南京国民政府职业病的防治困境

周石峰

摘要：面对日趋严重的职业病问题，南京国民政府试图运用法律和行政手段进行防治，但在实际操作过程中困难重重：职业病入法因社会各界抵制而挫败，致其防治工作缺乏法律保障，调查统计也无法律依据；工厂职业病检查虽然依靠行政力量推行，但因中央政府威权不固，一些地方政府往往消极应对；劳资双方对工业安全和工厂检查不认同，使职业病防治丧失社会基础；租界工厂的抵制，为其他企业抵制政府的职业病检查提供了借口。

关键词：职业病；国民政府；防治困境；南京十年时期

中图分类号：K263文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）10-0131-05

20世纪二三十年代，随着中国工业化的缓慢推进，职业病问题日趋严重。南京国民政府建立之后，出于兑现大革命时期的承诺和践行民生主义意识形态的双重考量，竭力推动工业安全卫生运动，并力图从法制建设、调查统计、宣传教育以及医疗设施等方面采取一些防治职业病的措施。近些年来，学界对国民政府在职业病防治方面采取的措施及防治绩效评价等方面都取得了一些研究成果，但对其制约因素则尚无系统研究。①本文拟从职业病入法失败以及地方政府、劳资双方和租界态度方面进行初步分析。必须首先说明的是，日本全面侵华战争打断了我国的现代化进程，也中断了工业安全运动的历史进程，因此本文讨论仅限于南京十年时期。

一、职业病入法及其挫败

早在1923年《晨报副刊》刊载的小说，曾将职业病一词作为题名，小说中的医生听了病患陈述病情之后，果断地将其诊断为“职业病”。②1921年5月16日的《申报》曾载有《劳工之卫生》一文，提出“增进劳工之幸福而预防职业上之疾病”的五大举措，分别为调查、法律、工厂检查、处罚和教育。③北京政府农商部还对职业病调查进行了初步尝试。1926年3月，为参加国际劳工大会，农商部派员赴沪调查江浙两省工业状况，其中就涉及“职业病种类”“有无灾害情形”“预防危险方法”以及“卫生设备”和“抚恤规则”等方面的内容。④

1928年，南京国民政府工商部“为保护劳工起见，特拟咨询工业上发生之危险及预防方法问题十五则，通饬各省各特别市政府转饬令所属工业机关按条解答，以资考核”⑤。1929年12月30日，南京国民政府公布的《工厂法》第七条规定，童工和女工不能从事的七类工种，如“处理有爆发性引火性或有毒质之物品；有尘埃粉末或有毒气体散布场所之工作；已溶矿物或矿滓之处理”等。第四十二条规定工厂必备的“空气流通之设备、饮料清洁之设备、盥洗所及厕所之设备、光线之设备、防卫毒质之设备”五类卫生设施。第四十五条规定，“在劳动保险法施行前，工人因执行职务而致伤病或死亡者，工厂应给其医药补助费及抚恤费”，并明确规定相关补助和抚恤的标准。⑥1936年6月25日，国民政府公布了《矿场法》，第二十六条明确规定，矿场必须配备“防止职业病发生之设备”以及“以预防方法指示

矿工，并限其遵守”，违反上述规定者“处100元以下之罚金”。⑦同年年底，实业部中央工厂检査处颁布了“工厂设置卫生室办法”，将“传染病及职业病之研究及预防”纳入工厂卫生室的职能范围，要求卫生室酌订“各种职业病及传染病预防规则”等，并张贴于适当场所，同时要求卫生室做好“职业病”等统计工作。⑧

《工厂法》颁布后，各界反响强烈，纷纷要求予以修订或暂缓施行。上海市社会局认为，“对于‘执行职务四字应有切实之规定，至于非执行职务之时遇有意外灾变而致伤亡者，亦应有明白之规定。”因为“执行职务四字，含义甚广，如工作时因药品或机器爆裂而致伤病死亡，固由于执行职务，而某种工厂之工作，可以促成肺痨，则肺痨病亦似因执行职务而起，固此四字，似应有较为切实之规定。又如工人因工厂有意外灾变而致伤亡，而此项灾变并不发生于执行职务之时，则此项伤亡工人是否即无须给以医药抚恤等费，又工人因执行职务而致伤病死亡，其原因或由工厂设备不全，或因工人自身忽略错误，或因其他工人失职而遭波及，是否无分轻重，概由工厂依照本条例负给费之责，亦应有规定”；上海市华商卷烟厂业同业公会认为，“疾病之原因，极为复杂，工人如果因执行职务而致伤病者，厂方自应依法给以医药津贴各费，设工人中有患不名誉病而藉口在厂服务，以致积劳成疾者，则当如何，又因而致死者，更当如何，恐将来必致徒惹纠纷，于劳资双方均有不利也”；上海中华工业总联合会要求“将本条款内伤病改为伤残”，其理由是“伤残有形可观，病字太无界限，易起纠纷”。⑨

