省级行政区划改革的方向

◎文/王劲松 杨光



省级行政区划改革的方向

◎文/王劲松 杨光

行政区划是行政管理体制在空间地理分布上的体现，也是国家宪法构成的重要内容。根据《宪法》规定，我国是实行中央统一管理的单一制国家。在中央政府之下，地方政府分成省（自治区、直辖市）、市（地级市，或称设区的市）、县（县级市，或称不设区的市）、乡（镇）四级，加上中央一共五级。从管理学的角度分析，行政区划研究的是横向在空间上的协调划分，行政等级研究的是纵向的制度设计。从发展演变的角度来看，同一级行政区划的细分、裂变，与纵向的设计、管理是分不开的。一段时间以来，学术界和政界对减少行政层级讨论较多，如实行“省管县”；但数年过去，并没有取得大的值得推广的进展。

本文不想对纵向的行政层级展开讨论，而是在横向上对我国省级行政区的数量变迁，进行历史回顾；并在实证研究的基础上，进行发展展望、提出政策建议。

历史沿革

我国幅员广大，人口众多，历史悠久，各地情况相异，发展水平不同。面对复杂的行政区划以及行政等级，在理论和实践上，都需要我们运用正确的方法，去探寻和解决问题，得出切实可行的结论。省级行政区是地方第一级行政区，对中央和下属的低级行政区而言，起着承上启下的重要作用。

秦始皇建立统一的国家，废除了分封制，在世界范围内最早实行了郡县制。长达一千多年的时间里，中央集权的郡县制框架没有变化；但行省制的建立成为郡县制的继承和发展。我国行省制确立，源于元朝，在明清两朝得到发展，成为13世纪以来我国的主要行政模式，最终影响了我国现代的行政体制。

元朝建立后，正式在朝廷设置中书省总领全国政务，时称“都省”。元朝在全国共设10个行省，即岭北、辽阳、河南江北、陕西、四川、甘肃、云南、江浙、江西和湖广。而山东、山西、河北和内蒙古等地则称为“腹里”，由中央政府的中书省直辖。明替元后，明朝设立了南直隶、北直隶、浙江、福建、广东、广西、湖广、陕西、云南、四川、江西、河南、陕西、山东和山西15个承宣布政使司辖地。虽然国家疆域幅员有所缩小，但管理的省级行政区的数量却有所增加。

清朝建立后，将原来的明朝统治区的15个承宣布政使司中的湖广分为湖南、湖北，南直隶（先改名为江南）分为安徽、江苏，从陕西中分出甘肃，共设置18个省份。这18个省份维持原有的政治制度，而不同于满族独占的关外三将军辖区及新疆、内外蒙古、青海和西藏等地区。内地18省的概念与范围，自康熙年间至光绪年间两百多年来，大致维持不变。

光绪年中，除蒙古、青海和西藏仍沿旧制外，新疆、台湾、奉天、吉林和黑龙江陆续建省，（台湾因为甲午战争被日本侵占），加上内地原有18省，共有22省。民国初年因袭不变，至1928年国民政府北伐成功始有增改。

中华人民共和国成立后，少数民族聚居的地区设立了内蒙古、广西、新疆、宁夏和西藏五个自治区。建立了北京、上海和天津3个直辖市。改革开放之初，我国共有30个省（市、自治区）级行政区（台湾地区未统一）。1988年，海南从广东省分离出来，独立建省。1997年，重庆从四川省分离出来，建立直辖市。香港地区、澳门地区先后于1997年、1999年回归祖国，分别设立特别行政区（省级）。迄今为止，我国现有34个省级行政区。

纵观数百年历史发展，我国的省级行政区，一方面保持行政区划基本稳定，另一方面省级行政区的数量总体也在缓慢地增加。这两方面的规律或者说是经验，都是非常重要的。行政区划基本稳定，主要原因是山川阻隔形成的地理分割，进而出现了人口、文化的分割。众所周知，我国作为统一的多民族国家，即使在汉民族内部，也存在许多分支和差异。因此，省级行政区划保持基本稳定是有其必然性的。进入近现代以来，现代城市，包括大都市的出现，使得省级行政区数量增长的前景和速度都相当可观。所以，经济发展、人口变迁和城市化是推动行政区划调整、同级行政区数量增多的动力。其中，城市化是推动行政区划幅员缩小、行政区数量增多的最主要的原因。

设想

现代城市的出现是我国行政区划发展变迁的重要拐点。改革开放以来，国家曾经大力推动“市管县”和“地改市”。因而，作为行政主体的城市包括了它周边广大地区的农村。一个大的城市管辖的人口，动辄数百万，甚至上千万。我国宪法条文中，出现了“较大的市”，“设区的市”和“不设区的市”。从历史的角度，“设区的市”大都被称为“地级市”，“不设区的市”被称为“县级市”。根据《宪法》规定，在中央政府之下，地方政府分成省、市、县、乡四级。在实践中，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 的规定，地方政府广泛地设立了具有准政府性质的派出机构，如行政公署、区公所和街道办事处等，又如管理区、开发区和新区等。这些机构都具有一定行政级别，如副省级、正厅级、副厅级、正处级、副处级等不同级别。因此，我国的地方行政区划等级实际上远不止四级。从行政区划角度看，我国城市根据其行政等级不同，形成了独特的金字塔型的城市体系。

随着我国人口的进一步增加和城镇化的发展，增加省级行政区（特别是直辖市）的数量成为必要。以增设行政区数量为主，以调整相邻行政区的地方归属为辅，将是我国省级行政区划发展的方向。根据多年的研究，笔者认为，最有可能建立直辖市的是深圳市；最有必要建省的是江苏、安徽、河南和山东四省相邻的淮海地区，以洛阳为中心的河南、山西和陕西三省相邻的地区。民族自治地方的行政区划，也可能有必要调整。

