浅谈促进南通市养老服务业发展的建议

汤 艳丁德军



浅谈促进南通市养老服务业发展的建议

汤 艳1丁德军2

【摘 要】南通市养老服务业具有多层次、多元化的特点。本文通过从调研实践中所得真实数据，了解分析目前南通市养老服务业发展的现状以及养老服务业发展中存在的问题。具体从社区居家养老服务体系建设、机构养老建设两角度进行阐述。

【关键词】养老服务业 民办养老机构 对策

随着经济的发展和社会的进步，人口老龄化已经成为当今世界一个突出的社会问题。近年来国家越来越重视养老服务，为加快养老服务体系建设，出台了多项扶持政策。新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》中指出：“建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”［1］。党的十八大报告中也明确提出，“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。［2］”这是党中央针对日益严峻的人口老龄化形势做出的重大战略部署。

南通市政府在2012年的《南通市区养老服务设施布局规划（2013-2020）》中提出，考虑到社会经济的发展、社会人文的变化，至2020年，基本形成“906535”养老服务格局，即全市老年人口中，90%的老年人由家庭自我照顾，6.5%享受社区居家养老服务，3.5%享受机构养老服务，并实现居家养老服务设施“10分钟服务圈”的布局目标。在上篇《南通市养老服务业发展现状分析》中笔者对南通市的养老服务业发展的现状及存在的问题进行了剖析，本文主要为南通养老服务业的发展提供参考性建议。

一、社区居家养老服务体系建设的对策

虹桥街道是南通市老龄人口较为集中的地区，60周岁以上的老人有1万7千多人，具有代表性。课题组成员对南通市虹桥街道60岁以上的老年人进行了问卷调查，共调查了100人，采用一对一的方式，当场收回问卷，有效问卷100份，有效率100%。调查总数中，女性占62%，男性占48%；60-69周岁占65%，70-79%周岁占28%，80周岁以上老人占7%；南通市本地居民占92%，其他占8%。

通过表1我们可以看到，有92%的老人选择了社区居家养老的方式，社区居家养老是养老的基础，因此首先应该服务好居家养老的老年人，因为90%以上的老年人不需要进养老院，也不需要政府和社会给予多大的帮助。服务好社区居家养老的老年人可以减轻政府办养老机构的负担。

（一）加快街道（乡镇）居家养老服务中心建设，完善社区服务的功能

社区居家养老具有日间照料和居家养老两大功能，是一种界于机构养老和家庭养老之间的养老模式。根据《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》的建设任务，重点建设老年人日间照料中心、托老所、互助式养老服务中心、老年人活动中心等社区养老设施，推进社区综合服务设施，增强社区养老服务功能，是日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上农村社区［3］。根据课题组的调查，南通市区的街道社区居家养老服务中心基本建成，而一些农村地区的社区居家养老服务中心的建设还是比较缓慢，为此，应加快街道（乡镇）居家养老服务中心的建设，并积极推进居家养老服务中心标注化建设，提高服务水平，不断充实服务内容，完善社区各项服务的功能，构建社区养老服务供给体系。包括：日常生活照料体系，文化娱乐服务体系，助餐送餐体系，医疗护理体系。同时要健全农村居家养老的服务内容、设施等，重点关注农村的独居老人、留守老人。

（二）充分发挥政府主导作用，加大政策扶持和宣传力度

政府应扩大政策扶持力度，制定相关政策，鼓励通过置换、资源整合、转变用途等方式，将分散在社区各部门、各单位闲置的企业厂房、学校、医院、幼儿园、招待所等设施进行有效整合，增强社区养老服务资源供给能力。在调查中我们发现，社区的大部分老年人对社区居家养老还不了解，参与度低，因此政府应通过各种渠道、多种方式宣传社区居家养老服务工作，不仅仅是向老年人，还应向全社会进行宣传，做好培养树立和宣传先进典型，应当创造条件，在社区内倡导互助理念，吸纳不同年龄层的社区居民参与，鼓励和组织社区老年人开展养老互助。各乡镇政府、街道办事处和居民委员会、村民委员会应把居家养老服务工作作为头等民生大事来抓。

