信息经济学视角下推进国家治理能力现代化的思考

高京燕

摘要：从信息经济学视觉看，治理民主相比西方选举式民主更强调选举之后的权力监督和治理绩效，强调通过各种透明类举措解决信息不对称问题。单纯的“西方选举式民主”不符合中国历史文化传统和发展阶段要求。“治理民主”和其所追求的“国家治理体系和治理能力现代化”能较好解决中国的问题。

关键词：治理民主；西方选举式民主；信息经济学

中图分类号：D610文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）10-0017-04

当前，中国的改革已进入攻坚期和深水期，各种矛盾、挑战与机遇并存。习近平总书记提出要从坚持和发展中国特色社会主义的战略高度和改革攻坚阶段的顶层设计高度来推进“国家治理体系和治理能力现代化”。如何深入理解这一重大命题背后的逻辑、重点和挑战，将决定中国能否避免深化改革“碎片化”“盲目化”和“不科学化”，能否分清轻重缓急，理顺操作脉络，调控推进力度，最终平衡好改革、发展、稳定的三者关系，确保顶层设计取得最终成功。

一、对几种改革方案设计的简要评析为了进一步厘清“治理”的本质，本文对近年来几种有代表性的有关中国改革的顶层设计方案进行比较研究。给予改革清晰时间表的是周天勇的政治体制改革报告。他认为大国改革必须循序渐进，建议首先进行行政体制改革，然后是人大政协改革，最后攻坚社会制度改革，力争到2049年把中国建设成一个民主和法治的现代化国家。郑永年也承认大国改革风险较大，他认为首先要进行基本国家制度建设，没有健全的法治、完善的社会福利制度和亲商的金融制度，就没有政治改革的基础。待基本制度完善之后，再推进党内民主和更大范围民主。第三个方案是华炳啸的“宪政社会主义”。在他看来，党权、政府治权、司法治权和人民主权如果没有宪政统揽就会相互矛盾冲突，因此必须以宪政为核心进行顶层设计。“左翼自由主义”的代表周保松则借鉴以罗尔斯（John Rawls）、德沃金（Ronald Dworkin）、哈贝马斯（Jürgen Habermas）、森（Amartya Sen）等为代表的西方自由主义左翼哲学家主张，认为中国深化改革的方向应该是经济上用“财产所有民主制”保障人民不受市场竞争的恶性伤害，政治上实行宪政民主。张木生提出改革要深化，不用舍近求远，应该回归1940年毛泽东发表的《新民主主义论》的主要思路，即建立国家基金，人人有份，确保低收入群体能够获得最低生活保障。基金从现有超过一百万亿的国有企业资产证券化中产生，然后以此为基础进行全方位改革。

这五种方案，从不同领域对中国改革进行顶层设计。但如果根据民主类型划分，这些方案殊途同归，其核心都是实行西方选举式民主，把“竞争性选举”当作深化改革的最终目标和决定改革成败的关键内容。其中周保松和张木生看似更关注经济改革，但在政治制度的选择上，还是遵循了西方宪政民主的传统路径。①而中国特色社会主义制度已经探索30多年，走出了一条超越西方式民主的理论新路，这时如果再回过头来用早已“分道扬镳”的西方民主理论来进行顶层设计，必然会使深化改革之路走入歧途。

党的十八大之后，我们党及时提出了要推进“国家治理体系和治理能力现代化”。根据杨光斌的解读，“西方选举式民主”强调选举程序而忽略选举之后的有效治理是其硬伤。而“国家治理体系和治理能力现代化”通过强调制度绩效和有效治理，具有替代西方选举式民主的巨大潜力。②有效治理包括三个部分，政府治理、市场治理和社会治理。三个治理主体协调互动，能够弥补单一主体的治理失灵，是对“西方选举式民主”选举一结束就万事大吉这一逻辑的重大纠正和优化。他因此提出了两种民主类型，一种是“自由民主（liberal democracy）”，一种是“治理民主（governable democracy）”。③治理民主和其所追求的“国家治理体系和治理能力

