创新社会治理体制提升政府治理能力——贵州黔西南州民意调查中心的实践与启示

◎马卿 郑东升

创新社会治理体制提升政府治理能力
——贵州黔西南州民意调查中心的实践与启示

◎马卿 郑东升

重视基层的治理实践和创新经验是推动国家治理能力提升的有效途径。新形势下，面对社会治理的新要求，为深入开展党的群众路线教育实践活动，巩固和深化“安商百日行动”成果，建立亲民爱商的长效机制，2013年8月，贵州省黔西南州成立了州民意调查中心，围绕“民意”这一核心主题，完善革新民意的汇集、回应、反馈机制，探索了新型的基层社会治理模式。

一、具体做法

社会治理要取得好的效果，必须有健全的治理机制和切实可行的工作方法。各地情况不同，社会治理机制也有所不同。黔西南州民意调查中心结合自身工作实际，以“五大机制”工作法来实现基层民意的收集、落实与反馈，探索了一系列具体有效的实践做法。

1.以多种类信息平台汇集民情民意。

一方面，借助现代化信息技术手段，创建“八大平台”实现与群众的有效信息沟通。这八大平台包括“12345”书记、州长与群众直通交流热线电话、中心接待窗口、民意调查员（手机APP）、民意调查网站、短信平台、微信平台、民意直通车和调查调研。另一方面，被动与主动相结合、变被动为主动，创建了13类近5万余人的民意调查员队伍，广泛组织基层人大代表和政协委员、农村能人、志愿者、驻村干部、选调生、务工人员等社会群体参与调查，搭建了覆盖面广泛的民意调查网络，主动寻求各群体、各区域、各阶层的民意汇集，并随时向民意调查中心反馈公众诉求和关切的问题。实现了从传统被动的“上访”式的民意表达到主动和被动相结合，以主动化被动的“下访”式民意搜集。此外，民调中心还通过开展各类座谈会、见面会等形式，与公众开展直接交流对话。

2.以部门联动工作机制有效整合资源。

这一联动机制在有诉求的民众与对应的政府有关部门之间搭建了沟通的桥梁，充分发挥了民意调查中心信息收集的功能，协助实现了民意的落实。如，与州工商联建立中小企业互联互通机制，与州农行、农商行等银行金融机构建立中小企业金融服务类民生愿望联动机制，与州国土、规划、住建、人社局、市场监督管理局等各类政府机构建立包括创业就业、精准扶贫、医疗救助、教育帮扶等各类民生愿望联动机制。这些机制以民意调查中心为枢纽，有效整合了政府资源，有针对性地帮助各类社会组织和民众解决了实际难题。

3.以民意引领中共党委和政府决策。

民意调查中心的工作不仅包括收集民情民意，更包括有意识地、主动地向群众“要办法”。在政府决策过程中，常常存在着决策者“自说自话”的现象，由此带来的后果是群众不仅反应不热情，甚至于“不买政府的帐”。这其中的一个主要原因就在于政府的决策和民众诉求之间的错位。针对这一问题，民意调查中心探索建立了“用群众的办法解决群众的问题”工作法试验区，通过实施“百姓智库”“行动培训”等一系列活动，努力挖掘来自基层的好点子，广泛听取群众在实践中的好办法好经验，并将这些建议作为政府决策的一个重要来源。如“行动培训”根据群众提供的经验与办法，召集相关部门进行学习培训，对于可以学习、借鉴、应用的群众建议进行具体的落实。目前，“百姓智库”“行动培训”已举办了以“关爱留守人员”“出租车师傅服务首届国际山地旅游大会怎么看、怎么办”“城管商贩一家亲”等为主题的几期活动，取得了积极的效果和较强的社会反响。

4.以“两大矛盾化解工作法”排查化解风险矛盾。

民意诉求表达不畅，民众问题不能及时解决，是造成包括群体性事件在内的各类社会问题的主要原因。针对这一问题，州民意调查中心创造了“两大矛盾化解工作法”，即“民意调查顺向工作法”和“民意风险预警逆向工作法”。前者由民意调查中心牵头，通过各类各级民意调查组织和民意调查员，直接主动收集基层群众反映的民情民意，使群众诉求及时得到表达、反应和收集处理，以提前“疏通”代替事后“填堵”。后者则是由民意调查员对收集到的各类信息进行及时研判辨别，对存在风险高可能发生突发性事件的问题给出预警，并有针对性地及时排查处理，避免矛盾升级。

