城区拆迁中公共利益的界定与实现——以大连市东关街旧城区改造为例

王春阳

华北电力大学人文与社会科学学院

城区拆迁中公共利益的界定与实现——以大连市东关街旧城区改造为例

王春阳

华北电力大学人文与社会科学学院

21世纪是城市的世纪，城市化是体现一个国家现代化发展程度的重要标志。在城市化过程中，城市扩张和旧城改造加速了地方经济的发展，提高了当地居民的生活水平，拆迁作为其中必然伴随的环节，成为我国城市建设中需要解决的首要问题。在城区拆迁问题中，如何保证拆迁的公益性，如何兼顾公平和效率，如何实现拆迁中的程序正义，如何做好拆迁的补偿救济，种种矛盾的焦点和实质集中于如何合法合理地界定城拆中的公共利益。以城区拆迁为例，可以发现个人利益与公共利益存在种种矛盾，二者关系经常陷于水火，我从公共利益实现过程中的程序正义以及个人利益为公共利益作出牺牲时给予补偿救济这两个角度表达一些我对公共利益的看法。

利益；公共利益；城区拆迁；公共利益界定

一、问题现状

公共利益界定的模糊性或明确界定的缺失，导致现实拆迁实践中拆迁人多以公共利益为由为其拆迁行为进行抗辩；同样由于公共利益明确界定的缺失，也可能导致司法部门在处理城市拆迁纠纷个案时通过其充分的自由裁量权来纵容政府的制度性寻租行为，损害政府的公信力，无法在推进公共利益获得全民共识这一方面获得正当性与权威性；但也同样由于公共利益明确界定的缺失，“钉子户”也就有了正当的社会生存空间。“公共利益”如何界定成了一个亟待解决的法律议题和公共管理议题。城区拆迁中的经济发展、道路建设、土地规划等都涉及到公共利益的实现，近几年在全国各地城拆中不断出现拆迁人和被拆迁人的冲突问题，多次引发事故纠纷，拆迁旧城区是为了圈建新地，开发商业中心，带动人流与消费，购物娱乐点的繁华带动了地铁路线、公交站点的设立。而在拉动GDP的同时，对于被拆迁人的利益会有一定程度的损害，比如居民的住房，比如商贩租赁的店铺，一个是住了几十年的老房子，一个是赖以生存的经济来源。一旦政府强制拆迁，都会引起被拆迁人的不满，使他们遭受到身体和精神的双重打击。如何让被拆迁人更好地理解公共利益对于国家、社会和个人的重大意义，让公共利益与私人利益得到平衡与协调，从而使被拆迁人作出让步，积极配合拆迁工作，并保证被拆迁人得到合理应得的补偿与保障。种种问题都亟待解决，使得公共利益的实现具有合法性、合理性。

二、城区拆迁中的公共利益

（一）公共利益的界定

萨洛夫认为，公共利益可能是一种伦理的约束，或被认为是“理性”政治智慧的最高准则，或是大多数选民的共识或目标；公共利益也可能是某种混合物，是某种狭隘利益的均衡；公共利益的最终产物大多数时候还体现为某种“私利的总和”。

哈蒙则从过程的角度，把公共利益界定为“在民主的政治体系中，由个人与团体间的政治活动造成的不断变动的结果”。从实务层面看，人们对公共利益的讨论主要有两种途径：一是从实体出发，厘定公共利益的法律边界；另一种是从程序出发，通过民主决策程序确定公共利益概念，但这两种途径都难以精确测量和界定公共利益。

（二）城拆中界定公共利益的原则

基于公共利益而进行的城市拆迁，其拆迁带来的利润分配必须与严格意义上的公共物品分配情形保持一致。基于上述理解，城市拆迁中的公共利益可界定为“一定的城市区域范围内不特定大多数社会成员生存与发展的根本福祉、并为确保城市拆迁进程和谐运转所必需的整体利益”。

界定城拆中的公共利益要坚持以下原则：

第一，受益主体不确定性原则。公共利益不能排除社会大众享用的机会，不能封闭于某个特定的“圈子”。受益主体具有不确定性，一个国家的每个社会成员都可能成为直接或间接的受益主体，这种间接的受益应当是客观存在的，而不是地方官员随意解释的。如果只有特定的主体成为受益人，那么就不能称得上是公共利益。