二、“治理民主”的本质是克服信息不对称

“国家治理体系和治理能力现代化”和与之配套的“治理民主”类型是一个全新范式，目前对其研究尚处于初级阶段。笔者这里引入与治理理论密切相关的信息经济学来进一步拓展对治理民主的认识，从而为以治理民主为核心进行顶层设计的政治改革提供理论支持。

作为当代经济学的重要分支，信息经济学研究“信息不对称”对市场资源配置的影响。例如在农贸市场中，毒大米用白蜡油抛光可以保持鲜亮但有害健康，而只有卖大米的商户掌握白蜡油使用信息。信息不对称出现在拥有大米是否被白蜡油抛光信息的商户和不知情的顾客之间。信息不对称带来“道德风险”和“逆向选择”问题。道德风险指商户在无人监管的情况下欺骗顾客，赚取不正当利益。逆向选择指开始只是少数商户欺骗顾客，随着其他商户担心吃亏而效仿，逐渐形成“劣币驱逐良币”的逆淘汰。前述例子中，商户隐蔽白蜡油抛光信息而欺诈顾客就是道德风险，越来越多商户选择用大米欺骗顾客就是逆向选择，最终农贸市场因不被顾客信任、无法产生交易而关门。类似的信息不对称广泛存在于社会生活之中。中国老百姓深恶痛绝的企业排污造假、制售假酒假药，社会资源配置不公引发的社会矛盾，都可以从信息不对称导致的道德风险和逆向选择找到问题源头。如果逆向选择不加遏制，随着大家都被“逼良为恶”，整个社会就面临整体性溃败。

解决信息不对称难题需要回到信息经济学中寻找答案。作为有效克服信息不对称的体制机制，制度被赋予防止社会整体性溃败的重任。④而制度绩效则取决于能否解决或缓解道德风险和逆向选择问题。彻底解决道德风险和逆向选择需要实现信息完全对称，但现实生活中百分之百透明并不存在，最多只能无限接近，因此各种不同时期旨在克服信息不对称的制度方案被统称为“透明类举措”。

传统社会中以公开考试为内容的科举制使士人得以展示自己的才能而脱颖而出；当下正在试点推进的“县权透明与媒体监督”在信息披露中可有效克服信息不对称；选举式民主通过直接与民众对话、电视辩论等环节使候选人信息更加公开，也属于透明类举措。“治理”和制度都是通过体制机制来实现对社会的管理；“治理绩效”即“制度绩效”，也取决于国家通过透明类举措组合克服信息不对称的效果。因此，站在信息经济学视角看，“治理”的本质就是克服信息不对称，解决道德风险和逆向选择问题。endprint

三、“西方选举式民主”忽略了信息不对称的危害

站在信息经济学角度看，上述五种以“西方选举式民主”为核心的改革设计方案都忽视了信息不对称的危害。

选举民主曾不容置疑被广泛认可为民主的主流。哈佛大学教授亨廷顿指出，民主的核心内容就是人民通过定期举行的竞争性选举来推选领袖。但现实中的大量实例证明当选举民主遭遇政治人物相对于民众的信息优势时，会出现道德风险和逆向选择的严重问题，甚至会导致种族仇杀和国家分裂。迈克尔·曼在《民主的阴暗面：解释种族清洗》中列举了历史上多个通过合法选举上台的多数族群对少数族群的暴力清洗，揭示出选举民主在族群矛盾激化地区造成的危险后果。菲律宾前总统马科斯、台湾地区的陈水扁都通过“教科书式”的普选程序上台，但是他们凭借信息优势大肆贪污腐化，最终锒铛入狱。中国村级直选也曾被广泛认为是选举民主在世界头号人口大国的重大突破，但近年来出现了大量村官巨贪的案例。与治理民主强调结果导向、着重克服信息不对称所造成的道德风险和逆向选择问题不同，单纯的“西方选举式民主”方案片面强调程序公正，无法避免经选举上台的领导人借助信息优势贪污腐化和煽动民粹浪潮的危险。

