当前我国中小企业促进政策的缺陷与调整方向

摘要：近年来，为切实支持中小企业创新发展、转型发展，政府从改善融资条件、完善服务体系、加大扶持力度等方面先后出台了一系列有针对性的政策措施。但总体上看，当前我国的中小企业促进政策仍然存在政策间协调性差、扶持性资金使用效率低下、企业实际税费负担沉重、优惠政策落实不到位、公共服务质量不高等问题。通过进一步深化供给侧结构性改革，完善中小企业发展的竞争环境、融资环境、创新环境和服务体系，是未来我国中小企业政策调整优化的主要方向。

关键词：中小企业；促进政策；优化调整

中图分类号：F43/47文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）10-0031-06

从产业组织形态的角度理解我国发展方式转变，实际上就是我国经济的长期增长从过去更多依靠大企业扩张转向更多依靠中小微企业的大量涌现和快速成长。我国经济增长方式转变和产业转型升级，主要就是广大中小企业转变发展方式和转型升级的问题。鉴于此，对近年来我国的中小企业政策进行系统梳理，特别是识别出当前我国中小企业政策在思路设计和工具选择方面存在的缺陷和不足，进而厘清未来我国中小企业政策进一步调整优化的方向，具有重要意义。

一、当前我国促进中小企业发展的主要政策措施

相对于大企业，中小企业的资源整合能力、组织管理能力、技术创新能力和市场开拓能力都更弱。中小企业成长过程中面临的各种障碍和困境，也是我国经济发展方式转变的短板和瓶颈。鉴于此，近年来，政府为促进中小企业健康发展和成长，从财政支持、税收优惠、融资激励、公共服务和技术创新等多个方面出台了多项政策，在推进中小企业政策体系和服务体系完善方面迈出了重要的一步。

1.中小企业融资渠道不断拓展

在间接融资方面，进一步加大银行类金融机构对中小企业的融资支持力度。国务院办公厅、银监会于2015年发布的《关于加快融资租赁业发展的指导意见》和《关于促进民营银行发展的指导意见》指出，在落实小微贷款“三个不低于”目标基础上，进一步丰富中小企业金融服务机构种类，在强化监管的前提下提高行政审批效率，在中小企业集中的地区积极推动具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。积极引导银行类金融机构针对不同类型、不同发展阶段中小企业的特点，不断开发特色产品，为中小企业提供量身定做的金融产品和服务，大力发展产业链融资等多种融资方式，积极开展抵质押贷款业务，推动办理更多样化的融资业务。与此同时，政府不断加快融资担保体系建设。国务院于2015年发布的《关于促进融资担保行业加快发展的意见》提出，要构建稳定的国家融资担保基金、省级再担保机构、辖内融资担保机构的三层组织体系，完善再担保机制，有效分散融资担保机构风险，发挥再担保在中小

企业融资中的“稳定器”作用。

直接融资方面，重点推动资本市场创新发展，为企业提供更广阔的渠道和便利条件。规范发展服务于中小企业的区域性股权市场，推动建立工商登记部门与区域性股权市场的股权登记对接机制，加快推进全国中小企业股份转让系统向创业板转板试点，支持创业企业股权质押融资和票据融资。引导和鼓励众筹融资平台规范发展，开展公开、小额股权众筹融资试点，加强风险控制和规范管理。

2.科技创新扶持力度不断加大

为进一步激发中小企业技术创新活力，提高中小企业技术创新能力，有关部门从科研投入、技术研发合作等方面为中小企业发展提供了有力的政策保障。工信部于2016年发布的《促进中小企业发展规划（2016—2020年）》指出，要逐步增加中央财政预算支持中小企业技术创新的专项资金规模，继续加大国家火炬计划等专项行动计划支持力度，扩大国家科技支撑计划覆盖范围，积极发挥中小企业技术创新基金的引导作用，对自主研发投入比例达到政策要求的中小企业给予多种形式的鼓励和补贴。

