村级权力规范化中的治理动力问题——基于浙江N县的分析

文/徐加玉 左停

村级权力规范化中的治理动力问题——基于浙江N县的分析

文/徐加玉 左停

问题的提出

自20世纪90年代以来，农村基层治理问题不断凸显，乡村治理呈不断恶化之势。为此国家采取了若干措施改善“三农”状况和乡村治理状况，2006年全国范围内实行税费改革后，农民税费负担被彻底取消，乡村矛盾得到很大程度的缓解。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”，首次在国家政治层面明确提出国家治理体系和治理能力现代化这一重大命题。治理现代化意味着治理的法治化、制度化、规范化、程序化等。

虽然村民自治制度已经实施30多年，但相关的制度建设远未达到完善的程度，随着基层治理现代化命题的提出，考察这一动向对于乡村治理会产生何种影响，具有重要的理论和现实意义。已有研究，如范瑜对村委会选举制度的历程和特点的梳理，项继权对村民自治在“后税改时代”所面临的村务公开和民主管理问题的研究，卢福营、孙琼欢对村务监督委员会制度创新及其绩效的研究，陈奕敏对浙江温岭“民主恳谈会”的研究，李勇华对基层社会创造的社会管理或社会治理创新的研究等对认识村级权力无疑具有重要意义；但从村级治理动力角度对村级权力规范化进行研究的较少，而村干部的工作积极性是其进行村庄治理的基本动力，缺失了村干部的积极性，村庄治理将失去重要的依托。考察村级权力规范化对乡村治理动力的影响对我们更好地认识乡村治理机制具有重要意义。

浙江东部沿海N县，地区经济发达，村庄利益密集，因村庄权力运行不规范，村庄内部矛盾十分突出，县纪委因此牵头实施村级权力规范化改革，意图规范村级权力，减少权力越轨及因此产生的贪污腐败、干群冲突事件。这为我们观察基层治理现代化改革的路径、效果和影响提供了一个良好的平台，借此能够直观地观察到村级权力规范化会对村级治理产生何种影响。本文所用资料来源于笔者在N县的实地调查，通过参与观察法和深度访谈法，笔者对N县改革情况进行了深入了解，实地走访了众多县乡干部、村干部和普通村民，获得大量访谈资料、文字材料、图画材料等，这些资料构成本文分析的基础。

N县村级权力规范化改革素描

N县位于浙江省东部，属于经济发达地区，下辖4个街道和14个乡镇，共有23个社区、11个居委会和369个行政村。N县长期以来一直是全国经济百强县，该县2014年的GDP达400多亿元，人均GDP达6.5万多元，当年的城镇居民人均可支配收入突破4万元，农村居民人均可支配收入突破2万元。随着经济的发展带来地价不断上升和租金不断上涨，许多靠近城镇城区和交通要道等地理区位条件优越的村庄拥有大量的集体资产，村庄利益非常密集。

（一）改革缘起：权力滥用与腐败

随着地区经济的发展和城镇建设的推进，许多城中村和城郊村中聚集的利益越发密集，许多村庄拥有巨大的集体资金和日益增值的集体资产。一些城郊村在征地拆迁中也获得了可观的经济利益。许多村庄在利益分配问题上产生诸多矛盾和冲突，在村级权力行使不规范的情况下，出现了诸多村干部贪污腐化问题以及干群矛盾激化问题。据县纪委统计，来自农村的信访和上访数量居高不下，且80%至90%与村庄财务问题和村干部滥用权力问题有关。这些问题一旦处理不好，村民就会向更高级政府机关上访，甚至赴京上访。一旦发生上访现象，基层政府将承担巨大责任。村庄矛盾剧烈也导致一些涉及城市发展和村庄改造的重大项目及工程无法推进。许多村庄往往分裂为两个或多个派系，对立情绪浓厚，相互争斗和拆台，严重阻碍村庄社会经济发展，危害农村地区和谐稳定。因此，调控农村社会矛盾、维护社会秩序和稳定成为摆在N县面前一道紧迫课题。鉴于诸多矛盾冲突起源于村级权力运行不规范，县纪委牵头于2014年上半年组织实施了村级权力规范化改革，意图通过界定村级权力范围、规范权力运行程序来减少权力滥用行为及其相关的腐败现象，缓解乡村社会矛盾。