（三）加大资金投入，扩大补贴范围

根据课题组的调查，南通市政府居家养老补贴的范围比较小，在问卷调查的100位老人中只有1位老人符合条件，享受补贴（见表1）。整个虹桥街道60周岁以上的老人约17000人，符合条件享有居家养老补贴的老人有404人，享有政府居家养老补贴的老人只占2.3%。南通市政府在2012年颁布了46号文件《关于加快推进我市社会养老服务体系建设的意见》，意见中涵盖了居家养老服务的相关规定。但是随着社会经济的发展和人们生活水平的提高，应该考虑在“十三五”期间，对居家养老服务的相关政策作进一步调整和完善。如逐步扩大补贴范围，不仅仅是目前的7类老人；建立居家养老补贴动态增长机制，补贴标准随着地方经济的增长而逐年增加；改变“一刀切”的做法，根据老人健康、家庭、收入、居住等状况，进行分级补贴。实现居家养老服务补贴由“救济型”向“适度普惠型”过渡，不断满足老年人的需要［4］。

（四）加强从业人员的培训，提升专业化服务水平

政府应高度重视养老服务职业培训工作，建设培训基地，制定相关的政策和职业等级评定标准，并给予一定的职业技能培训补助，提高养老服务业从业人员队伍整体水平，实现专职人员持证上岗。鼓励技能培训与南通高职院校“对接”，相关服务人员完成培训后学历能得到教育部认可，有条件的职业院校可以开设老人护理专业，培养高、中、低档的护理人才。

志愿者是养老服务的重要补充力量，可以缓解社区养老服务人员不足的问题。目前南通市的志愿者数量还比较少，应大力发展志愿者队伍，吸纳社会的力量，可以与南通市各高等院校联合成立志愿者服务队，不断扩充南通江海志愿者“夕阳红”服务队伍，利用志愿者团队力量，更加全面地服务社区老年人。

二、机构养老建设的对策

老年人在生命周期的不同阶段，可以根据自身的情况选择不同的养老方式和养老地点。如果身体健康、日常生活能够自理，则应该选择居家养老比较合适。因为这样不仅可以按照以前的生活习惯进行生活，而且成本相对较低。而当年老体弱多病、生活不能自理，并且无法得到家庭照料时，机构养老是比较理想的选择。入住养老机构不仅可以大大减轻家庭及子女的负担，而且还可以接受更专业的服务，提高晚年的生活品质。

（一）发挥市场机制作用

南通市养老机构的发展具有较大的成长空间。随着老年人思想观念的转变和养老保障水平的提高，老年人对养老机构的需求日益增长。南通市在“十二五”期末每百位老人拥有养老床位为3张，在“十三五”期间期末将提高到3.5张，因此养老机构的发展具有一定的潜在市场。与公办相比，民办养老机构在收养和服务上能力有限，并且

面临着诸多困境，主要体现为服务水平低、服务项目单一、社会化和市场化程度不高等。借鉴发达国家的养老经验，发挥市场机制作用，走社会化、市场化和商业化方式，政府主要通过搭建基金平台，采取股权入股、政府购买社会服务等方式引导社会资本积极参与，建立以社会化、市场化、商业化方式促进民办养老服务业发展的长效机制。因此，通过发挥市场机制作用，既可以满足多层次、多样化的养老服务需求，也能够吸收各种民间资本，减轻政府财政压力，增加就业岗位，促进经济社会和谐发展。

（二）科学规划，完善服务结构

发展机构养老需要处理好养老机构的结构与数量之间的关系，要合理调整医护型、供养型、护养型养老机构的结构，促进其协调发展。在服务类型上，政府应引导优先发展为不能自理和半自理老人服务的护养型床位，逐步使护养型床位达到总床位的70%以上，解决失智、失能、低能的养老问题。在档次类型上，主要发展低、中端的保障型和普通型床位，适度发展满足高端养老需求的床位。同时要对城乡养老机构的发展进行科学规划，整合资源，优化服务结构。