《促进中小企业发展规划（2016—2020年）》还提出，要积极支持科技型中小企业加强产学研合作，与高校和科研院所共建研发机构、联合开发项目、共同培养人才，鼓励中小企业接收高校和科研院所及各类财政性资金支持形成的科技成果转移，鼓励企业与境外研究机构建立合作伙伴关系，组建产学研跨境创新协同网络，应用高新技术及先进适用技术。《“十三五”国家科技创新规划》则进一步强调了公共科技服务体系对中小企业创新发展的作用，包括推动建设一批专业领域技术创新服务平台，面向科技型中小微企业提供研发设计、检验检测、技术转移、大型共用软件、知识产权、人才培训等服务。探索通过政府购买服务等方式，引导技术创新服务平台建立有效运行的良好机制，为科技型中小微企业创新的不同环节、不同阶段提供集成化、市场化、专业化、网络化支撑服务。

3.公共服务体系日臻完善

随着我国中小企业政策逐渐由结构性政策向功能性政策转变，中小企业公共服务体系在中小企业政策中的重要性不断提升，中小企业公共服务体系成为政府中小企业政策资源投入的主要领域。截至2015年年底，我国已经构建了涵盖30个省市、5个计划单列市的中小企业公共服务平台网络，带动社会各类服务资源7万多个；认定511家国家中小企业公共服务示范平台；实施中小企业创新能力计划和创办小企业计划，启动国家小型微型企业创业创新示范基地公告工作；组织实施了中小企业银河培训工程和企业经营管理人才素质提升工程。

《促进中小企业发展规划（2016—2020年）》还指出，要进一步提高中小企业服务体系的服务效率，丰富服务内容，完善服务功能。研究制定中小企业服务机构和平台的服务规范，加强小微企业创业创新基地、中小企业公共服务平台等载体能力建设，不断提高服务质量和水平。发挥中小企业服务平台网络骨干架构作用，加强互联互通，实现资源优势互补，建立全国性的公共服务平台网络，在更大范围和更高层次上整合资源，提高服务水平和效率。近年来，地方政府也积极通过中小企业公共服务平台专业化、网络化建设，集聚资源，集成服务，统筹建设区域内互联互通、资源共享的平台网络，并积极促进实现跨区域和全国范围的协同服务。地方政府和园区还积极支持第三方社会化服务机构提供小微企业“互联网+”评估、诊断等服务，利用信息化手段大幅提升中小企业公共服务效率。endprint

4.创业政策更加精细化

近年来我国出台的创业政策更加注重通过切实解决创业过程中面临的体制性障碍来提升创业活力，具体包括以下几个方面。

一是进一步放宽市场准入，降低创业门槛。国务院在2015年发布的《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》中提出，优化工商注册登记程序，提供公开公平、便捷高效的准入服务，减免注册登记等一系列行政事业性收费对新创企业的负担。工信部在2016年发布的《促进中小企业发展规划（2016—2020年）》中也强调，鼓励和支持创业者打破传统束缚和限制，支持各类创业主体进入法律法规未明确禁入的行业和领域。

二是积极推动创业平台建设。《促进中小企业发展规划（2016—2020年）》提出，各地要积极创造条件，合理安排必要的场地和设施，充分利用已有的各类园区，打造中小企业创业创新基地，为创业主体获得生产经营场所提供便利，形成线上与线下、孵化与投资相结合的开放式综合服务载体，为中小企业创业兴业提供低成本、便利化、全要素服务。同时鼓励大企业提供新型创业平台，开展各类创业孵化活动，形成市场主导、风险投资参与、企业孵化的创业生态，鼓励服务机构提供创业信息、创业指导、创业培训等专业化服务。

三是进一步加强财政资金对创业关键环节的引导和扶持。国务院办公厅2015年发布的《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》和《关于大力支持小型微型企业创业兴业的实施意见》提出，要逐年加大中小企业发展专项资金支持力度，重点支持中小企业创业基地和公共服务平台建设，推进中小企业创业兴业项目发展，积极引导地方、创业投资机构及其他社会资金投资于初创期科技型中小企业。进一步完善科技企业孵化器税收政策，对符合规定条件的众创空间采用科技企业孵化器税收政策。进一步落实创新创业奖励和补助政策，鼓励有条件的地方综合运用无偿资助、业务奖励等方式，对众创空间的办公用房、用水、用能、网络等软硬件设施给予补助。①