第二，公益明显原则。公共利益具有明显的公益性，体现在明显地维护国家安全、增加就业；明显地增加税收、促进经济发展；明显地促进科教、改善环境；明显地提高生活水平、改变城市面貌；明显地有利于文物保护、增加公共福祉等方面。

第三，公益考量的全局性原则。根据现行法律规定，征收决定一般由县市人民政府作出，而县市人民政府对公共利益的判断往往从地方的角度。但是，在一个地方属于公共利益，在另一个地方未必属于公共利益。

第四，公益的长期性原则。政府作出征收决定是对物权保护的突破，因此，政府征收属于谨慎之举，是否属于公共利益应当经得起时间的考验，对其判断应当具有长远性。对有限资源的利用应当考虑子孙后代，不能竭泽而渔。但长期性作为公共利益判断的原则并不排除其具有的时效性，同样一个项目，在此时为公共利益，在彼时就可能不是公共利益。

（三）城拆中公共利益的特征

城区拆迁中的公共利益具有以下特征：

第一，公共利益是一个随历史发展的动态名词。在城市拆迁中，公共利益的内涵会在不同城市发展阶段随着经济和价值观念的转变而不同。譬如，过去不承认私有财产神圣不可侵犯，在个人利益与集体利益发生冲突时，必须把集体利益放在首位，但随着民本思想日益深入人心，个人利益也将在城市拆迁中受到重视，并最终得到承认。

第二，公共利益具有广泛共享性。城市拆迁中的公共利益是社会公众的或大多数人共享的拆迁利益，其社会共享性表现为城市拆迁公共利益涵盖地域的广泛性和受益对象的广泛性。城市拆迁中的公共利益应该符合一定拆迁区域内不特定多数人利益的特征，也就是说“公共利益”实际上它是不指向任何特定的具体目标。

第三，公共利益具有可实现性。公共利益是直接的实质利益，即公共利益是现实存在的或者通过努力在一定时期内可以实现的既得利益，而不是虚无的或纯精神领域的抽象利益，更不是不能落实为个人利益的国家利益或社会的集体利益。

第四，公共利益具有可还原性。城市拆迁中的公共利益最终可以还原为一定类型、一定公众群体的私人利益。换言之，如果城市拆迁脱离了绝大部分公众群体和社会主体，或跟任何人都不相关，该公共利益是不可能具有正当性的，不符合公共利益的可还原性内涵，当然也就不是公共利益。

三、案例分析与问题

（一） 大连东关街旧城区

东关街一带租住老旧房子的外来人口，以西岗街为界，主要分布在东关和英山两个社区。两个社区总户数过千，按每户三口人计算，总计三千多人。在一片老街老巷是否该存留、长枪短炮争相留影的怀旧声中，这样一种现实存在不应该被忽略，那就是：自二十年前开始至今，这片老街，老大连原住民渐次搬离，千余住户绝大多数为外来务工人员，他们的来来往往，汇聚成一脉特殊的街巷气象。

处于"鞍山路—英华街—宏济街—繁荣街—长江路—西岗街合围地块"的东关街区域，建于上世纪20年代，主要是中国式二三层住宅，街巷狭窄，人口密集，建筑破旧不堪，房屋狭小密集，建筑面积45㎡以下房屋占总房屋数量80%，公共旱厕，公用自来水，无集中供暖；目前大量外来人口在此居住，环境脏乱差，汛期雨水倒灌，居住条件很差，冬季火灾频发，社会秩序较乱。个别楼还是危房。室内外电线裸露、电路老化，居民冬季主要使用煤炉和电取暖，存在严重的安全隐患。由于东关街区域地处市中心繁华商圈，毗邻火车站和汽车站，其破旧现状已严重影响市容环境和城市形象。

（二）东关街旧城区改造

2011年9月，经市国土资源和房屋局统一调整，将附近部分老旧住宅纳入该区域改造规划，东关街旧城区改造项目确定储备用地面积为9.57万㎡。该区域内现有待征收房屋2139户，建筑面积91781.97㎡。其中住宅2018户，建筑面积67552.49㎡，平均每户建筑面积33.5㎡，不足45㎡1606户，占住宅总户数的80%，补助面积达28863㎡；非住宅121户，建筑面积20770.98㎡。

