人口工作应全面转型升级

文/杨成钢

人口工作应全面转型升级

文/杨成钢

习近平主席在中共18届五中全会上关于人口问题的讲话谈及人口长期均衡发展和家庭发展，这被认为是国家最高领导层对于中国人口管理服务工作方向的最新诠释，也被理解为对中国人口管理服务提出了全新的工作要求。本文认为，这是积极的政策选择，顺应了中国人口发展的变化态势；但是要有效应对人口变化，只对人口管理服务做出一般工作改进还不够，而应当在人口管理服务制度的层面上进行全面转型升级。

现有人口管理服务制度与人口新态势不相适应

公平地讲，中国的人口管理服务制度是在人口管理实践当中不断探索，不断完善的，从20世纪70年代初期开始实行计划生育到今天已经取得了长足的进步，但是仍存在与人口发展新态势不相适应之处。这种不适应表现在以下4个方面：

1.制度目标

制度目标又包括价值目标和技术目标两个方面的内容。首先看价值目标，任何一种制度设计都不可避免地带有某种价值倾向性，这种价值倾向性反映了制度设计的根本观念和指导思想，因而具有方向性和基础性意义。中国人口制度目标存在的不足是更多看到了物，较少看到人。制度设计伊始，我们就把人口的变动和调整作为实现国家现代化、进行经济建设的手段和途径，而没有充分地考虑人口自身的发展规律，没有将人口自身的发展作为目的去对待。固然，人口是经济增长的重要条件，可以在现代化建设中发挥工具性作用；但它毕竟不是工具，它的本质是人。人口就是人群，就是群体的人。在人类社会，人的价值才是终极价值，人的需求才是根本需求，如同毛泽东所言：世间一切事物中，人是最可宝贵的。我们发展经济，进行现代化建设，都是为了让人生活得更幸福、更有尊严。换句话说，人是目的，经济增长才是工具和手段。如果我们把人当成工具，牺牲人的尊严和幸福去满足经济增长的需要，那是本末倒置。

其次看技术目标，技术目标也指工作业务目标。我国长期以控制人口数量、调节生育为主要工作业务目标，大约2010年以后开始倡导人口长期均衡发展。全面两孩政策推出以后，人口长期均衡发展就成为了明确的技术目标，或者工作业务目标。与过去相比，这一目标考虑了人口的发展规律，当然是一种进步。目前的缺陷在于还缺乏可操作化标准，向量之间关系并没在理论上说清。例如，怎样才算人口长期均衡？均衡的标准是什么？一定的人口数量要对应怎样的人口质量和人口结构？或者反过来，如果设定一个理想的合理的人口结构，将会要求人口的数量调整到什么样的生育水平？这些都还需要进一步研究。人口理论史上曾经有一个适度人口理论，特别是以法国人口学家索维为代表的现代适度人口理论，将人口的变动与技术的发展水平相对应比较，试图提出一种动态的人口与经济均衡模型，遗憾的是他的理论没有考虑人口内部自身的均衡，因为所谓适度是相对于某一标准来说的，这个标准不仅要反映经济技术关系，而且要考虑人口内部各个向量之间的关系，要对应不同的关系来谈适度与否。也有的学者提出使用稳定人口作为指标。稳定人口是人口学中的重要指标，反映了人口数量变化的稳定性，也间接地反映出一个人口的年龄结构的稳定协调和均衡。但是，稳定人口也只是数量目标，它既没有全面地反映人口内部数量质量结构3个方面的协调均衡关系，也没有反映出人口外部与经济社会发展和资源环境变化之间的均衡关系，所以也很难成为一个理想的技术标准。

2.目标实现路径

中国长期通行的制度目标实现路径是典型的行政化为主的实现路径，自上而下，由国及家，是一种科层制的从中央到省市县乡，逐级进行政策落实的信息传导机制和路径，又是一种反向的由下向上，逐级进行责任保证的行为约束机制和目标实现路径。中国人口管理的最初推进是完全靠行政化的方式，后来随着时间的发展逐步地加入法律的因素，从大概1998年开始逐步地建立和完善了一些相关法律制度，试图通过法治的途径来实现制度目标，但是在实际的政策推行过程中真正将政策落到实处的还是行政化的手段。例如“党政一把手亲自抓，负总责”“一票否决目标责任制”等方式，都是循名责实，通过行政方式完成量化目标，以至于在今天的人口政策调整、全面放开二胎后、人们的生育意愿又比较低的情况下，很多管理部门甚至有些手足无措，不知从何将工作做起。

另外行政化为主的实现路径还体现在政策对于体制内人员具有很强的约束力，而对体制外人员却缺乏有效的约束。这表明制度目标的实现还在很大程度上需要依托行政资源的推动，其自身的严肃性和执行力还存在明显不足。