二、我国中小企业政策仍然存在的不足

尽管近年来政府不断加大中小企业政策扶持力度，但整体上看，我国中小企业的发展绩效仍然不能尽如人意，中小企业政策仍然不能有效支撑中小企业转型升级。据统计，欧美企业平均生存年限是12.5年，日本企业平均为30年。而根据国家工商总局的调查，我国中小企业的平均寿命仅为8年左右。在2000年以来新设立的企业中，仅有约半数的企业能存活8年以上。中小企业政策间协调性差、扶持性资金使用效率低下、企业实际税费负担沉重、优惠政策落实不到位、公共服务质量不高等问题突出。

1.政策之间协调性不够

由于部门之间、中央和地方之间的中小企业政策协调机制尚未建立起来，我国中小企业政策体系在以下方面仍有待进一步改善。

一是政策连续性不强。金融危机以来、特别是“十二五”后期，我国经济增长速度明显回落，稳增长与调结构的矛盾日益突出。面对经济下行的压力，中小企业政策在制定和实施过程中，出现了“轻公共服务、重资金扶持”和“有政策、无落实”的问题。地方政府更多地将政策资源导向大企业，很多惠及中小企业发展的政策措施没有落实到位。

二是政策缺乏统筹规划和系统性安排。尽管2008年国家机构改革一定程度上理顺了部门职责关系，但在中小企业管理体制方面仍遗留不少问题。工信部、工商行政管理总局、国税总局、国家科技部等各大部委分别对中小企业、三资企业、个体私营企业、民营科技企业实行归口管理，政出多门。由于各级各类管理主体之间权责义务不明确，一方面出现了项目资金种类杂多、交叉重复的问题，另一方面也出现了专项资金分散化多头管理、使用效率低下的问题。以中小企业专项资金为例，因为财政专项资金实行多头管理，各级各部门资金安排比较分散，所以专项资金的预算编制存在诸多不规范，增加了有关部门对专项资金的监督难度，引起监管效率下降等一系列问题。更重要的是，由于现行政策体系未对专项资金的整个运用流程建立完善的绩效评价和监督机制，也缺乏对财政扶持资金的后续跟踪和评估，使得资金的发放和使用处于无人监管的状态，资金使用的实际效果大打折扣。

2.扶持性资金使用效率不高

中小企业扶持资金使用效率低下，主要表现在两个方面。

一是尽管财政对中小企业的扶持性资金支持规模不断扩大，但由于财政扶持政策覆盖面太广，涉及行业和领域过多，分散到不同中小企业项目的资金规模小，难以形成撬动和杠杆效应。目前财政政策扶持中小企业的主要方式是财政贴息和无偿资助，但由于我国财政资金实施的是层层拨付机制，实际到达中小企业的财政资金很少，难以满足中小企业的实际需求。

二是财政扶持政策执行不到位。地方政府出于做大经济总量的考虑，中小企业政策在落实过程中存在扭曲。例如，地方为提高财政收入、解决就业，更倾向于扶持生产型企业，而忽视科技型企业；更倾向于扶持中型企业，而忽视小微型企业。在地方采购项目中，由于采购方通常都要求企业提供履约保证金，实际上对中小企业、特别是小微企业形成了壁垒和较高的费用负担。此外，由于各级财政专项资金分散在不同银行的不同账户，资金结算不畅，占用时间较长，也降低了资金使用效率。

3.税费负担仍然较沉重

在要素成本不断上涨的同时，中小企业的税费负担也长期居高不下。

一是税费负担比较繁重。虽然政府针对中小企业出台的税收优惠政策力度不断扩大，但真正符合减免政策的中小企业数量较少，优惠幅度有限。现行税收体系下名目繁多的税费，尤其是行政事业性收费，仍是当前中小企业发展的一个沉重负担。整体上看，2015年以来国家对中小企业实施的各项税费优惠政策对减轻中小企业税费负担效果并不显著，诸如水资源费、劳动保险费等在内的收费金额高的费种并未减少。