1931年，著名社会学家和劳工问题专家陈达受民生改进研究会委托，以上海为个案，对《工厂法》的施行问题进行了为期一个月的调查研究，并对《工厂法》的修订逐一提出了相关建议。他在调查中发现，上海雇主大多认为有的疾病“不容易证明”，工人对此也时有怨言。因为有的病痛“不能证明”，厂方不准请病假，不发工资或医药费，以致“病人受罪”。对此，陈达认为：“惟疾病一项，因技术上困难，只可由雇主与工人自行酌量办理，政府不必以明文规定之，但加添工业疾病，因工业疾病证明较易，并于工人的健康关系极大。”他建议，应选择几种较易证明的工业疾病，如铅毒、燐毒等给予赔偿费及医药费。对“因公致病”的工人“须付津贴但以工业疾病为限”。他认为，可将《工厂法》分期施行：“有现时可以施行的条文、有一年以后二年以后或三年以后可行的条文”。“津贴及抚恤”与“安全与卫生”必须立即施行，关于前者，“伤害及亡死各条照原文”，增加“工业疾病的津贴”，但工业疾病须有定义，删除疾病赔偿条款；关于后者，“一俟比较切实的条文公布后，立即实行”。⑩

1931年11月，实业部在详细审查“上海市社会局请求解释工厂法及施行条例一案”后认为，“伤病两字，就法文言，实系平列，惟是因执行职务致病，情形不一，有因在执行职务时期期中致患各种疾病者，有因执行职务致生职业病者，有因执行职务致伤而病。本条关于病学解说，未经明定，所指究属何项疾病，应请行政院转送司法院解释。”1932年3月，实业部根据河北省实业厅呈报召集各工厂会议经过及施行困难情形，复转呈行政院咨立法院核办。立法院先后交劳工法起草委员会会同法制委员会审议，并开联席会讨论，认为工厂法存在与劳资双方实际状况不合之处，确有必要修改，决定函告实业部，将各省执行中实际困难和实业部意见汇总，以便删修。实业部汇总了各地劳资双方的修改《工厂法》意见，并行文征集地方政府和劳资团体对修改《工厂法》及《工厂法施行条例》的意见。根据修改意见修订的《工厂法》第十二条是“明定《工厂法》第四十五条所称工人因执行职务而致伤病之致病部分，系指工人因执行职务而发生之职业病而言，以免因病之界限不明而引起纠纷。”1932年12月19日，立法院第211次会议审查并通过全案，报呈国民政府，于当年12月30日公布施行。《修正工厂法》仍分13章77条，大致依据实业部之修正草案而酌加增删，其删修重点包括：实业部所拟之“职业病”，认为无规定之必要，予以删去。至此，南京政府有关职业病入法的努力宣告失败。endprint

由于缺乏对职业病的清晰界定，地方政府在职业病调查和工厂检查中，“职业病与普通病之界限有时颇难分析，拟应由检查员注意厂中环境及工作情形，并会同本市卫生局办理，如有疑似之职业病发生，即请由卫生局派医师检查，以便督促厂方设法治疗及补救”。

二、地方政府消极应对

1931年南京国民政府颁行的《工厂检查法》，对于工厂检查问题采取中央集权制，规定“工厂检查事务，由中央劳工行政机关派工厂检查员办理之，但必要时，省市主管厅局亦得派员检查。前项省市所派工厂检查员，并受中央劳工行政机关之指导监督”。1935年立法院通过的《修正工厂检查法》有所变动，规定“工厂检查事务，由中央劳工行政机关工厂检查员办理，但必要时，省市主管厅局亦得派员检查。前项省市所派工厂检查员，并受中央劳工行政机关之指导监督。”

职业病等安全卫生检查“事属创举，为求收统一之效，事权不宜分散，且人力财力亦不充裕，势难普及于全国各地”。不过修正的《工厂检查法》仅赋予各省市以必要时之执行权，非但并未改正中央集权制之缺点，甚至连中央集权制的有利之处也因而丧失。“不但未能使省市主管厅局为中央分担工厂检查之责，反而将中央集权制度破坏，造成责任不专之弊”，“为求工厂检查能普遍推行于全国各工业区域，关于检查执行权之规定，最好放弃中央集权之原则，而改用地方均权制，使各省市主管厅局在法律上必须负检查之责任，而仍以中央机关负监督之则”。

