创新地区公共服务供给，合理规避合同外包腐败
2016-11-26梁思琪
梁思琪
(中共椒江区委党校 浙江 台州 318050)
创新地区公共服务供给，合理规避合同外包腐败
梁思琪
(中共椒江区委党校 浙江 台州 318050)
转变政府公共服务供给职能，不仅是响应全面深化改革的应有之举，同时也是建设现代化政府、创新其治理方式的必经之路。将市场操作机制引入政府公共部门，对于提升人民的生活水平、增强公众的政治意识、促进地区经济社会发展有着重要的现实意义。但是，台州地区的公共服务合同外包实践仍相当不充分，同时还暗藏腐败风险。因此，在鼓励政府在公共部门引入公共服务合同外包模式的同时，必须警惕其间的政企(政商)腐败风险。这对于眼下地区公共服务建设具有实在的实践价值：创新供给模式，为政府和企业生成发展“动力”；设置竞争门槛，对企业施以“压力”；授权参与供给，释放生产“能力”。鼓励共同监督，培养主体意识，实现全面监管以规避腐败风险。
公共服务;合同外包
1 践行公共服务合同外包对地区经济发展的重要意义
社会的发展伴生着需求类别的多元。正是在这一背景之下，公共服务合同外包作为新公共管理运动在我国实践的一种新模式，成为国家行政改革的重要内容。改革之前的政府进行社会治理、提供公共服务最突出的特点在于政府善于利用国家权威，塑造政府的主导者形象，在公共服务供给上形成垄断。而改革后的公共服务合同外包模式就试图转变这样的局面，提倡通过签订合同，将提供各类公共服务的职能交予具有更高效率的政府以外的社会组织(包括企业、第三部门)来承包的外包制度①。这种供给模式上的创新，能够充分调动政府与社会两大治理主体的积极性，提升公民的政治意识；充分挖掘和利用民间的治理能力，提高行政效率，扩大公共服务供给范围，平衡地区间的公共服务供给水平；充分开拓政府治理资源，将民间资源转化为为人民服务的治理优势，也利于当前社会转型期各经济要素的流动性发展。这一举措，对建设区域 “服务型政府”、“掌舵”②型政府，提升区域人民政治素养和促进地区政治经济社会发展具有前瞻性意义。
2 当前台州公共服务合同外包实践中凸显的问题及潜在隐患
20世纪90年代起，我国政府开始摸索着尝试向社会购买公共服务。广东深圳、江苏无锡、上海、南京等地较早开始推行这一新模式，浙江省杭州市上城区、宁波市海曙区等地政府也纷纷开始推行向社会组织购买居家养老服务。相较之于上述几个地区公共服务合同外包的发展，台州市在这一领域的发展存在一些较为突出的问题：
2.1 盲目追求外包多元化。在几次实际调研的过程中发现，台州地区的公共服务外包发展起步晚，其速度和进程较之于上海、杭州、宁波等地区较为缓慢，且既有发展成果较少。而近几年，因为政策上给予的支持，好的成果同时也开始显现出公共服务合同外包的优势，公共服务合同外包发展速度不断加快：其外包种类、范围都在不断增加。发展公共服务合同外包不仅能够帮助政府节约财政资金，还能被视为基层政府建设的成果，纳入绩效的考量。因此，部分公共服务合同外包的类别的呈现出一定的盲目性；在推广过程中，缺少对实际情况的考察和科学分析，出现强行推广，企图实现公共服务合同外包的一步到位。这已经背离了这一模式的初衷，不仅无法实现其应有价值，而且因为欲速不达而产生难以预计的后患。
2.2 相关专业知识储备不足。通过合同的形式将公共服务承包出去是一项非常专业的各种。它不仅需要企业(承接主体)的专业力量，同时，它对政府(授权主体)也具有很高的专业要求。双方的专业知识、专业素养是公共服务能够有效实现外包的有力支撑。但现实是，负责这方面工作的政府公职人员不仅对公共服务合同外包的程序了解不透彻，对相关政策不熟悉，理解不充分。同时对外表现出来的专业素质不够硬：对相关服务的市场不够熟悉，在竞标中不关注成本的比对，出现盲目追求低价的行为。以上都严重制约了该模式的最终成效和发展。
2.3 政府管理失控。政府在公共服务合同外包过程中存在偷懒、渎职和玩忽职守的行为。在公共服务合同外包的实践过程中发现，按照既有的条件删选下，政府官员一般能够找到满足条件的相应服务的代理商，但政府却没有充分的激励去发现更好的承包商，也没有动力去监督承包商。政府官员对代理人的监督程度和努力与他们的工作报酬无关，这一现实导致监督作用大打折扣，造成政府管理失控。
2.4 未能整合地区特色。宁波等地在实践公共服务合同外包时，有意结合当地特色，合力发展，最终使该地区的这一模式具有地区特色：宁波在居家养老外包、公共文化外包和食品安全检测外包上已经形成了具有宁波特色的先进做法；上海在与居民生活直接相关、且人力资源密集型的项目上也取得了突出的成效，为社会关注。但是，台州地区在发展公共服务合同外包的过程中，没有充分发挥台州地区的特点和人文特色，发展路径单一，方向不明确，无法形成聚力效果。如何结合台州地区特点、人文特色，走出一条具有台州本地特色的公共服务合同外包之路，是接下来必须要探索的。
2.5 社会资本③异化。权力也是一种资源，权力是公共部门的垄断品，却是企业的稀有资源。因此，企业一直喜欢都通过项目等平台，与政府发生各种各样的联系。外包公共服务实际上就是将公共服务供给职能这一权力授权给社会力量的行为，也因此企业在外包合作中表现的尤为积极。受我国传统思想中“熟人社会”、乡土人情等习俗的影响，无论是过去还是现在，中国的社会就是一张由各种关系编织的大网，社会资本在其中能够且能较大的发挥作用。社会资本的异化表现为在政府与企业在互动过程中，利用所编织的社会网络、互惠性规范和彼此的信任，产生“灰色交易”行为。“近水楼台先得月”的思想作用于公共服务合同外包实践，就容易滋生腐败，导致政企间出现不良交易甚至政企间腐败。