周保松和张木生方案看到了依靠选举民主并不能解决市场经济放任发展造成的跨代贫困和人的异化问题。他们提出通过人人平等的财产所有制，在起点上确保消除贫富分化，从而实现财富最终分配的公平，继而对选举民主进行补充。但是他们同样没有考虑到各级政府自身所产生的道德风险和逆向选择问题。前苏东社会主义国家剧变的主要原因之一就是其计划经济的失败。而计划经济的出发点就是张木生和周保松方案的逻辑，即用政府手段确保财富公平分配。可是政府决策是由人来执行的。掌握计划经济重大决策权的少数人并非圣人，他们打着经济公平的口号，通过隐蔽手段成为特权阶层，盲目投资、中饱私囊，最终亲手葬送了社会主义道路。即使在中国透明公开的社会主义市场经济条件下，近年来相关腐败也触目惊心。正如经济学家斯蒂格里茨一针见血地提出，信息透明比所有制更重要。如果不能有效克服计划经济决策者所拥有的信息优势，相比市场经济，“计划经济方案”会带来比市场经济更大的新的不平等。

“治理民主”充分考虑到信息不对称造成的危害，通过各种透明类举措的组合，可以最大限度实现治理和制度绩效，进而可以避免“西方选举式民主”的陷阱。从包容性角度看，治理民主涵盖了政治、经济和社会三个领域透明类举措的制度设计，突破了普选和所有制形式等前提条件，使所有能有效克服信息不对称的透明类举措都纳入到治理民主的范畴。

四、“治理民主”是中国特色社会主义的制度奇迹

治理民主优于西方选举式民主的有力证据就是中国改革开放30多年的制度奇迹。没有选择西方式普选和苏联式计划经济，中国特色社会主义走出了一条改革、发展和稳定统筹推进的制度新路，改写了全球政治经济格局。中国奇迹的背后，就是选择治理民主所带来的制度绩效。⑤

在经济领域，1978年改革之前中国的国有计划经济和农村集体经济均存在严重的信息不对称问题。国有企业根据中央下达的计划和配额统一生产和销售。国企经理人因缺乏激励机制不仅没有主动创新动力，还凭借所拥有的信息优势虚报各种数据，个人贪腐牟利，国有资产缩水。⑥在农村，土地集体所有，农民吃大锅饭，干好干坏一个样，缺乏激励机制导致效率低下。当农民拥有的信息优势无法消除时，道德风险（农民出工不出力）和逆向选择（越来越多的农民选择出工不出力）问题成为农村制度变迁的原动力。

中国改革开放30多年的经济奇迹可以理解为是通过选择治理民主，有效克服信息不对称、大幅度提升制度绩效实现的。从安徽凤阳县小岗村开始的农村联产承包制使农民收入和个人努力挂钩，通过给予农民土地承包权，激发了亿万农民的劳动积极性，农民不再利用信息优势逃避劳动，反而千方百计提高生产力，实现了“激励相容”。

农村经济的蓬勃发展催生了乡镇集体企业和民营企业。与传统国有企业相比，新的制度安排有效克服了企业内部的信息不对称。其一，通过绩效工资等“激励相容”方案使集体企业经理人的收益和企业效益直接挂钩。民营企业家更是对自己的企业尽心尽力。其二，绝大多数企业亏损时不会得到政府补贴。这种“预算硬约束”迫使经理人努力创新，提高效率。其三，作为市场经济中克服信息不对称最为有效的次优方案之一，激烈的市场竞争使经理人绩效这一信息通过企业在市场中的表现充分体现。同时，受财政包干制和地方干部选拔中把地方经济发展作为主要考核指标的激励，拥有庞大社会资源的地方官员想方设法扶持本地企业，优化经营环境。上述几种因素使乡镇企业和民营企业逐渐成为国有企业的强劲对手，民营经济迅速发展壮大。