5.以“流程六级管理”机制精准落实民意诉求。

对于州民意调查中心来讲，民意的收集、整理和转置只意味着工作的开头，最重要的是要落实到事件的处置和问题的真正解决上。为此，州民意调查中心设立了“流程六级管理”机制，按照“件件有着落，事事有回音”的要求，对于群众反映的问题进行严格的追踪管理。这套六级管理机制包括：日建台账精准收集、每周公布精准分办、每月考评精准排名、季度约谈精准督办、半年会诊精准调度、年度考核精准挂钩，通过对从一线工作窗口到各级政府及其相关部门的精准监督，来实现对群众所反映事项的精准落实；此外，还将民意事项办结情况与政府各部门年度目标绩效考核相联系，作为干部选拔考评的参考事项之一。

二、工作成效

从治理效果上看，州民意调查中心的建立有效整合了各方资源，改进了社会治理方式，提升了政府的治理能力。自2013年成立以来，州民意调查中心累计受理民意事项70240件，办结69996件，办结率达到99.65%。从近一年的数据看，民意调查中心共收集办理事项16481件，办结15894件，办结率96.44%，回复率100%，满意度96.49%（其中县市、义龙试验区满意率96.53%，州直单位满意率91.67%）。从其工作成效上看，民意调查中心实现了民意沟通桥梁、政府决策引导、民情预警风险减震和社会监督等多重功能。

1.拓展畅通了民意表达渠道，有效释放了民众诉求。

民意调查中心提供了民意表达的通畅渠道，并且将被动的民意收集与主动的民情探访相结合，全方位最大程度地了解民生所需和民众所求。以往的民意表达渠道，如信访办等机构往往在工作机制上较为被动，“疏”和“堵”结构不均衡，造成“上访”“截访”等一系列问题，甚至于在某些特定情况下发生群体性上访和群体性事件等。民意调查中心通过搭建各类信息平台，组建五万余人的州民意调查员队伍，在全州组建了一支庞大的信息源队伍，打通了来自基层各方的信息流，为民意收集奠定了基础。这一工作机制在最大程度上为民众反映自身诉求提供了多重渠道和路径，从而使民意调查中心成为了党和群众的沟通桥梁、政府和社会的沟通桥梁以及干部和群众的沟通桥梁。

2.汇聚民意民智，做好了政府决策引导。

政府的工作、政府的决策能够在多大程度上发挥作用，关键要看民众接不接受、买不买账。因此，政府决策不能闭门造车，而应该充分调动民众的智慧。广大社会组织和群众作为直接利益相关者往往对具体问题有更为深切的认知和要求。因此，在充分收集民意的基础上还应该广泛征求民众的意见和建议，并通过各种途径与形式进行整理、汇总、上报，为政府决策提供参考和依据。黔西南州民意调查中心“用群众的办法解决群众的问题”的工作方法实现了把“最后一公里”的政策落实直接变成“最初一公里”的顶层设计，将百姓的愿望和政府的决策结合起来，真正实现了政府和民众的互动。一方面使政府的政策出台更有针对性更接地气，另一方面也使群众的智慧得到了更充分的发挥，因而受到了群众的欢迎。在这个意义上，民意调查中心依托其特有资源起到了汇聚民智、凝聚民心的作用，充当了政府决策的助手。

3.体察民情民意，降低了社会治理风险。

社会治理是否有效，关键一点是看社会秩序是否稳定。影响社会稳定的主要因素之一就在于民众参与有没有被制度化地纳入体制内渠道，而不至于造成来自体制外的过大压力以及动荡。民众参与被制度性地有效吸纳其中重要的一点就是民众的诉求得到有效表达和及时的处理。民意调查中心通过及时了解民情民意，并对潜在风险进行预警，从而通过预先处置化解了部分矛盾，降低了矛盾发生率。从相关统计数据上看，2015年黔西南州矛盾纠纷化解率为96.12%，重大矛盾隐患比2012年下降了15.2%，群体性上访起数和人数比2012年分别下降了23.3%和25.7%。

4.动员群众参与，实现了全面社会监督。

社会治理取得有效成果还需要建立全方位的监督机制，包括党内监督、党委领导下的群众监督、法治监督以及新的技术发展带来的大数据等新型监督方式。其中党委领导下的群众监督是覆盖面最为广泛、监督最为全面的形式。原有群众监督的渠道主要集中在信访等几个方面，并且在监督渠道的构建、监督机制的完善、监督效果的体现、监督热情的保护等方面都存在着一些不足之处。黔西南州民意调查中心这一监督平台的搭建，作为新时期社会监督机制的一种创新，为群众监督提供了更为便捷的监督反映渠道，为实现社会监督提供了更为有效的监督平台。

