第十二届全国人大常委会组成人员的群体特征分析

秦学雯



第十二届全国人大常委会组成人员的群体特征分析

秦学雯

【摘 要】第十二届全国人大常委会组成人员年龄结构偏向老龄化，年轻委员所占比例较低。委员的学历水平较高，年轻委员大多为博士以上学位，其专业背景较为丰富，法学类专业比重有所上升。委员中，中国共产党占七成以上，汉族人口占绝大多数。另外，委员多来自东南沿海及靠近北京的山东、河北等地，而中西部地区委员的比重较小。委员在被选举为本届全国人大常委会组成人员之前，大多在上届全国人大常委会、省级人大常委会、省级政府党委人大等部门机构任职。

【关键词】第十二届全国人大常委会 群体特征分析 职位升迁

一、全国人民常委会概述

（一）全国人大常委会的地位及其立法职权

全国人大常委会是全国人大的常设机关，是全国人大闭会期间行使国家权力的机关，宪法赋予了其广泛而又重大的权力。就立法而言：它有权制定和修改应由全国人大制定的基本法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，有权对全国人大制定的法律进行部分的补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。随着社会主义法治的推行和社会主义市场经济的发展，社会对法律的要求越来越强烈。为了加强立法工作，全国人大把大量的立法任务交给了常委会，于是全国人大常委会成了全国人大的日常立法机关。除宪法、基本法及少数重要法律由全国人大制定外，余下的所有法律全由常委会来制定。

（二）全国人大常委会组成人员

全国人大常委会由委员长、副委员长、秘书长和委员组成，由全国人民代表大会第一次全体会议在全国人在代表中选举产生，可以说，常委会组成人员是全国人大的常务代表。全国人大常委会组成人员的产生，过去一直实行等额选举，从七届全国人大一次会议开始，常委会委员由差额选举产生。

（三）常委会组成人员是常委会立法的直接主体

按照宪法和有关法律的规定，委员们直接参与全国人大常委会的立法，法案要变成法律，须由他们审议和表决通过，委员们在全国人大常委会立法中应起到主导和支配作用。［1］为了保证全国人大常委会组成人员能够集中精力从事人大工作，对行政机关、审判机关和检察机关的工作进行有效的监督，宪法规定，常委会组成人员不得担任行政机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务，必须辞去全国人大常委会组成人员的职务。

第十二届全国人民代表大会常务委员会组成人员在2013年3月15日第十二届全国人大一次会议选举产生。张德江当选为第十二届全国人大常委会委员长，李建国、王胜俊等13人当选为副委员长，其中王晨兼任秘书长，丁仲礼等161人当选为第十二届全国人民代表大会常务委员会委员，第十二届全国人民代表大会常务委员会共计175人，任期由2013年3月至2018年3月。（目前已有个别委员辞世或涉及严重违纪而撤职）

二、第十二届全国人大常委会组成人员年龄背景分析

第十二届全国人大常委会组成人员共计175人，其中委员长会议组成人员14人，委员161人。其平均年龄为62.53岁，年龄最大的为70岁，最小的为47岁，标准差为5.194。将其年龄进行分组后可以发现，60到70岁区间内分布人数最多，几乎占到总人数的70%。由此可见，第十二届全国人大常委会组成人员老龄化的现象依旧严重。

西方政治学研究认为，议员的年龄应在45岁左右，此时议员们年富力强，心智已较为成熟，能够较好的履行职责。而根据统计结果，第十二届全国人大常委会组成人员中45到49岁之间仅有2人，而第十届全国人大常委会组成人员中40到49岁人员占到10.2%，这表明人大常委会组成人员老龄化的现象不仅没有改善，反而更加严重。有学者认为，这是中国政治体系中立法机关与党政机关相比地位低的表现，在党政机关输入年富力强人员的同时，人大及常委会成了党政干部退休后良好的安置场所。［2］

宪法和选举法规定，年满十八周岁的中国公民都有选举权和被选举权。也就是说，凡是年满十八周岁的未被剥夺政治权利的人都有资格担任人大常委会组成人员。但是在实际上，这只能是一种理想模式。当务之急是要将人大常委会组成人员的年轻化问题提到工作议事日程上来，先改变将人大常委会作为安置老干部的场所的做法，并在此基础上实现人大常委会组成人员的老中青三结合。