一些地方政府借口经费筹集困难、工业幼稚和人才缺乏，往往不愿意工厂养成所选送学员。实际上，根据《工厂检查人员训练办法》，参加养成所培训对学员收取的费用并不多，即每人收取10元讲义费，但生活费自理。“在这些所谓的理由中，姑不论其是否事实与是否正当，然而就是因为这样的缘故，以致全国各省市不能尽有训练合格之工厂检查员，在将来普遍推行工厂检查上，已预伏了一个很大困难。”尤有甚者，工厂检查人员训练合格之后，实业部明令各省市政府予以委用，然而事实上“很少遵行，甚至业已委用，事后复藉故裁撤”。能依法委用训练合格工厂检查人员逐步实施工厂检查者，仅少数省市而已，各级政府并没有尽到最大努力。

与工厂相比，矿场的生产条件往往更加恶劣，矿场灾变也更加严重。根据《修正工厂法》和《修正工厂法施行条例》有关规定，矿场的安全检查应与工厂检查工作同步推进。1934年10月，中央工厂检查处呈请实业部分咨各省市政府转饬主管厅局会饬所属工厂检查员，在检查工厂时，将该区域内符合修正《工厂法》第一条规定之矿场一并检查，“我国矿场之检查于焉开始矣”。然而，中央工厂检查处“迭次函催举办，惟因各省工厂检查员人数太少，难以兼顾，故自通令迄今，在业已举办工厂检查之各省中，尚有数省未能举办，而矿场检查报告之转送到处者，则仅有河南、湖南、河北三省而已。”

三、劳资双方缺乏认同

对工厂进行职业病检查不仅有助于保护劳工身体健康和生命安全，而且可以防止工厂发生灾变，减少厂方的直接损失。然而，一些工厂主则借口经济效益不好不愿增加卫生防疫方面的费用。

天津于1934年拟定职业病防治第一期计划后，曾于同年8月下半月起，由检查员分赴应受检查各工厂进行预备调查，9月份才正式开始检查工作。检查员在例行检查的过程中，“深感窒碍，况商人对于工厂检查事项认识不清，多敷衍应事，虽经各检查员随时劝导，严厉督促，然第一期计划全部工作，仍难如期办理完竣”。该市的一些工厂因受时局影响，“近年来几至一蹶不振。自身支撑之不暇，对于首创之工业统治设施每多漠视。几经劝导晓谕，直至1934年终始将初步工检工作之各项表册分别陆续缴齐。”“剀切晓谕，但商人固于成见，宁以增加工人待遇，适足以减低厂主之利益，不免互相观望，以为搪塞，阻挠情形，时有发生。”

北平的检查情况与天津大致相似，据《北平市第一期工厂检查报告书》记载，该市不少工厂“或场址狭小，建筑不良，空气污浊；或设备管理各项，因陋就简，秩序毫无，迭经剀切劝令改善，并经分别复查，有因资力及环境所限，未能立即改良者，亦有故意敷衍，始终未认真遵办者。”

1934年，曾经有人指出工厂检查制度未能普遍施行，并且施行过程中屡受阻碍，其症结有四：一是企业缺乏远见，多数雇主误以为工厂检查，仅为顾及劳工福利，对其本身系莫大损失。资方往往追逐短期利益，工厂检查对企业所产生的长期利益和隐形利益，以及对国家工业前途的深远影响，资方往往视而不见。二是经济危机的打击，国家欲使企业改良设备而保护劳工，“实属难能”。厂方生产设施简陋，虽为法律所不容，但亦为客观事实，法理与人情必须兼顾。三是劳工的无知与误解。工厂检查的主要目的在于保护劳工，但并未获得劳工的拥护，因为知识缺乏，甚至受到厂方“非法宣传”的影响，工人往往不知工厂检查为何物，“视之无关痛痒，可有可无”。第四是外交问题的制约，中国在国际上处于被压迫的地位，受到不平等条约束缚，租界当局反对检查，因此《工厂法》与《工厂检查法》“竟不能实行于此种畸形的范围。”