三、启示

创新社会治理体制，提升政府治理能力是新时期党和政府工作的主要内容。十八届三中全会指出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”。黔西南州民意调查中心抓住“民意”这一核心要素，把“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”作为工作宗旨，立意于“听民声、汇民智、解民忧、聚民心”，通过一系列制度规章和工作方法机制的创建与完善，探索出了一条群众广泛参与、共建共享的路子，既实现了社会治理方式的创新，又为提高基层政府治理水平积累了新的经验。

1.通过调整原有信访机构职能，探索建立了新型基层民意收集反馈机制。

信访是传统的基层民意表达和收集主渠道之一。信访制度创制于特定的历史时期，建立之初功能主要集中在收发信件和接待来访上，角色定位偏于“秘书”职务。其后，随着时代变化的需要，信访体制开始从组织和功能上发生演变，成为融合了民众利益表达、公民权利救济、维护社会稳定等一系列职能的复杂制度。但是信访制度固有的一些缺陷使其在面临新形势下的复杂社会问题时显得应对乏力。当下，信访部门工作被戏称为“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”，群众反映的问题反馈难以真正有效得以解决，这也是“上访”“截访”问题频发，基层信访部门疲于奔命的主要原因之一。黔西南州创立的民意调查中心整合解构了信访部门原有的部分功能，通过构建多渠道民意收集机制，化信访中的被动受理为主动被动相结合，主动探访民众难题的工作方法；通过构建全方位联动工作机制，搭建民众与政府部门之间的沟通桥梁；通过构建民意落实监督管理机制，将信访工作中的转办为主转变为现在的转办督办相结合的工作方法；等等。这一系列创新举措，为中共基层党委和政府探索出了一条在新形势下如何以全新的党建工作平台为基础，统合、革新原有民意收集反馈机制，进而实现民意从收集、整理、转办、交办到督办的新路径。

2.建立了党委领导下的全方位社会监督平台。

在各种监督中，群众监督范围最广，是最强大的一种监督力量。但其间涉及的问题是公众参与渠道是否通畅，群众有没有被发动起来积极参与监督，群众监督所反映的问题有没有得到及时的处理，群众监督的积极性有没有得到很好的保护。这些是能否利用好群众监督这一有利法宝的重要因素。黔西南州民意调查中心的设置为解决群众监督中的问题进行了有益尝试。首先，民意调查中心通过设立包括热线电话、微信平台等八种平台，打造了多种监督渠道；其次，民意调查中心设置了“流程六级管理”机制，对于群众反映的问题按照“件件有着落，事事有回音”的要求进行了严格的追踪管理，极高的办结率保护了民众参与监督的积极性。最后，民意调查中心能够取得良好群众监督效果的关键因素还在于有力的党委领导。党委领导下的民意调查中心不仅将群众的诉求有效地纳入体制内渠道，同时也能够发挥党委的统领协调作用，整合调动各方力量对于群众监督反映的问题进行有力的落实。

3.建构了社会治理的多元化主体参与机制。

在治理主体上，黔西南州民意调查中心构建了党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的全面治理模式。从“统治”“管理”到“治理”，不同的权力结构模式下，一个显著的变化特征就是实现了权威主体的多元化。民调中心的设置过程及其运行机制充分体现了党委的领导地位和政府的主导作用。社会和公众的主体参与作用表现在，一方面他们作为反映诉求的主体是民调中心所服务的对象，另一方面，民调中心组织了13类5万余人的民意调查员队伍，主动寻求各群体、各区域、各阶层的民意汇集。对于执政党而言，这一新型的治理模式加强了党与基层群众的联系，通过畅通群众利益和诉求表达的渠道，完善并与时俱进地发展了“从群众中来”的传统工作方法，是对执政党问政于民、问需于民、问计于民的真正落实。对于政府而言，在面对日益复杂的社会发展问题时，政府的工作压力也在不断增大，单纯依靠政府力量难以容纳并有效解决不断涌现的新矛盾、新问题，而通畅的沟通渠道、有效的问题搜集和多方参与的治理模式在一定程度上则能够缓解政府工作压力，提升政府治理的能力。对于社会公众而言，新时期，民众的权利意识、参与意识、监督意识在不断提高，这些主体意识的提升必须要求有释放和表达的空间与渠道，民调中心在传统的信访等政府功能之外提供了更为新型有效的参与机制，扩大了民众参与的途径和范围，在满足公众参与需求的同时，实现了更为多元化的社会治理参与机制。

（马卿，中共贵州省委党校社会学教研部副教授；郑东升，中共贵州省委党校党建研究院副院长、教授，中共黔西南州委宣传部副部长、党建办副主任＜挂职＞/责编刘玉霞）