三、第十二届全国人大常委会组成人员教育背景分析

（一）学历

第十二届全国人大常委会组成人员中学历在大学及以上的占到将近98%，只有极个别委员是高中及以下学历，且取得博士学位的已经占到几乎30%，这表明人大常委会成员的整体素质较高，都是社会上的精英人才，较高的学习素养与能力将有利于其在人大常委会立法工作中更好的行使自己的职权。

对十二届全国人大常委会组成人员的年龄与学历进行分析，统计数据显示：45-54岁的委员有68%都拥有博士学位，表明在人员选拔过程中，对年轻委员的学历要求越来越高；而55-59岁委员博士学位与硕士学位的人数持平；60岁以上委员中大多是学士学位，这与这些委员所处的时代背景有较大关系。从法律上看，对全国人大常委会组成人员并没有学历要求。但年轻委员的高学历将大大有利于全国人大常委会立法工作的科学性。

但同时，学历不等于能力。在全国人大常委会组成人员的提名和酝酿过程中，学历问题可以作为一个参考因素，而不宜作为绝对条件，年轻委员不仅应具有较高的知识水品，更应在实际工作中积极向有较多经验的前辈学习，了解实践中的一些问题，使所学知识得到更好的发挥利用。

（二）专业背景

在此届全国人大常委会组成人员中，专业背景为工学的人员比重最大，为22.3%，与往届相比已有所下降；经济学、法学背景的委员人数有较大幅度增加，分别占到16.9%和14.9%；哲学、教育学、历史学、军事学等背景的委员所占比重较小；接受党校教育的委员所占比例为9.7%。

以往全国人大常委会中大多数人是学习理工科的，科技专业人才多，而学习哲学社会科学的、特别是法律以及管理专业的还较少，在知识和专业结构方面还不尽完善。全国人大常委会作为国家最高权力机关的常设机关，其组成人员大多应当是法律专家，至少应当是比普通公民更具备法律知识的人。美国国会中，三分之一的参议员、三分之二的众议员具有法律专业本科以上学历。这不是美国宪法的硬性规定，而是在政治竞争中自然形成的。我国宪法对于全国人大常委会组成人员的专业结构也没有硬性规定，如果完全实行“市场竞争”，专业结构自然也会有一个合理的配置。

全国人大常委会成员是人民的常务代表，代表人民依法管理国家，如果不熟悉政治、法律、管理知识，不熟悉有关的专业知识，就难以做好本职工作。第十二届全国人大常委会组成人员的知识结构已有所改善，但还应选拔更多法学及其他社会科学的人才，提高委员们的法律常识与法学素养。

四、第十二届全国人大常委会组成人员党派背景分析

在第十二届全国人大常委会组成人员中，中国共产党共123人，占70.3%，各民主党派共计48人，无党派人士8人。中国共产党在全国人大常委会组成人员中占绝大多数比重保证了党对立法工作指导作用的发挥，而民主党派进入全国人大常委的均为该党派中央或地方的最高领导人，一般为主席、副主席、中央常委或地方主委，全国人大常委会成为其参与政治决策最高的和最重要的制度平台。

五、第十二届全国人大常委会组成人员民族，选区，籍贯背景分析

经过统计，第十二届全国人大常委会组成人员共涉及15个民族，其中汉族人口占到84%，回族、藏族、蒙古族、满族相对其他少数民族所占比重较高，但都在2%左右。

第十二届全国人大常委会中委员的选区划分基本覆盖全国，其中河南、湖北、四川、山东、浙江、北京以及解放军选区的委员人数较多，所占比例均达到5%以上，其中北京选区委员人数达到6.4%，来自解放军选区的委员有较多，占到总人数的8.3%。而相比之下，中西部、北部省份如吉林、新疆、云南等省份的委员所占比重只在1%左右，这可能与当地人口密度较小有关。来自香港、澳门的委员均占总人数的0.6%，台湾则占1.3%。

总体而言，全国人大常委会的组成人员大都来自东部省份选区的占几乎43%，中西部地区委员的比重较小。全国人大常委会是立法机关，其立法决策将关系全国各地的利益，未来常委会委员的选拔应注重东西、南北的平衡，才能更好地维护相对落后省份的利益。

