脱嵌与嵌入：居委会重构的路径分析

郭晓敏

居委会是与新中国相伴而生的，在单位制为主、街居制为辅时期，居委会起到拾遗补漏的作用，工作对象主要是无单位的社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，计划经济体制下的“单位人”逐渐转变为“社会人”“社区人”，社区成为基层社会管理的前沿，原先主要由单位承担的社会整合、维稳、福利服务等职能逐渐向社区转移，并成为居委会工作的重要组成部分。

“嵌入”是新经济社会学的核心概念之一，最初是由波兰尼在《大转型：我们时代的政治与经济起源》一书中提出的。波兰尼的“嵌入性”理论认为，市场是社会的有机组成部分，是嵌入社会之中的；自发调节的市场，颠覆了市场与社会的关系；原本嵌入社会的市场，试图反过来让社会臣服于市场，并因此而遭致一系列的社会后果，这就是市场的脱嵌［1］。社区与社会之间也存在嵌入性关系，社区是嵌入社会的。然而，在实践中社区却并未按照社会的要求来运行而是成为政府基层社会管理的工具，即社区一方面脱嵌于社会运行体系，另一方面又嵌入行政管理体制之中［2］。脱胎于传统计划经济时期街居制下的居委会，由于传统思维、制度惯性等因素的影响，深深嵌入基层行政管理体制之中，出现过度行政化倾向，难以适应法律赋予的自治和服务功能定位，得不到社区居民的认同，身陷困境之中。居委会在面临过度“嵌入”行政体制与“脱嵌”于社会运行体系的双重危机之下，如何找准其自身角色定位和实现良性运行，已经成为各地社区管理体制改革的“重头戏”。

一、治理范式下居委会建设重要性凸显

（一）推动居民自治

随着治理理念的不断传播和深化，在社区层面，政府原有的自上而下的单向度的管理向多元主体的共治转变，软治理逐渐成为基层政府治理能力构建的重要内容［3］。自治是软治理的重要方式之一。自治是相对于他治而言的，对社区居民来说，依托政府行政力量的治理是一种他治，居民进行的自我管理、自我教育和自我服务就是一种自治。相对于他治主要依靠行政、法律法规等外在硬约束力量而言，自治主要依靠自治组织、居民参与、公序良俗、社区公约、社区文化等因素共同作用实现，是一种低成本的治理方式。社区是城市基层治理的基础单元，社区自治是社会自治基础组成部分，不管是从降低治理成本方面考虑，还是从增强社区凝聚力角度看，社区居民自治都是社区治理的重要内容。与传统农村社区血缘、业缘关系较为浓厚不同，城市社区是一个地缘特征比较明显的聚居体，异质性特征较为明显，人与人之间的陌生感较浓，共同的文化基础缺失，凝聚力缺乏。因此，城市社区治理面临的情况更为复杂，面对较为松散的居民群体，需要通过一定的组织形式将大家调动起来，作为群众性自治组织的居民委员会成为推动社区居民自治的必然选择。

（二）发展基层民主

基层民主是中国特色社会主义民主体系中参与主体最为广泛、与群众利益联系最直接的部分，不仅为各种矛盾冲突的解决提供了协商空间，也有利于提高公民的参与意识和参与能力，能够为社会主义民主政治的良性循环和发展培养高素养的公民［5］。城市基础民主的核心在社区，社区的主体为广大居民，社区居民参与社区公共事务的广泛程度，是衡量民主化水平的重要标志。实行居民自治，让居民自己参与管理自己的事情，依法直接参与社会基层公共事务的管理，是推动基层民主建设的重要途径。社区居民自治是社会主义民主在基层的重要实践，作为自治组织的居委会，其由居民选举产生的过程就是基层民主的践行过程，是城市基层实现直接民主的重要形式。因此，城市基层民主的发展不仅要充分发挥社区党组织的领导核心作用，也要充分发挥群众自治组织——居委会的作用。