二是税收优惠方式不能有效支撑中小企业创新发展。目前我国税收政策中对中小企业的优惠方式主要是以减免为主的税额优惠，而国际通行的优惠措施是以加速折旧、费用抵扣和投资抵免为主的税基优惠。相比而言，税基优惠更符合创新型中小企业初创阶段高技术研发投入、低利润的现实状况，更能发挥政府支持中小企业创新的激励作用。endprint

三是许多针对中小企业的税收优惠政策无法落地。目前针对中小企业的税收优惠政策广泛分布于不同部委的不同产业政策中，税务部门缺乏相应的配套细则，加之企业申请税收优惠时的复杂程序和繁重的材料报送负担，使得许多税收优惠政策难以落到实处。

4.专门性金融机构发展滞后

既有的中小企业金融政策更多是在既有金融体系内通过发展新的金融产品来拓展中小企业的融资渠道，专门的中小企业金融机构发展仍然滞后。

一是中小企业融资渠道单一，过度依赖银行。2015年，我国小微企业来自银行类金融机构的融资占总体融资的比例在60%以上，西部地区更是高达90%。但银行贷款审批要求严，融资门槛高，中小企业在资金、人才技术、信息等方面都存在劣势，而地方政府出于经济增长的考虑，通常都会将融资支持和税收优惠导向大企业，进一步恶化了中小企业的融资条件。此外，我国资本市场建立时间短，发育不健全，进入门槛高，发行市场采取核准上市，大大制约了中小企业的直接融资渠道。②

二是缺乏针对中小企业特点的专门性金融机构和融资支持政策。中小企业处于企业初创成长期，风险相对较大，盈利能力较弱，且缺乏抵押担保能力，不适合从审批程序复杂、风险管控程度高的国有大型银行贷款。但由于严格的准入条件和隐形壁垒，我国中小金融机构发展严重不足。2015年银监会发布的《关于促进民营银行发展指导意见的通知》仍然要求民营银行须具备3年持续盈利及净资产比重30%以上等准入条件，严苛的准入条件阻碍了中小企业金融机构的发展。

5.公共服务质量不高

目前我国中小企业公共服务机构普遍存在服务机构服务水平不高或者公益性不强的矛盾。以产业集群中中小企业共性技术服务机构为例，目前我国产业集群普遍采用优势企业供给型或研发机构合作型的共性技术供给方式，这两种模式虽然符合我国产业集群市场结构相对分散、多数企业技术研发水平落后的现状，因而具有经济学上的合理性，但同时也导致严重的问题：在优势企业供给模式下，优势企业的项目选择更有利于企业自身收益，而不是集群社会收益的最大化，共性技术研发过程缺乏集群中小企业的充分交流和互动，共性技术供给和中小企业服务需求错配的问题突出；在合作型的共性技术研发模式下，由于缺乏技术投资的连续性和制度的持续性，中小企业也很难得到持续的共性技术服务，产业集群创新能力的培育和提升受到制约。因此，无论从共性技术创新还是从共性技术扩散的角度看，目前国内普遍采用的优势企业供给型和研发机构合作型共性技术供给模式都存在严重缺陷。目前国家和地方层面建设的各类共性技术服务机构与国外通行的中小企业服务机构的治理结构和运营模式还存在较大差距，在服务质量和公益性方面还存在很大的提升空间。

三、进一步促进我国中小企业发展的思路与措施

针对新时期我国中小企业创新发展的现实需求，未来我国中小企业政策调整优化的基本思路是：一方面，积极借鉴发达工业国家实践证明已基本成熟的政策设计和工具，替代我国具有相同政策目标的中小企业政策。如针对中小型科技企业的扶持政策，目前我国仍实行一次性的补贴政策，而美国、日本等国家普遍采用全生命周期扶持和服务的SBIR政策。另一方面，根据我国自身的国情和产业发展需求，探索性地在少数领域推出创新性的中小企业政策，或者对国外相对还不成熟的中小企业政策加以适应性的改进。

