.完善候选人资料，加强候选人宣传。参加此次换届选举投票的过程中，我们就可以看到对候选人的介绍。但是当前的介绍主要是代表候选人的工作履历，而没有对代表候选人的工作成绩和担任人大代表的意愿进行介绍。所以，有必要完善候选人介绍的资料，加强候选人的宣传，让选民对候选人有更加立体全面的了解，选举出更加胜任的人大代表。

3.落实候选人与选民见面制度。《选举法》第三十三条规定，选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。但是在实际操作中，代表候选人与选民见面并回答选民问题的规定却没有得到充分的贯彻落实。所以，落实候选人与选民见面的制度规定十分必要，这也是选民知情权的重要体现。

4.强化监督，加强对选举工作人员的监督。无论是衡阳贿选案，还是辽宁贿选案，选举工作人员都在其中发挥了中介的作用。在一定程度上来说，没有选举工作人员的串联作用，贿选是难以实现的。所以，加强对选举工作人员的监督，严格执行换届纪律，对于营造风清气正的换届环境是十分重要的。加强对选举工作人员的监督，一是要避免单独联系的机会，在分发材料等工作时，应有两人以上同时在场；二是尽量让人大工作人员的行为都在摄像头等设备的监控之下。此外，还应合理划分与调整选区，并保持一定的稳定性，成立相对独立和稳定的选举组织机构等。

（二）简政放权，营造良好营商环境

简政放权，减少政府的审批，减少政府对企业和市场的干预，让企业能够自主经营，给企业一个公开公正公平的营商环境，是减轻企业对政府的依赖，消除一些企业领导人“拉关系”动机的根本举措。简政放权首先意味着精简不必要的审批，精简不必要的流程，精简不必要的条件和要求，让企业和老百姓办事不用交不必要的资料，不用走太繁琐的流程，而是更加容易，更加便捷；其次简政放权还意味着企业能够自主决定的事项要交给企业自身，政府不再进行不必要的干预，应该相信企业，相信市场的力量。此外，简政放权还意味着政府要把该管的事情管好，对于关乎广大人民群众切身利益的民生问题，要担负起提供基本公共服务的责任，对于市场难以发挥作用的问题，如公共安全、生态环境等问题，政府也应加强监管，为市场经济发展创造良好的社会环境。只有这样，才能够营造良好的营商环境，才能构建符合“亲”“清”要求的新型政商关系。

（三）塑造法治文化，摒弃关系文化

从更深的层次来看，人大代表贿选与关系文化、面子文化和官本位思想等也有关联。无论是关系文化、面子文化，还是官本位思想，都与人治思维相勾连，都强调个体、关系或权力的重要性，从而对法治产生一定的消解作用。有研究者就提出，作为我们中国人很多社会活动基础的“关系”，起源于儒教文化。这种关系文化具有私人性和互惠性等特征。关系文化影响下的人们会认为，一个强大的关系网，可以带来安全和便利。越是在法律和制度不健全不完善的地方，人们越推崇关系的作用，越热衷于营造各种关系网。关系文化会对法治造成一定的冲击，因为人们会信奉关系而不是法治的力量。

人大代表贿选与营造关系网有一定的关联。为了打破关系文化的影响，就必须健全法律和制度，建设法治文化，弘扬法治的力量，消弭关系的影响。中共十八届四中全会提出：“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。”这是党首次将“建设社会主义法治文化”写入中央全会的决定，体现了中共中央对法治文化建设重要性、现实性、规律性等方面的深刻认识和科学把握。法治文化，从个体的角度来看，体现了个人对法治精神的理解和实践，从集体的角度来看，体现了一个国家或地区所营造的法治风尚和法治氛围。塑造法治文化，需要弘扬法治精神，需要强化法治的道德底蕴，需要倡导社会主义法治价值观，更需要自觉践行法律规范。法国启蒙思想家卢梭曾说：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”如果《选举法》的精神能够刻在选民的心理，《选举法》的条文能够为选民信奉和遵守，那么，人大代表贿选这样的事情可能就不会再发生了。

（陈家刚，中共广东省委党校行政学教研部副主任，教授/责编刘玉霞）