3 创新地区公共服务供给，合理规避合同外包腐败
创新是引领发展的第一动力，也是推进工作的有效手段。“小康社会”从提出，到全面建设小康社会目标完成，再到最新的一个更高的奋斗目标：“全面建成小康社会”，表明我们的社会在不断的进步，发展水平也在稳步上升，社会主义建设稳步前进。经济基础决定上层建筑，经济基础打好了，上层建筑的建设成果也须得与之匹配。民众对公共服务的需求在不断上升，这一需求不仅表现为横向上对类别的要求，也在纵向上对公共服务纵深程度提出了要求。为此，必须坚持创新发展，把创新摆在国家发展全局的核心位置④。公共服务合同外包是政府行政管理制度上的一项创新，推行公共服务合同外包模式，就是在提供公共服务这一职能上进行创新。为此，我们要不断推进公共服务合同外包的理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新。培育社会力量成为推动公共服务发展的新的发展动力。通过合理调配社会资源，实现公共服务领域的供给侧结构性改革，创新供给方式，实现更多更好的供给。
台州地区依山傍水，其独特的历史和地理优势使之成为中国沿海城市中经济社会发展走在发展前列的城市之一。台州的政治、军史、党建、海洋文化也赋予了这座城市鲜明且独特的个性，并对各种创新之举保有高度的接纳性。温岭的参与式预算就是其中的一种创新。这是我们的历史自信，所以，在推进公共服务合同外包模式的实践中，我们也要有这种历史自信。在这一过程中，我们也必须多方面考量，为台州公共服务社会化发展创造机遇。其中具体操作建议如下：
3.1 合理选择外包领域。针对本市实际情况，科学分析各类公共服务领域合同外包的操作可行性和预期取得的价值。近期，我市针对体育事业的发展，下发了《关于政府向社会力量购买公共文化体育服务的管理办法》，对切实推进公共文化体育服务社会化发展提供了指导。台州地区重视体育建设，《办法》中也提到政府要增加有关文化体育政策研究与咨询，以及对外、对港澳台在文化体育交流等内容上的购买，这符合本地区发展规划，是合理选择外包领域的典范，值得提倡并推进。
3.2 做好政策落地工作。中共十八届三中全会做出了关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，国务院也给出了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)，财政部、民政部、工商总局一起印发了《政府购买服务管理办法(暂行)》。以上作为推进公共服务合同外包发展的总的政策依据，在地方实际的发展过程中，地区基层政府应该灵活根据实际发展，制定地方性政策、行政规章和条例，以更好的服务于地方公共服务合同外包的发展。
3.3 做好干部知识匹配工作。一方面，政府公职人员必须具备相关的公共服务合同外包知识，了解公共服务合同外包的程序。中央政策和地方政策应该成为有关公共部门学习的重要内容，熟知与该领域相关的法律知识，实现政策、法律了然于胸；另一方面，公共部门中负责与社会组织对接的公职人员也必须对该服务中涉及的各项物品的市场行情有足够的了解，学会价格比对。不盲目追求外包服务提供的低价，也不为谋私利而择高价，始终遵从高性价比的原则选择外包组织。
3.4 全面监管，构建腐败防控机制。从体制监督到市场监督，从内部监督到社会监管，推行公共服务合同外包必须建立立体的监管机制；警惕熟人社会、人情社会的渗透，杜绝社会资本异化，合理诱导对社会资本的使用，压缩腐败空间，规避腐败。构建公共服务合同外包腐败的监管体制的原则就是化压力为动力，使动力促能力。
3.5 形成台州特色，培育社会责任。根据台州对人口的第五次普查结果显示，台州市已全民进入老年型社会。在公共服务建设中体现出对老年型社会的关注，创新公共服务供给内容及供给方式，可以成为台州特色之一；台州文化根在山海，山海文化也成为了台州的一张名片。在政府与社会力量合作共推公共服务之际，如能利用政企间合作的平台，将推广海洋文化、红色文化等具有台州特色的内容融入进去，不仅能够增强对本市城市特色的宣传力度和广度，同时也能间接增强企业的社会责任心，帮助弘扬本土文化，从肌肤到骨髓、由表及里地增强对海洋文化、红色文化的认同与认知。
注释:
① 十八届三中全会提出，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，对社会组织承接政府购买服务工作提出了新的更高要求。
②
③ 社会资本是指个体或团体之间的关联：社会网络、互惠性规范和由此产生的信任，是人们在社会结构中所处的位置给他们带来的资源。
④ 这一说法在中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议上提及。
梁思琪(1991-)，女，汉族，浙江省台州市路桥区，教师，助理讲师，研究生学历，中共椒江区委党校，行政管理。
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1672-5832(2016)12-0152-02