（三）加强民办养老机构自身建设

民办养老机构应当规范内部治理结构，建立明确的规章制度，加强诚信力建设，加强服务队伍建设，提高专业化养老服务水平。加大培训力度，开展机构负责人培训，开展医护人员、护理专业培训。民办养老机构通过全面提升管理、运营、服务水平，使老年人享有快乐、体面的晚年生活，进而提高民办养老机构的入住率［5］。如果民办养老机构不在这几个方面下功夫，在现有床位利用率的情况下，只追求兴建多少床位，这对公共财政和民间资本，无疑都是一种浪费。

（四）实施标准化规范化管理，建立养老机构的评级机制

养老机构提供的养老服务事关老年人的人身、健康及生命财产安全，因此，规范民办养老机构管理的标准化和专业化水平，能够促进养老服务业健康、有序发展。目前，我国机构养老服务还处于起步阶段，服务质量的评估和监督制度还不够完善。养老机构的服务者既当“运动员”又当“裁判员”，这使得服务质量的监督缺乏客观性。可以借鉴发达国家的经验，将管理与监督的只能分离，引入社会第三方参与养老机构的评估，制定养老机构的评价标准，定期公布评价结果。

政府可以制定统一的养老机构等级标准，在标准中，将养老院的硬件设施、软件管理、服务情况等进行详细规定，对养老机构实施等级评定和考核，并根据等级评定情况，制定相应的收费标准。同时政府设立养老机构运营奖励专项资金，在等级评定基础上，给予获评机构不同额度的奖励，以促使机构养老服务向规范化的方向发展。

（五）探索“医养结合”模式

“医养结合”模式区别于传统的养老服务模式，是将医疗资源与养老资源相结合，实现社会资源利用的最大化。根据我们课题组的调研，许多养老机构的老年人都有对医疗护理方面的需求，而南通市民办养老机构与医疗机构基本上不衔接。十二届全国人大四次会议上国家卫生和计划生育委员会主任指出，老年人口在医疗、照料、护理、康复等等方面的需求快速增长，给卫生资源和服务资源都带来巨大的新的挑战。要解决养老问题，只靠医疗服务，无论盖多少医院、再培养多少医生都不够用。无论是居家养老还是进机构养老，没有医疗服务的保障，老年人不安心，子女们不放心，所以就得把这两者结合起来，把资源进行统筹，实行医养结合的方式，来解决老年人老有所医、老有所养的问题。探索“医养结合”模式的改革，有助于解决南通民办养老机构的老年人就医不便的问题，同时也能够缓解大医院由于一些老人长期住院、占用医疗资源而导致大医院看病难住院难。

三、结语

目前我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老构成。

我国社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，还存在着与新形势不相适应的问题。受我国传统观念的影响，家庭仍然是现阶段养老的主要场所，因此居家养老将成为我国应对老龄化的主要模式。同时在机构养老方面，政府应加强对各类养老机构的投入，特别是要加大对民办养老机构的扶持力度，制定政策，加大对民办养老机构的培育和发展力度，切实帮助民办养老机构解决发展难题。

无论居家养老还是机构养老，都有其优缺点，不能一概而论。老年人在生命周期的不同阶段，可以根据自身的情况选择不同的养老方式和养老地点。今后相当长的一段时间内，多元化养老方式并存将是我国养老的一大特色。

参考文献：

［1］第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订.中华人民共和国老年人权益保障法［Z］.2012（12）28.

［2］坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［M］.北京：人民出版社，2012.

［3］叶闽慎，田北海.农村孤残老人的社会支持研究--以湖北省汉川市W乡的实地调查为例［J］.江汉论坛，2011（5）.

［4］宋言奇.居家养老服务供需的差异化态势及精细化策略--基于江苏苏南地区与苏北地区的养老调查［J］.宏观视野，2014（4）.

［5］南通市民政局.南通市区养老服务设施布局规划（2013-2020）［Z］.2013～4.

作者单位：（1.南通科技职业学院人文科学系；2.南通职业大学国际合作教育学院）

基金项目：本文系江苏高校哲学社会科学研究项目：促进养老服务业发展的研究-以南通民办养老机构为调查重点（项目编号：2014SJD646）。

作者简介：汤艳（1979-），江苏南通人，南通科技职业学院人文科学系副教授，硕士，研究方向：日本社会学；丁德军（1980-），辽宁大连人，南通职业大学国际合作教育学院讲师，硕士，研究方向：日语教育与日本文化。