（三）提升社区治理能力

社区是城市基层社会治理的基本单元，它的安定有序，依靠的是社区治理能力的提升。根据《城市居民委员会组织法》，居委会不仅是基层群众性自治性组织，担负着为民服务的功能，还要承担协助政府及其派出机构开展工作、社会整合、维持基层社会的和谐稳定等方面的功能。从法定职责上来看，居委会联系着“两头”，是政府与居民之间的桥梁和纽带，能够广泛征集民意，将居民的所想所需传递给政府，也能通过其协助作用，将政府的政策和指示精神等传达给群众，既能够起到沟通作用，也是重要的“润滑剂”，如及时发现基层的问题，将各类矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态等。不管是从推动居民自治的角度看，还是从实现政府对基层社会管理的需要看，在社区层面，居委会都是推动社区治理的关键一环，它的建设状况直接关系到社区治理能力的提升问题。

二、偏差与错位：居委会建设面临的困境

（一）角色错位

所谓角色错位，是指角色扮演者的实际表现与社会、群体、组织、他人的期待和要求不相符合的现象。角色错位出现的原因是多方面的，既与旧有观念的惯性影响等主观因素有关，也与社会发展阶段性、法律规范操作不具体等客观因素有关。

《城市居民委员会组织法》对居委会在属性、职能等方面的定位，决定了其在实际工作中的“双重属性”，既是基层群众自治组织，又是基层行政管理体制的重要组织部分。它一方面代表居民，负责把居民的要求向政府反映，是居民利益的“代言人”；另一方面也是政府在基层的“代理人”和行政权力的末端。实际运行中，居委会既承担政府下沉至社区的各类行政事务，如综治办、卫计委等对社区出租屋的安全检查及重点人群的监管等，也肩负各类社区公共服务类事务，如办理失业证、发放失业救济金等，还承担各类社区自治事务，如开展民主监督、组织邻里互助活动等。这种职能定位的多重性直接导致其在工作实践中出现角色冲突，主要表现为：自治角色、服务角色与行政角色的冲突。

社区这一概念最早是以社区服务的形式引入和使用的。为了承接单位制解体后遗留的福利问题，1986年民政部倡导社会福利社会办和职工福利向社会开放，自此，社区服务逐渐向社会生活更广泛的领域拓展和延伸，对于促进经济发展、社会安定和人民生活质量的提高，发挥了重要作用。从社区发展的历程看，服务是社区建设和发展的应有之义。作为社区中最重要组织的居委会，社区服务既是其成长发展的动因，也是贯穿其发展成长的一条鲜明主线。组织者、协调者和监督者，是居委会在社区服务体系中的定位［6］。

随着改革的深入和社会转型加剧，公民社会正逐步兴起，公民通过参加社会组织自由表达意愿的要求更加强烈。在社区层面，居委会是一个重要的居民自治组织，对满足广大居民的参与和自由表达意愿具有重要作用。然而，由于居委会承担了过多的行政类事务，既无暇也不愿花时间落实居民自治事务，实际上成为了政府的“腿”。

就居委会现实状况而言，虽然目前的社区居委会已经不是计划经济时代传统的居委会，其组织结构、工作对象、运行方式等方面都发生了巨大的变化，但是由于单位制遗留的认同惯性等，一方面导致当前居委会仍以行政性事务为主要工作内容，不利于居委会服务角色的实现；另一方面也造成居民对社区的归属感不强、认同度不高，不利于居委会自治角色的实现。

（二）功能困境

结构功能主义理论认为，社会是一个有机生命体，由各个子系统组成，各子系统都发挥着有机体的部分功能，这些功能的存在使得社会有机体整体功能得以充分发挥。社区也可以看作一个小型的社会有机体，作为社区有机体重要组成部分的居委会，能否有效发挥其应有功能直接关系到社区有机体能否正常运行。

在人类社会学家马林诺夫斯基看来，所谓功能“总是意味着对某种需要的满足”［7］。相应地，此处的功能困境主要指需求没有得到满足的一种状态。从法律规定来看，居委会主要有服务、自治和管理等三大职能，居委会的功能实现就是要将这三大职能发挥好，满足社区居民的需求，实现基层社会的安定有序运行。