六、第十二届全国人大常委会组成人员性别分布

第十二届全国人大常委会组成人员中男性占到84%，女性占16%，比例为4：1，与往届相比此比例在逐渐下降，表明在国家的政治社会生活中，女性的影响力在逐渐增强。

七、第十二届全国人大常委会组成人员职业背景分析

（一）现任职务

十二届全国人大常委会组成人员在参与常委会的日常工作之外往往还兼任其他职务，统计数据显示，有将近70%的委员在此届全国人大常委会下设各委员会中担任职务，而此类职务在委员所有工作类别中所占比重为50%，这表明有大量委员往往身兼数职。

全国人大常委会委员的现任主要职务有党内干部、民主党派领袖、政协常委委员、人大及常委会下设各委员会成员、教育研究机构工作人员以及各社会团体负责人这几大类。其中，有12%的委员担任党内职务，如中共中央常委委员、中共中央各部委、省委、市委等；有24.5%的委员为民主党派中央主席.副主席、常委，省主委等；有将近3.5%的委员担任省政协、全国政协委员常委；有22.3%的委员在教育研究机构中担任职务，如大学、研究所、党校、科学院等；另外有6.9%的委员在各类社会团体中任职，如工会、基金会、联合会以及各类协会。

委员们在人大常委会以外的各机构单位中担任职务，一定程度上有助于其广泛参与政治生活，获得更多的信息。但也有学者［3］认为，立法应成为一种专有的、职业化的劳动，立法工作耗时间，耗精力，而制度规定给委员们用于立法的精力、时间实在有限。就审议时间而言，会期制度规定的过少。每年每个委员在会议上审议法案的时间约三百个小时，而常委会平均每年要通过二十多部法律和一些有关法律的决定。由此得知，每个委员用于一部法案的会议审议时间平均不超过十五个小时。审议时间的短缺，造成法案未被充分审议就出台了。这即使法律的质量难有保障，又不利于委员们立法水平的提高。

我国宪法明确要求人大常委会的组成人员不兼任行政机关和司法机关的职务。但是，宪法对于人大常委会组成人员兼任军事职务和社会职务未作限制。这就产生了专职和兼职的比例问题。在目前还不能完全实行专职化的情况下，专职人员占多大比例才能保证常委会正常工作，这一问题还相当模糊，因此加快实现人大常委会成员的专职化，必须在提高认识的基础上，采取有效措施，健全具体制度。

（二）职业背景

对此届全国人大常委会组成人员的上一任职务进行统计分析，数据显示，有26%的委员已担任过上届全国人大常委会委员，12.6%的委员担任过上届各省的人大常委会委员，1.7%的委员担任过上届市人大常委会委员，这些委员们（共计48.57%）已有一定的经验，对人大常委会的立法工作及其他事项都较为熟悉，有助于工作的展开，也有利于立法工作的连续性；有18.86%的委员在被选为人大常委会委员前在国务院各部委、各局、省政府工作，这些委员对国家各具体部门的工作较为熟悉，能提供更多的信息，有助于做出更好的决策；曾在中共中央、党委、市委任职的委员占到21.71%；来自军区、解放军、总装备部的委员占6.29%；曾在最高人民法院、检察院任职的占到2.28%；曾在教育机构与非政府组织任职的委员比重分别为7.43%、5.14%。

八、全国人大常委会的代表性探讨

有关部门在拟订全国人大常委会组成人员候选人名单时要考虑多种因素，比如候选人的年龄、曾任全国人大常委会组成人员的届数、界别、性别、民族、政党关系、宗教信仰等等。有学者指出，全国人大代表提出的选举标准是：差掉党内留党外，差掉男性留女性，差掉汉族留少数民族，差掉高龄留低龄，差掉省外留省内，差掉中央留地方。［4］在对第十二届全国人大常委会组成人员的年龄、民族、党派、学历、专业背景、职位变化进行分析后，我们发现其人员结构相比以往已有较大改善，但是在设置了各种标准的选拔条件下的委员在实际工作中是否真的具有代表性，仍然值得深思。