竞争促使国有企业改革。和西方资本主义社会的全面私有化不同，国企改革通过建立现代企业制度有效克服信息不对称，包括激励相容机制、股份制改造中引入第三方监管和信息强制披露等。2006年第一轮国企改革基本结束时，大型企业数量只占规模以上企业的2.31%，但主营业务收入和利润所占比重却达到61.54%和63.25%。⑦即使考虑到部分垄断因素，这些成就也是令人瞩目的。国有大型企业通过有效克服信息不对称成功转型，成为国际市场举足轻重的竞争力量。2008年，中国国有大型企业有19家进入世界500强。⑧

企业的全面繁荣带动市场经济其他要素发展成熟，市场价格机制、分税机制、金融、保险、行业协会、信誉机制等西方资本主义市场经济拥有的各种具体制度形式陆续出现在中国。对比西方发达国家，中国社会主义市场经济对市场竞争中的弱势群体更加重视，通过包括补贴国企下岗职工等具有中国特色的举措实现了国企改革的平稳转型。⑨同时，国企改革的“温和疗法”也保证了中国经济连续30多年的稳定高速增长。

在俞可平看来，改革开放以来政治制度和社会制度的变迁同样符合治理民主的思路。⑩人民代表大会、政府改革、政治协商、基层民主、党内民主和法制建设等中国特色制度举措虽不包含选举民主中“普选”和“多党制”的制度形式，却囊括了多种治理民主中有效克服信息不对称的透明类举措，例如：人民代表大会制度下各种旨在提升信息对称的法律监督、执法检查、预算审查、政策审议等监督渠道不断多元化；各级政协参政议政作用大大加强；党内民主和基层民主的竞争性和公共性都明显加强，一些重大信息透明创新陆续试点；政府问责机制日趋健全。尽管仍有完善空间，中国政治制度通过治理民主有效控制逆向选择和道德风险问题，保障了经济增长与社会和谐，并不断扩大中国人民的知情权、参与权、表达权和监督权。endprint

社会制度方面，中国在收入分配、就业、社会保障、教育、医疗、扶贫、环保等各个领域，也积极探索一系列服务民生的治理民主创新实践。2004年至今，社会领域内多部旨在克服信息不对称的法律法规先后实施，其中包括《城市房屋拆迁估价指导意见》《散装食品卫生管理规范》《工伤保险条例》和《居民身份证法》等等。

任何民主形式都不可能尽善尽美，中国的治理民主也不例外。但是毋庸置疑，根据本国国情和历史发展阶段，中国依靠有效克服信息不对称的“治理民主”已经走出了一条和西方偏重“选举民主”、前苏东偏重“计划经济”所不同的民主新路，充分体现了中国特色社会主义的理论和实践特色。

五、“治理民主”的重大价值

第一，治理民主的制度绩效较高。治理民主和西方选举式民主最大的区别在于后者只是片面强调选举程序合法公正，而前者更关注选举后如何通过政府、市场和社会三重主体的治理互动防止政治精英借助信息不对称进行逆向选择和道德风险，从而提高制度绩效。治理民主强调实行符合各国历史文化传统和发展阶段的透明类举措，能较好解决逆向选择和道德风险的问题，因此制度绩效较高。为什么很多选择了“西方选举式民主”的发展中国家无法实现西方资本主义国家的制度绩效，与西方选举式民主的理论预测大相径庭？治理民主的答案是制度实质比形式更重要。选择西方民主形式的国家如果无法建立行之有效的监督控制领导人的机制，无法有效克服政治领域的信息不对称，即使选举程序再完美，贪污腐化也无法避免，甚至还会引发种族冲突、国家分裂。