曾经在上海从事过工厂职业病检查工作的田和卿认为工厂职业病检查工作之所以未能取得成效，主要是因为工厂主和工人对于工厂职业病检查的误解：“有的厂主听见检查，就觉得恐惧，也有的以为检查是政府故意的来捣蛋，来和工厂为难，也有的以为检查是要片面的加重厂方负担，也有的以为检查是政府替工人说话，帮工人的忙来压迫厂方。在工人方面呢，大多不加理会，不晓得有工厂法，更不明白工厂检查法；恐怕连工厂检查这四个字，都没有听见过。也有极少一部分的工人，晓得工厂检查，但是他们以为工厂检查是限制工人的自由，是帮同厂方来压迫工人的。”

此外，一些国营企业因管理权属不统一，其职业病检查工作的开展也不顺利。当时，我国各铁路附设工厂虽然为数不少，但大多因规模小、设备简陋、相关配套设施不完善而对职业病检查持消极态度。比如，汉口市区有平汉铁路管理局主办的三家机车修理厂，该市市政府在进行检查时，要求铁路管理局转饬所属这三家修理厂汇报工厂记录等事项，而铁路管理局则认为：“此项表册，系民营工厂呈报当地主管官署所用，路局为国营企业机关，由铁道部直辖，所有一切编制及用人行政，均遵部章节办理。各随设之工厂工人状况、伤病情形，均有部定格式，遥报铁道部。”铁路管理局以市政府非其主管官署为由，拒绝向汉口市政府造报相关表册，汉口市政府“以事件重大，未能擅专”，只能呈请中央工厂检查处加以解释，而检查处认为上述问题“于法均无明文规定”，被迫“据情转呈实业部请予解释”。经实业部和铁道部协商之后，认定各铁路工厂检查事务由中央政府劳工行政机关派工厂检查员办理，检查时由铁道部派员前往，进行“先期工厂调查”。各铁路工厂调查完竣之后，工厂检查处决定派员赴各铁路进行初步检查，直至1936年4月，铁路工厂检查事宜才得以顺利展开。四、租界工厂检查的梗阻endprint

当时的中国实业界普遍认为，工厂检查对中外厂商应当一视同仁，否则将沦为压迫华商之“苛政”。华商与在华外商的生产设施相差不大，因陋就简成为普遍态势，如果工检政令不能适用于租界，“在华外厂独得逍遥法外”，仍然使用因陋就简的设备，那么不仅生产安全问题无从谈起，而且事实上造成中外厂商生产成本之多寡不均。各国租界“几遍于各工商业发达的都市，他们享有领事裁判权，以致我国法权之行使，乃大有妨碍。外商工厂，也就因为这个缘故，对于我国劳工法令，抗不遵行，无形中使我国之产业经济及工人生活，蒙甚大之损失。外商工厂，如不遵行我国劳工法令，则此等劳工法令，亦无法实行于我国工厂。因为外厂以无法令的束缚，显处优越地位，华厂势难与之争衡，即工人的待遇，亦难期其平等。”《大公报》刊文建议政府在《工厂法》实施过程中务必坚持中外企业公平一致的原则，既要普遍适用于本国工厂，在华外资工厂亦当一律遵守，否则中国制造业与在华外企竞争，“益将失败溃灭，决无幸理”。

上海租界工厂检查问题，虽然从1931年开始历经曲折，于1936年达成协议，但又被外国驻沪领事团否决，上海沦陷后，租界对外交涉的对象和重点随之向日伪方面转移。1932年淞沪抗战结束后不久，上海市政府对该市市区的工厂进行了初步检查，而租界工厂之检查，因工部局“非正式请求展缓”，社会局为避免交涉起见，“曾允其请”。1933年4月，工部局正式拒绝我国工厂检查员检查租界工厂，社会局即呈请上海市政府向工部局交涉，历经两载有余，“几费唇舌”，未能解决，因此既然不能对租界工厂进行初期检查，那么市区内各工厂之第二期检查计划亦无法进行，上海工厂检查乃宣告完全停顿。而且由于租界交涉停顿已久，“前经委用之检查员有因事辞职他去者，有以故停职者”，仅有田和卿等8人仍在社会局担任工厂检查工作。而上海曾经选送了22人参加工厂检查员养成所的训练，4人中途退学，其余训练毕业，先后回到社会局执行工厂检查事务。