例如，常委会组成人员不是由基层选民选出，而是经过市、省、国家几层的重重选拔，与基层选民的联系极少，缺乏日常性沟通，没有承担为基层选民排忧解难的职责，更不是根据基层选民的意愿和要求来行使全国人大常委会的各项职权。基层选民也不了解组成人员的工作表现，难以根据组成人员的工作表现而决定是否让他们连任。

此外，上届全国人大常委会组成人员的工作表现却往往被有关部门忽视或轻视。为了确保新一届全国人大常委会组成人员的年龄不突破规定，并确保担任新一届全国人大常委会组成人员的新面孔达到一定的百分比，有关部门会有意将上届全国人大常委会一定比例的组成人员不列为新一届全国人大常委会组成人员候选人。使得不少任职表现比较出色的现任全国人大常委会组成人员也会被撤换下来。全国人大代表们既缺少提名他人为候选人的权利，又缺乏自荐为候选人的权利，他们在投票时虽然可以另选他人，但这种孤立的行为难以达到多数票，所以实践中很难用再选举来肯定和奖励工作出色的上届全国人大常委会组成人员。［5］

九、结论及建议

（一）结论

通过以上分析统计，可以得出第十二届全国人大常委会组成人员这一群体有如下特征：

—年龄：委员老龄化的现象依旧严重，60到70岁委员达到70%；

—教育：学历水平较高，大都在大学以上，年轻委员多为博士以上学历。委员们的专业背景较为丰富，其中工科类所占比重最高，法学类比重较以往有所增加；

—党派：中国共产党占到70%以上，其他民主党派所占比重均在5%以下；

—民族：汉族人口占绝大多数，回族、藏族、蒙古族、满族相对其他少数民族所占比重较高；

—选区：来自东南沿海及靠近北京的山东、河北等地，而中西部地区委员的比重较小；

—性别：男性占到84%，女性占16%，比例为4：1；

—职业背景：委员在被选举为本届全国人大常委会组成人员之前，在上届全国人大常委会、省级人大常委会任职的比重较高，曾在省级政府、党委、人大、政协任职的委员也较多，其余则在国务院部委、检察院法院、市委市政府以及其他非政府组织与社会团体中任职。

（二）建议

综合以上统计分析，我认为全国人大常委会组成人员组成结构未来应：

1、选任更多的青年才俊

既要发挥60岁以上委员的老成持重，又要吸收年轻人的锐意进取，使得全国人大常委会在政策制定过程中在稳定与革新中保持平衡。

扩大全国人大常委会组成人员中出生社会科学教育背景的知识精英

自然科学与社会科学没有高低上下之分，但确实各有所长，各有所短，全国人大常委会作为国家最高政权机关和立法机关，其组成人员大多应当是法律专家，至少应当是比普通公民更具备法律知识的人。

2、吸纳更多的民间或社会精英

在全国人大常委会组成人员中前官员化的特征是存在的。由于中国市场经济的发展，市场之外的社会逐渐成长起来。甄别来自企业界、律师界、新闻界的成员参与立法工作，不仅可以提升立法机关的代表性，还有助于提高其效能，增强政治系统的合法性与权威性。

3、推进全国人大常委会专职化

加快实现人大常委会成员的专职化，必须在提高认识的基础上，采取有效措施，健全具体制度。

4、推进全国人大常委会直接选举的实现

在利用相关技术手段的基础上，逐步实现全国人大常委会的直接选举，确实保证人大常委会议委员能够代表基层人民的意见与要求。

参考文献：

［1］黎晓武．论加强全国人大常委会委员的立法作用［J］．法律科学，1999（2）．

［2］张涛．第十届全国人大常委会组成人员结构分析：主要特点与发展面向［J］．当代中国政治研究报告，第7辑．

［3］黎晓武．论加强全国人大常委会委员的立法作用［J］．法律科学，1999（2）

［4］蒋劲松．全国人大常委会的代表性探讨［J］．中国社会科学院，100732．

［5］蒋劲松．全国人大常委会的代表性探讨［J］．中国社会科学院，100732．

［6］张涛．第十届全国人大常委会组成人员结构分析：主要特点与发展面向［J］．当代中国政治研究报告．

作者单位：（华东政法大学）