3.目标实现方式

中国的人口制度长期以来主要采用管理的方式，并且在早期，其管理具有较大的强制性。虽然自进入21世纪后逐步地在原来的人口管理制度中注入一些服务的因素，推出了诸如关爱女孩行动、利益导向机制、家庭能力建设等广受群众欢迎，也受到国际社会好评的人口制度目标实现方式，但总体上是将服务寓于管理之中的。这种目标实现方式在人口进入低生育水平阶段，生育政策调整以后，势必面临很大的挑战。新的人口政策环境下也许仍然需要必要的人口管理，但是可以预见的是，人口的服务、政策的激励和导引将会是主要的目标实现方式。

4.制度作用边界

这里说的是体制问题。中国人口管理服务制度中长期存在制度作用边界的问题，“大人口还是小人口”是长期讨论的话题。人口问题具有复杂性和综合性，人口管理服务需求具有多样性，一个人口现象背后牵扯到一系列的经济社会文化因素，一个人口问题的解决需要一系列部门联手统筹，共同发力。比如失独家庭困难救助的问题，远不是人口部门一家可以解决的。又比如养老公共服务资源供给问题，不是人口部门的工作范围，但是又与人口问题有着密切的联系。目前的体制框架下人口管理服务部门并不具有足够的资源统筹能力和综合协调能力，在以前那种单一的工作目标条件下，也许还可以利用所谓国策优势勉为其难，新的人口环境下，如果想适应人口发展的需要，统筹的解决一些人口问题的话，就难免会遇到体制障碍，触碰人口管理制度的作用边界。

中国人口管理服务制度需要全面转型升级

所谓人口管理服务，其本质意义是指对涉及人口的各种问题之社会治理。制度层面的人口管理服务体现为对人口问题进行社会治理的一系列政策组合与工作机制。所谓全面转型升级，是指人口管理服务制度在政策目标、政策目标实现路径和实现方式上都有一种积极的选择和全新的呈现。在今天的人口政策语境中，全面转型升级就是不再拘泥于人口数量控制的陈旧思维，不再纠结于生一个还是生几个的窠臼之中，而是以国民利益最大公约数作为政策价值目标，以人口长期均衡发展作为政策技术标准，以利益导向和家庭发展作为政策路径，以礼法结合，也即法治与人本相结合作为政策实现方式的综合性政策体系设计和系统化政策机制建构。如果进行具体的讨论，可分为转型和升级两方面内容。

1.关于转型

人口管理服务制度的转型方向有两个，一个是向大人口转型，另一个是向家庭发展服务转型。

所谓大人口，就是要增加人口管理服务部门的职能，拓宽其工作边界。如果说在以前的高生育水平时代，人口部门还可以把管理和服务都集中于计划生育的工作目标上的话；那么在今天中国人口已经进入低生育水平阶段，人口政策已经调整的大背景下，人口部门就不应当再将其管理服务工作拘泥于原来单一的工作目标和狭隘的工作边界内了。人口问题不仅仅是生育问题，人口的管理服务工作更是具有广泛的内容，微观上要帮助人口的发展和能力提升、促进家庭的发展和能力建设；宏观上不仅要顺应人口自身发展规律，促进实现人口内部数量质量结构之间的均衡，而且要顺应经济社会发展规律和自然生态环境变化规律，促进实现人口与经济社会发展和资源环境变化的外部均衡。所以人口管理服务部门应当积极作为，积极争取和主动开拓各种涉及人口的工作领域，以服务换职能，在广泛人口服务中争取自己的广泛人口管理服务职能。

所谓家庭发展，从政策设计视角出发，应当是这样一种政策效果：在努力保障家庭安全的基础上，让每一个家庭同步共享国家和地区经济社会发展成果，使其家庭建设能力不断提升，家庭生活质量和社会尊严不断提高，家庭幸福感不断增加。

在中国社会，家庭发展有着特别的意义。与西方社会以个人作为社会细胞不同，中国文化把家庭理解为最基本的社会细胞和社会单元，高度重视家庭的建设和发展。让家庭发展同步共享社会发展成果是中国现代化建设的出发点和落脚点，也是时代发展的必然要求。

中国当前的家庭发展服务领域有着广泛的社会需求，也是中国长期以来的社会服务短板。人口部门主动将人口工作向家庭发展的支持和服务转型正好扮演了积极的政府角色，满足了人民群众的家庭发展需求。