截至1935年8月，青岛符合《工厂法》规定之华商工厂总共只有40家左右。这些工厂因规模小、资金短缺等原因“加以本年夏季以来，本市有明华银行倒闭情事，以致银行界采收缩政策，各工厂大受影响，工作时有停顿情事，甚且倒闭。未停未倒者亦常在风雨飘摇之中，有朝不保夕之慨，尤未便过事督责。以致一期应行整理各项，尚有未能遵照办理者。”由于地方当局之敷衍因循，加上西方列强的把持和操纵，导致租界内的工厂职业病检查难以顺利推进。

南京十年时期的职业病防治，在法律文本、行政能力、社会认同以及外部压力方面，均有缺陷。劳动法令多以西方发达国家立法成例和国际劳动标准作为参照，未免偏涉理想，未能尽合国情，移植复制西方的法律条文，由于超越我国历史阶段，难免遭到社会舆论尤其是企业界的反对，而政府迫于社会压力，又只能不断退让，或者增删修订，或者缓行部分条款，法律威严荡然无存。与法律的高调激进相比，行政实践虽然相对务实保守，但其工矿安全检查成效又受到行政能力不足的限制，地方政府消极配合，工矿检查人员位卑权轻，法律落实处处受阻，不仅难以实现消弭劳资冲突的初衷，反而徒增纠纷。租界工厂检查权的落空，不仅缩小了工矿安全检查的范围，也增加了工矿安全检查的阻力。诚如王奇生所言，民国时期带有现代西方色彩的高层文官热衷于制定各种法令、计划和决议，而不管下层有无承接能力，结果难免“种瓜得豆”。因此，虽然相关探索构成了我国职业病防治史的一环，但其中历史教训无疑远多于历史经验。

注释

①蔡景峰认为民国时期职业病防治工作“几乎是一个空白”（《中国医学通史》现代卷，人民卫生出版社，2000年，第197页）；罗苏文认为中国工业化起步阶段的工业卫生“普遍缺乏应有的了解”（《女性与近代中国社会》，上海人民出版社，1996年，第41—42页。）；孙安弟对南京政府的职业病调查给予了较高评价（《中国近代安全史（1840—1949）》，上海书店出版社，2009年）。②钦文：《职业病》，《晨报副刊》1923年10月18日。③丁锡康：《劳工之卫生》，《申报》1921年5月16日。④《农商部派员来沪调查江浙工业》，《申报》1926年3月23日。⑤《工商部令颁之预防工业危险问题》，《天津特别市社会局政务汇刊》1929年第2期。⑥⑦顾炳元：《中国劳动法令汇编》（三版续编），上海会文堂新记书局，1937年，第55—67页、186—190、72—75页。⑧《社会卫生两局布告工厂设卫生室办法》，《申报》1936年12月27日。⑨王莹：《各地修改工厂法意见》（二续），《劳工月刊》1932年第3期。⑩陈达：《我国工厂法的施行问题》，《申报》1931年7月31日。《实业部审查上海市社会局请求解释工厂法及施行条例一案意见书》，《申报》1931年11月13日。谢振民：《中华民国立法史》（下册），中国政法大学出版社，2000年，第1124、1125页。实业部中央工厂检查处编：《工厂检查年报》（1936年），内部资料，1937年，第159、655、663、167、135、739、739、739、743、283页。《修正工厂检查法第三条第五条第十五条条文》，《立法院公报》1935年第69期。杨放：《工厂检查法再修正提议》，《劳工月刊》1936年第10期。刘燡元：《民国法规集刊》第23集，上海民智书局，1931年，第472页。实业部中央工厂检查处编：《工厂检查年报》（1936年），第663—665、167—236页。《天津市工厂检查报告书》，《劳工月刊》1935年第7期。《天津市工厂检查第一期实施计划办理经过总报告》，《天津市政府公报》1936年第91期。刘广惠：《我国工厂检查问题的分析》，《劳工月刊》1934年第12期。田和卿：《工厂检查问题》，《产业界》1937年第1期。张遵时：《工厂检查平议》，《纺织时报》1931年第836期。王莹：《正泰永和两惨案谈到我国工厂检查》，《劳工月刊》1933年第7期。《工厂法今日起实施矣》，《大公报》1931年8月10日。马长林：《上海租界内工厂检查权的争夺——20世纪30年代一场旷日持久的交涉》，《学术月刊》2002年第5期。实业部中央工厂检查处编：《中国工厂检查年报》（1934年），第4章第1—7页（该书系按章编页）。王莹：《从正泰永和两惨案谈到我国工厂检查（待续）》，《劳工月刊》1933年第6期。王奇生：《革命与反革命：社会文化视野下的民国政治》，社会科学文献出版社，2010年，第391页。

责任编辑：南武

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