居委会在提供社区服务的过程中存在功能困境，突出表现为服务功能的“片面化”。从服务对象来看，居委会作为居民自治组织，其服务的对象和范围为社区全体居民，在实际运行中，居委会的主要服务对象却是老年人、残疾人等各类社区困难和弱势群体，覆盖的范围非常有限，与其服务全体居民的功能定位不符。从服务内容来看，仍以政府提供的公共服务为主，如劳动就业、社会保障、社会救助、卫生和计生服务、安全服务、文教服务等，互助服务和公益服务发育不够充分。从服务方式来看，居委会为居民提供的服务仍停留在“有什么给什么”的传统状态，没能真正以居民需求为导向，居民不能真切感受到社区的凝聚力，难以形成“社区是我家，建设靠大家”的共识。

居委会在实现居民自治的过程中也存在功能困境，突出表现为自治功能的“萎缩化”。由于居委会在人财物等多方面都依赖于其所属的街道和区直相关部门，主要考核指标也由“上级”制定和实施，因而在实际工作中，居委会将大量的时间和精力用来承担了政府下沉的行政性工作，而较少关注社区居民自治事务，组织居民开展自治活动较少，导致居委会社区自治主体作用发挥有限。居委会自治功能不能得以有效发挥的重要原因之一在于自治和行政的边界没有得到合理的划分，存在过度行使管理职能、忽视居民自治职能现象。居委会行使的管理职能主要是政府部门通过条条和块块下沉的相关行政事务，总体上看，是属于行政工作的范畴；而居委会的自治职能需要把居民调动起来，发挥自我教育、自我管理自我服务等功能，属于社会领域的范畴。总体上看社区的行政性权力仍然过于强大，且尚未对社会性权力进行适度的让渡，造成居委会社会自治性权力缺失，难以发挥应有作用的关键原因［8］。

三、“去行政化”：居委会改革的实践模式

居委会的过度行政化是阻碍居民自治和社区治理能力提升的重要原因。正是基于这种共识，各地将社区管理体制改革的重点放在居委会“去行政化”。根据制度设计和安排，恢复居委会居民自治组织的属性成为改革的方向，“议行分设”理念成为实践中的热点。“议行分设”主要是将社区中原先由居委会承担的“行”的职能剥离出来，成立专门的机构承接政府行政职能，恢复居委会“议”的职能，如讨论、研究和审议社区事务。从“议行分设”理念在各地的实践来看，居委会在实践中“去行政化”的改革模式主要有：“大社区”模式和“居站分离”模式。

（一）“大社区”模式

“大社区”是指改变市—区—街道办事处—社区四级行政管理体制现状，撤销街道办事处，减少管理层级，实现治理结构的扁平化。这一模式的主导思想是，现有的街居体制是居委会过度行政化的根源，居委会的“去行政化”首先要打破传统的街居管理体制。具体做法是撤销街道办事处，实行市—区—社区三级管理，即“大社区”管理；设立社区党委和社区服务中心等各类服务组织，各类行政性事务均在大社区办理，主要由社区服务中心及各类服务组织承担；在大社区之下根据实际需要设立多个居委会，实行“一社多居”，居委会成员由居民选举产生，不再承担任何行政类的事务，主要通过开展民意征集、协调议事、组织活动等，服务居民和调动社区居民参与积极性。

“大社区”模式的典型代表是安徽省铜陵市，是全国首个在全市范围内撤销街道办的城市。改革后，铜陵市构建了社区组织新架构，即“一个核心（社区党工委）、三个体系（社区居委会、社区公共服务中心和社会组织）”的基层治理体制。社区党工委直接隶属区委管理，承担社区内总揽全局、协调各方的职责。新成立的社区居委会，下设各类专业委员会，利用“管家计划”“民主听证会”“协商议事会”“两代表一委员”工作室等载体，引导居民广泛参与社区自治建设。社区公共服务中心，作为区政府设在社区的行政管理和公共服务机构，履行社会管理、服务居民等职责。