1.完善中小企业信用体系

企业信用体系已经成为中小企业融资难、融资贵、不规范竞争的根源，加强企业信用体系建设应当成为未来促进中小企业创新发展的重中之重。建议建设国家金融信用信息基础数据库，推动企业外部信用评级发展，强化信用识别机制。建议在国务院层面尽快设立相应的监督管理机构，促进、协调相关政府管理部门、银行、公共基础设施企业、电子商务企业等各类机构，加快建立我国企业信用体系，让分散在银行、政府机构等的信息通过信用体系集中起来为企业融资服务。具体措施为：一是建立完善的信用记录数据库，通过构建统一的企业家个人信息、企业家信用卡信息、企业贷款信息、缴税缴费信息以及电子商务交易、水电费等信息，完善中小企业信用记录数据库；二是鼓励、支持各类资本投资经营征信机构发展，通过市场化竞争的方式提供信用咨询、代理方面的服务；三是加速制定《社会信用信息法》，为商业化的社会征信机构开展企业和个人信用信息的搜集、保存、评级、服务等业务提供基本的法律依据，改变目前社会信用体系缺乏法律保障的状况；四是建立个人信用和企业信用的互通、传导机制，使信用惩戒不但能够作用于企业本身，还能通过个人和企业信用的挂钩对企业实际控制人产生约束，降低中小企业的违约风险。

2.拓宽中小企业融资渠道

加快发展多层次的资本市场，适当降低创业板等市场的上市融资门槛，完善中小企业上市育成机制，规范私募股权投资基金。加快发展公司债、私募债等固定收益类产品。特别地，基于中小企业集群融资理论发展的集合债券、集合票据、集合信托等创新型直接债务融资为我国劳动密集型中小企业解决融资难问题开辟了一条路径。从我国目前已发行的集合债券来看，该创新型工具通过“统一组织、分别申请、分别负债、统一担保、集合发行”的方式为企业融资，与传统债务工具相比具有降低筹资成本、分散投资风险、增强信用等级等优势；对于地方政府来说，通过推荐产业政策重点支持的中小企业，有利于引导资金流向，促进区域内中小企业转型和发展。③

大力发展小额贷款公司等中小金融机构。目前小额贷款公司在解决中小企业融资方面具有效率高、放款快的特点，对于企业解决短期资金周转问题具有重要作用。然而，与此同时，由于小贷公司存在借款成本高、期限短的问题，因而对于解决中小企业转型融资的贡献不大。要破解上述难题，需要在解决小额贷款公司身份问题的前提下，提供公平的市场竞争环境，并采取积极探索建立小贷行业协会、引入外部投资者和第三方评级机构、建立小贷保证保险制度、发展小贷同业拆借和再融资中心等方式，进一步拓展小贷公司的业务范围。④endprint

3.提升中小企业技术服务水平

建议在国家和省（直辖市）两个层面分别设立工业技术研究机构，提供“高质量”的中小企业共性技术服务。依托海外高层次人才设立中国工业技术研究院，作为我国中小企业共性技术供给的重要机构。同时鼓励各省根据本地的产业优势和科技资源基础多种形式地建设本地区的工业技术研究院，作为本地区中小企业共性技术供给的主体。借鉴国际成熟的共性技术研究机构的普遍规则，中国工业技术研究院采取“公私合作”的运营模式，运营经费大约三分之一来自于国家财政，三分之一来自于各级政府的竞争性采购，三分之一来自于市场。在治理机制方面，由技术专家、政府官员、企业家代表和学者共同组成专业委员会作为最高决策机构。研究院的机构设置按照产业发展需求设置，研究人员的考评以社会贡献为主，以此保证研究院研究成果的应用服务功能。国家可以考虑设立配套的引导资金，引导研究院为中小企业、前沿技术和落后地区等具有较强社会外部性的领域投入。

4.完善中小企业公共服务体系

充分借鉴成熟市场经济国家中小企业科技服务体系建设的经验，针对目前我国中小企业科技服务体系存在的问题，重点围绕以下四个方面完善我国的中小企业公共服务体系。一是结合“新工业革命”背景下中小企业科技创新的现实需求，大力发展事业性的、公私合作的、商业性的大数据、工程数据库和高性能运算服务机构。二是鼓励高校和科研院所向广大中小企业开放基本的研究实验设施，同时鼓励各类科技服务平台建立跨地区的服务机制。三是大力建设国家、省、市三级综合性科技服务机构。四是在中小企业服务队伍的建设中，充分调动退休企业家、研发人员、工程师等专业人员的内在积极性，鼓励其以全职、兼职或志愿者的形式参与到各类服务活动中来，提高我国中小企业科技服务的队伍素质和公共服务质量。