1.京畿地区的行政区划调整

为推进京津冀地区的一体化，特别是消除环京津周边的贫困地带，实现协调发展，可以把河北的张家口市并入北京，河北的三河、大厂和香河三县划入北京，这样北京的发展空间和回旋余地就大了。为进一步增强天津的发展腹地和空间，避免河北行政区划分成两块，考虑把承德、唐山和秦皇岛并入天津，这样天津的北方经济中心的地位就真正树立起来了，其管理模式可以参考重庆市。天津与北京可以实现差异化发展，有助于实现北京非首都功能的疏解。

2.东部沿海地区新设直辖市

（1）深圳（直辖市）：包括原深圳市，划入东莞市、惠州市。人口超2000万，成为对接香港的重要窗口和真正的一线城市。

（2）厦门（直辖市）：包括原厦门市，划入漳州市、龙岩市、三明市的宁化和清流两县，成为与台湾隔海相望的另一联系窗口，有利于加强与台湾南部地区的往来。

（3）大连（直辖市）：包括原大连市、丹东市和鞍山市的岫岩县，成为东北地区唯一的直辖市和对外开放的最佳窗口。

（4）宁波（直辖市）：包括原宁波市，划入舟山市、台州市三门县。

（5）青岛（直辖市）：包括原青岛市，划入威海市、烟台市。

（6）南京市（直辖市）：进一步突出南京六朝古都的地位，升级为直辖市，为增加腹地，划入安徽省的滁州市等。江苏省省会可迁往苏州。

3.内地地区新设直辖市

（1）武汉（直辖市）：包括原武汉市，划入湖北省的黄石、咸宁和鄂州。武汉升级后，湖北新省会可以定为荆州。

（2）长沙：包括原长沙市，划入株洲市、湘潭市。湖南新省会设在益阳市，把现属长沙的宁乡县重新划还益阳市。

4.新设省（区）

（1）淮海省：包括目前江苏省的徐州、淮阴、宿迁、连云港和盐城等市；安徽的淮南、淮北，蚌埠、阜阳和毫州等市；山东省的济宁、枣庄等市；河南省的周口、商丘等市；省会设在徐州市或淮阴市。淮海省将成为我国重要的现代农业示范区、城乡统筹综合配套改革试验区。在现有基础上，发展更高级的工业化。

（2）河洛省：包括目前河南省的洛阳、三门峡、南阳、焦作、济源和平顶山等市，山西省的运城、临汾等市。省会洛阳。河洛省的设立可以解决河南省人口过多，管理幅度太大的问题，在晋豫陕三省交界处，设立新的行政区，有利于当地的加快发展和脱贫致富。

（3）蒙东自治区：下辖内蒙古东五盟。首府：通辽。蒙东自治区设立可以解决目前内蒙古地理管理幅度过大的问题，同时，加强我国东北地区的屏障。

5. 新增一些副省级城市

在增加省级行政区的同时，考虑一些副省级城市已经升级，可以新增一些副省级城市，如郑州、苏州、昆明、乌鲁木齐、汕头（汕头、潮州、揭阳）和泉州（泉州、莆田）等。

结论和建议

1.主要结论

（1）随着时间的推移，省级行政区数量在缓慢不断地增加；相对较低级的行政区的变化速度、省级行政区的变化保持相对稳定。

（2）城市化是推动省级行政区数量增加的主要动力。新的省级行政区主要以直辖市的形式出现，省的设立将主要在发达地区之外的地区出现。民族地区自治区的设立仍有其特殊性。

（3）新的行政区出现以从原来的行政区脱离为主，而不是相邻的行政区进行重新调整、组合。

（4）新的省级行政区的增加，主要分布在东部沿海发达地区和京畿地区。

2.政策建议

（1）根据发展的需要和可能，增加直辖市、省等省级行政区的数量。省级行政区的调整和数量增加，可能需要在“十三五”、“十四五”规划期内，以至更长的时间内才能完成。但也可以给出一个时间表和先易后难、先低级后高级的发展路径。

（2）根据我国城市化发展趋势，对城市以及城市体系涉及的行政区划、行政等级等问题加强研究。建议保持直辖市的称谓不变。对于省级以下的第二级行政区以市称呼的，称为“省辖市（自治区区辖市）”，“省辖市”以下称县、区、市（县级市）不变。

（3）行政区的等级升级应该有一套完整、科学且合法的考核、审查、报批体系和程序。行政区的等级升级可以实行“见习制”或“毕业制”；在正式的区划范围和等级调整之前，可以用“代管”的方式试行。

（4）在具体的对象选择方面，建议首先选择推动深圳、青岛、厦门、大连和宁波等升级为直辖市，推动郑州、长沙、苏州、昆明和乌鲁木齐等升级为副省级城市。在条件成熟的情况下，推动以徐州、淮阴为中心的淮海地区、以洛阳为中心的河洛地区建省。根据民族自治和边疆稳定的需要，推动民族自治地区的行政区划改革。

（5）行政区划工作必须有强有力的法律支撑。应充分发挥《宪法》在行政区划、行政区划层级（地方政府层级）等方面的权威作用。同时应尽快出台《行政区划法》，进一步完善《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律。

坚持省级行政区设立的管理权在中央；坚持正式的法定程序，必须经过人民代表大会的批准；坚持省以下行政区划工作的分级管理。

（作者单位：农业部对外经济合作中心）

■ 编辑：云霞