（二）“居站分离”模式

“居站分离”模式认为，居委会行政化的主要原因不仅是管理层级过多，主要是治理结构存在问题，其核心理念是通过重新整合社区治理结构，厘清社区行政和自治的边界，实现居委会的“去行政化”和自治功能归位。具体而言，在社区党委和居委会之外，设立社区工作站（服务站），承接原先由居委会承担的各类行政事务，政府条条和块块归口到社区的行政性事务在社区有了专门的承接部门，居委会还原其居民自治组织的属性，主要从事居民自治类事务。

居站分离模式的典型代表是深圳“盐田模式”。盐田的改革是分步进行的。早在2002年，盐田区就将居委会承担的自治、行政和服务三大职能进行分解，分别由社区居委会、社区工作站和社区服务站三个机构承担，形成“一会两站”的治理结构。但社区工作站和社区服务站仍是社区居委会的下属机构，居委会的行政化问题仍未解决。2005年，改革的力度进一步加大，核心是实行社区工作站与居委会分设，把社区工作站从居委会剥离出来。社区工作站不再是居委会的一个下属机构，而是成为了街道办事处下辖的政府基层办事机构，其工作人员属于政府雇员，承担政府职能社区化的任务；居委会则是居民自治组织，其成员由社区居民（包括户籍居民和非户籍居民）直接选举；社区服务站仍为居委会下属民办非企业单位，主要以政府购买服务的方式提供公益性为主的社区服务。

四、枢纽型社会组织：居委会重构的发展方向

不管是居委会的角色困境还是功能困境，以“嵌入理论”的视角看，根源都在于居委会深深嵌入了行政管理体制之中，不管是其人力、物力还是财力，包括考核体制、机制等都是由政府提供的，是以完成政府下达的指令和工作为第一任务的，出现了过度行政化的问题。而要实现居委会的“脱困”，必须首先将其从基层行政管理体制的束缚中解脱出来，按照其居民自治组织的功能定位重新嵌入社会系统之中，按照社会组织的运行规则运转，实现角色和功能的归位。

居委会面临“空心化”“边缘化”。“去行政化”是当前居委会改革的主流，然而，在实际运行中，社区的行政和公共服务职能由社区工作站（服务站）承担后，居民与居委会直接打交道的机会减少了，甚至居民以为社区工作站就是居委会，面临“边缘化”危机；改革后的居委会由于人员的兼职化、专业能力欠缺等，无法有效调动居民参与和开展居民自治活动，面临着“空心化”危机。

嵌入社会是居委会重构的重要内核。居委会的“去行政化”，即实现从行政体制中的“脱嵌”，只是实现其功能归位的一个重要方面。另一方面，居委会还要按照社会组织的规则运行，重新嵌入社会之中，这也是居委会重构的重要内容。只有实现居委会的重新“嵌入”，才能在实践中摆脱“去行政化”后的“空心化”“边缘化”问题。因此，实现居委会的重建和再造，不仅仅是“去行政化”，还要重新定位居委会的角色和功能。

枢纽型社会组织成为居委会重构方向。根据北京市《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》规定，“枢纽型”社会组织，是指由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。从这个界定上可以看出，“枢纽型社会组织”的特征之一就是其具有“中介”组织的功能，是社会整合的重要平台。

虽然居委会作为行政末梢和自治组织的“双重身份”造成了角色错位和功能困境，但是，这种“双重身份”也为居委会的重构开拓了思路。居委会要重新嵌入社会系统之中，恢复其社会组织属性只是第一步，同时要充分利用居委会的“双重身份”将其构建成社区“枢纽型社会组织”，扮演好“主持人”的角色。一方面，居委会是社区利益的“代表者”，负责为社区各主体提供表达经济要求、社会需求和政治参与的渠道，搭建各类平台和载体；另一方面，居委会也是基层治理的“支持者”，能够整合社区资源，引导社区各类主体积极参与社区治理。［9］居委会成为“枢纽型”社会组织，不是简单“去行政化”后与政府的脱钩，而是要正确处理与政府的关系，实现由实际运行中的“领导与被领导”回归至“指导与被指导”的关系；“枢纽”作用不仅仅是针对社区内社会组织的，更是指社区居民与政府沟通的纽带；居委会作为“枢纽型社会组织”的目的和归宿仍是调动居民参与积极性，实现社区自治。

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