5.提高中小企业生产制造能力

大部分中小企业在产业链中主要承担生产制造，而不是研发创新功能，因此提高中小企业的生产制造水平对于广大中小企业生产效率的提升至关重要。目前由工信部管理的企业技术改造资金，由于政策标的主要指向生产性投资，其作用局限于激励企业进行既有生产设备的改进、新型生产设备的引进和厂房扩建，没有形成激励企业进行工艺能力提升的作用。建议在技改政策方面，借鉴日本“技术咨询师”和澳大利亚“管理顾问”的做法，培育、认证专门的具备丰富的生产管理经验和现代工艺知识的专家队伍，为中小企业提供质量管理、现场管理、流程优化等方面的咨询与培训，从生产工艺而不是生产装备的层面切实提高企业制造水平。

6.制定中小企业退出援助政策

对于无法适应环境或者希望退出市场的中小企业，制定退出援助政策，帮助他们平稳退出市场。企业自愿退出市场在发达国家是普遍存在的，并且政府专门制定了相应的退出援助政策，帮助企业平稳过渡。仅仅帮助企业进入市场或创业仍然是不够的，还要满足中小企业和创业企业退出市场的政策需求。建议学习日本、德国的做法，完善风险资本的投资和退出机制，培养“小而专”的中小企业，提高产品质量，提升中小企业的竞争力。尤其是在产能过剩的情况下，政策上对过剩产能退出的援助显得尤为重要。例如，对风险投资采取风险预警援助方式，规定专业机构免费为中小企业提供管理咨询服务；设立产业退出援助基金，让过剩产能的中小企业有动力退出，缓解产能过剩问题。

7.营造知识产权友好的创新环境

加强知识产权保护和知识产权诉讼服务，切实有效治理高技术产业中的垄断行为和不正当竞争行为，营造良好的中小企业竞争环境。目前制约我国中小企业充分利用知识产权保护科技成果、获得技术创新收益的因素，既有知识产权执法不力的问题，更有中小企业知识产权诉讼成本过高的问题。基于此，建议国家和各级政府设立中小企业法律事务公共服务机构，为广大中小企业提供知识产权方面的“基本”法律服务，切实降低广大中小企业的知识产权维权成本，从根本上解决中小企业的知识产权保护问题。严厉打击捆绑和搭售、信息公开不充分、忠诚折扣、限制性定价等企业垄断行为，严厉打击流氓软件、不实广告等不正当竞争活动，规范各类平台型企业的竞争行为，为高技术创业和中小企业市场竞争创造良好的商业生态环境。

注释

①财政部财政科学研究所课题组：《我国中小企业发展支持政策研究》，《经济研究参考》2015年第8期。②林毅夫：《林毅夫：分类解决中小企业融资》，《中国房地产业》2014年第4期。③黄阳华、罗仲伟：《我国劳动密集型中小企业转型升级融资支持研究——最优金融结构的视角》，《经济管理》2014年第11期。④江鸿、贺俊：《“十三五”期间促进中小企业创新发展的政策思路与措施》，《学习与探索》2015年第6期。

参考文献

[1]贺俊，吕铁.从产业结构到现代产业体系：继承、批判与拓展[J].中国人民大学学报，2015，（2）.

[2]罗仲伟，贺俊.国外优化小微企业发展环境的实践[J].求是，2014，（11）.

[3]钱龙.信息不对称与中小企业信贷风险缓释机制研究[J].金融研究，2015，（10）.

[4]Bennett， R.J. Entrepreneurship， Small Business and Public Policy. Evolution and revolution[M]. Oxon： Routledge Press， 2014.

[5]Mario Cimoli， Giovanni Dosi， and Joseph E. Stiglitz. Industrial Policy and Development： The Political Economy of Capabilities Accumulation[M]. New York： Oxford University Press， 2009.endprint