第二，治理民主有利于克服西方选举式民主的弊端。民粹主义在欧美的兴起暴露了西方资本主义国家的危机。站在治理民主角度看，欧美实行选举式民主的国家普遍更重视选举过程中的信息透明，而忽略对选举后领导人的监督制衡，客观上为拥有信息优势的领导人进行道德风险和逆向选择提供了巨大空间。西方选举式民主的政治家重点关注两大群体即选民和企业，前者提供选票，后者提供竞选资金。为赢得前者，部分政客大搞“福利国家”，征收高额税赋，并通过政府投入收买选票集中地区民心，为此不惜扩大财政赤字，把债务甩给后任。为赢得后者，政客、金融寡头和游说集团勾结，出台专项优惠政策，暗中扶持金融资本而置弱势群体于不顾，最终迫使人民选择民粹主义进行对抗。而治理民主通过更有效监督领导人的透明类举措，可以有效化解西方目前的政治和社会危机。

第三，治理民主有利于中国走中国特色社会主义政治发展道路。治理民主为中国特色社会主义制度“不走老路，也不走邪路”提供了强有力的支撑。同时，治理民主替代西方选举式民主和计划经济模式，是中国为人类制度文明的发展进步进行的有益探索，有利于为人类对更好社会制度的探索提供中国方案，具有里程碑意义。治理民主不仅在理论层面具有重大价值，在实践层面也为中国不同领域深化改革提供了顶层设计的创新载体。中国选择治理民主，致力于推进“国家治理体系和治理能力现代化”，必将有力推进中国的政治文明建设和各项事业发展。

注释

①还有一些方案，或者影响力不够，或者和上述方案内容有重复，这里不再一一赘述。②杨光斌：《从国际政治比较看“治理民主”的优势》，《北京日报》2015年6月15日。③与“治理民主”相呼应，政治科学领域学者对中国“村民自治”的研究也经历了从强调选举程序到关注选举后有效治理的范式转换。村民自治所包含的“村级直选”一直被认为是选举民主在中国广大基层的核心实践。从1987年试行以来，海内外学者围绕村级选举的程序设计、选举与经济关系、选举与政治心理和制度绩效等方面一直给予高度关注和广泛研究。但是近年来伴随派系斗争、贿选和财务不透明等问题的出现，越来越多学者开始关注村级权力获得之后的权力运用，这也使重点研究权力运用的“治理理论”成为中国民主政治研究的新热点和主流。参见Kevin O'Brien， Rongbin Han. Path to Democracy？Assessing Village Elections in China. Journal of Contemporary China， 2009， Vol.18， No.60， pp.359—378.付建军：《从民主选举到有效治理：海外中国村民自治研究的重心转向》，《国外理论动态》2015年第5期。④古时就有《易·节》：“天地节，而四时成。节以制度，不伤财，不害民。”制度保障社会基本稳定和人民基本利益。⑤目前对于中国奇迹的解释多集中在中国改革开放30多年如何实现持续高速经济增长上。被分析讨论的各种经济增长因素包括高储蓄率、外商直接投资、庞大市场需求带动的经济增长和围绕经济增长的制度要素。林毅夫等的发展战略选择理论、姚洋的体制释放理论、张五常的产权理论、戴慕珍（Jean Oi）的地方法团理论、斯蒂菲尔德的预算硬约束理论和雷莫等提出的北京模式都从不同侧面探讨了中国制度奇迹的奥秘，但较少直接涉及政治制度对经济增长的影响。⑥林毅夫、李志赟：《政策性负担、道德风险与预算软约束》，《经济研究》2004年第2期。⑦李荣融：《宏大的工程宝贵的经验——记国有企业改革发展30年》，《求是》2008年第16期。⑧《2008年我国19家央企进入世界500强》，《辽宁经济统计》2009年第4期。⑨国家大量补贴的社会保障体系也使国有企业在转型中避免了很多矛盾和冲突。⑩参见陈家喜：《改革开放30年中国政治发展成就及路径》，《深圳特区报》2008年11月24日。

参考文献

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