2.关于升级

第一，确立积极的亲民的政策目标。所谓积极，就是要主动地适应经济社会发展的趋势，主动的引领社会价值，建构社会行为规范。所谓亲民，就是要树立以人为本、以民为本的价值取向，充分满足人民群众的需要，切实代表人民群众的根本利益，变国家意志主导为民本意志主导，使人口政策更多地尊重民众的利益诉求和家庭个体的人口决策和行为选择。我们当然不能排除国家意志和集体理性，但是可以通过改进决策机制来最大限度地顺应民意，最大程度地反映和代表多数人的个体理性，通过建立和引导民众对人口政策规范的价值认同来协调国家利益与家庭个体利益，建立国家意志与民众意志的价值互信和目标共识。

第二，选择务实的理性的也是智慧的目标实现路径。自下而上，更多尊重家庭自主选择。在低生育水平的人口环境下，人口管理服务工作的着力方向很有可能随着时间的推移从过去的人口生育抑制逐步转向人口生育激励，这是目前世界上那些较早的完成人口转变的经济发达国家普遍的选择，中国很难例外。生育激励绝不可能、更不应该采用行政手段自上而下进行干预，只能反过来，自下而上，在尊重生育家庭自主选择的基础上进行新的价值导引和利益诱导，在更加全面周到的生育健康服务和生育制度保护基础上，减少生育家庭的生育后顾之忧，降低生育活动的各种直接成本和间接成本。这是目前全面放开生育二孩政策以后已经出现的生育家庭决策选择迹象，也是人口管理服务部门应当未雨绸缪、尽早筹划的制度设计路径。

第三，寻求礼法结合、法制与人本相结合的政策实现方式。

（1）法制建立的价值取向应倾向于国民性。法是国家工具，正因为如此，确立正确的价值方向显得尤为重要。国家的本质意义并非疆土，更非行政机器，而是在共同价值规范下凝聚在一起的民众，是为国民。国民在则国家在，国民利益即是国家利益。所有的国家工具和国家行为都应以保护国民利益、尊重国民权利为其价值取向。所以一个善治国家，一个真正的社会主义国家，其立法司法都应代表国民利益，充分尊重和保护每一个国民的基本人权和其他合理的权利诉求。固然，这一过程会存在整体利益与个体利益的矛盾，但也惟其如此，法才有存在的价值。好的法律和制度并不回避这种矛盾，而是在公开公平公正的原则下，通过寻求各方利益的最大公约数来建立共同的行为规范。这样的规范由于充分尊重了个体权利，从而其作为整体利益的代表才有了正当性基础。

（2）正因为法的严肃性、强制性，才更需要将法置于人本主义的基础之上，使法成为扬善抑恶的工具和引领社会趋向人本价值的手段。这不仅包括立法过程对国民基本利益诉求和人本愿望表达的充分尊重，而且包括执法过程对执法对象社会处境、事件发生环境的充分理解以及对执法结果所引起的社会价值导向的正确认知，避免法的滥用、误用而使其沦为恶法，损害法治声誉。更要彻底杜绝侵犯公民基本权利的以权代法、以政代法、粗暴执法、依法犯法，以执法名义践踏法律，侵犯公民基本权利的违法行为。

（3）更进一步讲，是不是所有的国民行为都需要在“法”的层面去规范也是值得思考的。法作为一种调节社会关系的强制手段，并非理所当然的第一选项。何时当立、立于何种范围、如何执法，要把握好其边界绝不简单。这一点早在中国古代先秦时期，一些卓有见识的政治家和思想家就注意到了。究竟以礼为法，还是以法为礼，抑或礼法结合，曾是非常热门的讨论话题，也是诸多王朝治国理政首先要做出的方向性选择。老子曾提出治民要遵循“道失后德，德失后仁，仁失后义，义失后礼”的顺序。荀子倡法，但主张“礼法结合”。他们都是将法作为伦理规范约束之后的最后一个选项，试图尽量控制法的作用边界，以避免其峻急严苛。这些理念和主张，我们不能将其仅仅理解为古人的政治理想主义，而应当认识到其正是中国传统文化所积淀的治国理政经验总结。

此外还须认识到法是有成本的，立法和司法的过程都将耗费大量行政费用。如果不管行为大小，影响如何，动辙用法，其制度成本势必高企，最终会使财政不堪重负。所以，如果不是重要的社会行为，或能用非正式制度加以调整约束的行为和关系，就没有必要以法作器，而可以选择成本更低的方式。

中国人口管理服务制度化的转型和升级也许不能齐头并进，也不可能一蹴而就，但要适应人口新态势，尽早加以思考和筹划是必要的。

【作者系西南财经大学人口所教授；摘自《北京大学学报》（哲学社会科学版）2016年第6期；本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“人口转变、产业转型与中国经济社会可持续发展研究”（编号：13JJD820013）成果之一】