2015年备受关注的东关街旧城改造工程进入实际操作阶段。9月19日取得批复，9月30日开始登记。东关街旧城改造工程附近居民关心的大事儿，大连市委、市政府以及西岗区委、区政府都非常重视，今年9月19日正式取得了大连市国土资源和房屋局关于东关街旧城改造工程的批复，在前期准备的基础上，于9月28日正式成立东关街旧城改造工程动迁指挥部，经过2天的培训，于9月30日正式开始登记工作。

东关街旧城改造工程分六大区域，现有房屋2310户，建筑面积112350平方米，一是新开路、鞍山路、市场街、长江路、日新街、无名街（唐御宫洗浴南侧）合围；二是繁荣街、英山街、市场街、华胜街、平和街、长江路合围；三是长江路、西岗街、平和街、庆胜街合围；四是长江街、英华街、宏济街、生福街、庆胜街、西岗街合围；五是西岗街、鞍山路、长江街合围；六是宏济街、同庆街、无名街（前城国际北侧西起西岗街与宏济街交叉口东南角、东至同庆街）合围、同庆街10号。

（三）东关街房屋拆迁中对公共利益的界定

在对东关街旧城区房屋征收拆迁中对“公共利益”的判断应同时兼顾以下三方面内容：

第一，内容的可操作性

由于公共利益具有极大的弹性，对其判断是一项高度技术性且政策性极强的智力活动。在房屋征收、收回国有土地使用权和集体土地征收法律制度中，执法者很难对其进行准确判断，给政府官员和法官带来极大的不便，因此，为了解决实际操作和法律适用的简便性问题，对公共利益应当列举一些项目作为大致范围。列举应当尽可能全面完整，依据国外成熟经验结合我国具体情况，东关街旧城区征收拆迁中的公共利益应当包括：国防设施建设需要；国家重点扶持的能源、交通、水利等事业发展的需要；科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、市政公用等事业发展的需要；廉租住房、经济适用住房等为改善低收入家庭居住条件实施的住房建设的需要；危旧房改造的需要；国家机关办公用房建设的需要；学校、幼儿园、医院、敬老院等公益及福利事业建设需要；国务院规定的其他公共利益的需要。

第二，排除解释的随意性

由于对“公共利益”的理解存在兜底性的、开放的内容，在实践中难免存在扩大性和随意性解释，滥用征收、拆迁手段，进而损害被征收人利益。实践中打着“公共利益”旗号，以土地储备为手段，“倒卖土地”，牟取土地非法利益情况普遍存在。为此，对公共利益的限定和排除的规定是必要的。因此，在东关街旧城区改造中，法律在规定公共利益时应当明确规定排除条款。排除条款也应当采取列举方式。比如，牟取土地非法利益即动机不正当；破坏环境；违反比例原则；明显超出国家经济发展状况；修建临时绿地；为非国计民生的企业的利益等应当被排除在公共利益征收范围之外。

总之，作出房屋征收决定或拆迁许可之前应当考量是否属于“公共利益”，对公共利益采取列举、概括加排除，方能准确适用“公共利益”手段，准确适用《物权法》，以避免滥用征收权，即使确属“公共利益”的征收，也应当给予充分补偿。市场经济国家，土地同样成为市场交易的标的物，应当遵循市场经济规律，按照交易时的市场价给予补偿。实现《物权法》关于物权保护的目的。

四、城区拆迁中实现公共利益时需要的途径

（一）公共利益与个人利益的整合：程序正义

在一个日渐强调法制的国家里，依法行政不仅要符合实体法的规定和精神，而且还应当使人感受到行政过程的公平性和合理性。作为抽象的概念，拆迁行为的实施，公共利益的实现，只有通过程序才可以在具体的公共政策中呈现出来，才可能得到真正的实现。城市拆迁中的程序正义简单说就是建立一套公正严格的拆迁程序，包括拆迁的实施程序，补偿方案的确定程序，被拆迁人的权利救济程序等等，从而最大程度地保证拆迁行为的正当性和公正性。

我国城市拆迁程序上的种种问题大量存在，积极寻求合法且合理的拆迁程序设计迫在眉睫。程序不能可有可无。忽略程序、搁置或简化程序最终都直接或间接导致征地拆迁目标扭曲或目标模糊。城市拆迁的政府职能部门应该成立由建筑、环保、公共管理、金融、财务、会计、审计等专业人士，以及拆迁人和被拆迁人所组成的听证委员会，对城市拆迁是否具有社会公共利益目的举行听证，具体审议土地征用和城市拆迁的公共利益性质。同时，各级人大机构和新闻媒介对辖区内的城市拆迁项目行使监督权，建立城市拆迁公共利益界定的组织保障，从根本上保障拆迁项目的公益性。

当前一种趋势是：将拆迁分为公共利益的拆迁和商业利益的拆迁，分别设计不同的拆迁程序。前者强调政府主导，后者则交由市场调节。但无论在哪种拆迁中，政府如何扮演自己的角色、选择怎样的作为和不作为、以及提供的服务政府行为的范围和界限，都要求政府更好的依程序、依法来谋求公共利益。我们更要意识到，无论哪种拆迁，其造成个体人利益的受损都是必然的，当这种公共利益侵犯个人利益的行为不可避免时，确保公共利益正当与合法的最后一个底线便是对这种侵犯的补偿。

（二）公共利益与个人利益的整合：补偿机制

有权利必有救济，有损失必有赔偿。城市拆迁行为虽然具有根源意义上的合法性，却依然需要通过补偿以维护个人与个人的平等自由，实现其补偿合法性。政府基于公共利益征收私人财产，当个人的私有财产权被侵犯时，依然有权获得补偿和救济。

在社会主义市场经济体制下，坚持平等公平诚实信用等基本原则的拆迁补偿也应该按照市场经济的客观规律进行。给予补偿似乎没有异议，问题的根本还在于给予多少补偿，怎样给予补偿。基于公共利益的实现，拆迁补偿作作为对个人合法利益受损后的一种救济性机制应该坚持以下的基本原则：

首先，要坚持平等自愿原则，被拆迁人的自主选择权、谈判权要被保证，坚决抵制不经过被拆迁人的强制拆迁行为。其次，要坚持公正公开的原则，协商确定补偿方式、补偿金额等，公开摇号选定评估机构，让各利益相关者以平等的身份参与讨论，做到各方意见充分表达，比如有人提到建立由政府、利益受损代表和独立专家代表三方主体参加的公共利益认定委员会制度。再次，补偿应坚持实际损失补偿的原则，按市场价格而不是通常的最低补偿标准，将保障被拆迁人的居住条件以及保证被拆迁人的生活水平不比拆迁前低作为保底性标准。最后，在房屋拆迁过程中，土地使用权和房屋所有权的补偿是关键，法规条文并没有做出明确的规定，使得操作中随意性很大，被拆迁人补偿救济的保障机制不足，因此加快与补偿相关的法律法规制度建设依然是城市拆迁中迫不及待需要解决的工作之一。

在个人利益必然被侵犯的前提下，公正合理的补偿维护了最基本的平等正义原则，因为“初始的自然状态是平等的，一切权力和管辖权都是相互的，没有人享有多于别人的权利”，所以个体利益的边界是不侵犯他人的个体利益，所以当公共利益侵犯个体利益成为必然时，对受损的个体利益进行补偿，是公共利益合法性的重中之重。

五、结语

随着我国城市化和工业化进程不断推进，城市基础设施建设不断完善，城市拆迁问题不可避免，公共利益与个人利益的冲突也会更加突出。我们是民主的国家，公共利益优先于个人利益，这并不是必然的。

要想使公共利益的实现具有真正的民主性和合法性，出于真正公共利益的需要是其根源；以公民参与的方式界定是其实质；以正义的程序实现是其关键；损害给予公正赔偿是其重点。我们应着重加强对“公共利益”内涵和外延的界定，以及赋予操作性的制度设计，鼓励公民参与，同时加强法律建设，填补法律空白，规范行政行为，保证拆迁过程中的程序正义和事后的结果正义。

公共利益被理解为“具有公共精神的公民所渴望的东西”，当个体公民的利益不断得到保护，当公共利益的实现和个人利益之间发生冲突的事件越来越少，便是一个国家和地区的经济发展水平和政治文明程度不断提高的表现。城区拆迁问题或许还只是政府处理公共利益与个人利益的一个方面，但是对于公共利益实现的根源、实质、关键、重点这四个合理合法点的坚持和维护，同样是政府合法性的重要支持和来源所在。

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作者系华北电力大学人文与社会科学学院硕士研究生。