（二）规范之法：“权力清单”制度

N县将改革重点放在规范村级权力上。在这之前，N县已经推广了涉及重大村务的“五议决策法”，在此基础上，N县将各条口涉及村级权力的条文进行整理，浓缩成简单易懂的36项，形成“权力清单”，其中19条涉及村级重大事项决策、村级招投标管理、村级工作人员委任、村务公开、村集体资产处置等集体管理事项，17条涉及宅基地申请、救灾救助、计划生育、矛盾纠纷调解等便民服务事项。每一具体事项都以清晰的流程图形式展现出来。

“权力清单”包含了涉及村民利益的所有常见事务，如宅基地审批、低保评选、重大工程项目招投标等。每一项事务都通过一套清晰可操作的程序来保证村级事务的公开公正处理。36项事务处理流程和程序中广泛引入了召开两委会议、召开村民代表会议、乡镇干部列席会议、向村民公示等环节。这些环节强化了程序性，增强了村庄内部的监督力度和乡镇政府对村级权力行使过程的监督力度，期望以此对村级权力进行有效的监督和制约。以村级工程项目招投标为例，随着工程标的的增大，设立的监管程序越多，参与监管的村庄力量越多、政府部门级别越高。

N县认为，这些措施对村干部手中的“小微权力”做出了明确界定，清晰地规定了村级权力行使的程序和步骤，使得村级权力运行过程受到村民及县乡政府的有力监督和规范。N县一方面通过举办一系列学习班、培训班、知识竞赛活动等形式对村干部进行培训和考核，并制定专门的处分条例以处分严重违反程序的村干部；另一方面通过电视、报纸、书籍、条幅、标语、漫画等媒介在全县范围内进行大力宣传，让普通村民认识、了解和学会运用“权力清单”。

（三）改革中的村民与村干部

作为本次改革的发起者和主导力量，县政府在改革实践过程中进行公开、大力度的宣传，并在宣传中构建“多赢”话语：即改革既对群众有益处，对村干部也有益处。在强大宣传努力下，权力清单制度以文本、视频、图画等形式呈现在村民面前，打破了长期存在的信息垄断现象，使得村庄权力更加透明公开。对于这一改革，村民反映普遍较好，认可度较高，并付诸实际行动，自实施改革以来，县政府已收到若干村民举报村干部违反制度规定的案例。

“多赢”话语也极力强调，改革最大的受益者是村干部，村干部按照程序办事，能够减少村民对村干部的猜忌，“还村干部一个清白”；明确有章可循也使村干部避开“人情陷阱”。当遇到托情送礼时正大光明地表示“现在我一个人说了不算，想帮也帮不上”。尽管现实中村干部的确会享受到上述益处，但村干部的反应相对复杂。也有一些村干部对“权力清单”制度持消极态度。他们认为，“权力清单”制度程序过于繁琐，执行成本较高，村庄内部的反对派可以借此阻碍村庄公共事务决议的达成。在村庄内部权力斗争较为激烈的地区，如果当选者不能争取村庄内部反对力量的支持，几乎难以做成任何事。另一方面，村干部过去拥有的较大自由裁量空间被极度压缩，极大地削弱了村干部的“权力感”。有村干部直言，过去想当村干部是因为村干部“威风”“有权力”“有面子”“有好处”，现在当村干部则变得“没意思”。

权力的规范与反抗

（一）村级权力的规范化：制度、监督与制约

“权力清单”的诞生，使得村级权力明晰化、公开化、程序化，为过去模糊的村级权力界定了清晰的边界和程序，并在制度设计中强化了三重监督以制约村级权力，即自下而上的群众监督、同级的村务监督委员会监督以及自上而下的县乡政府监督。在这种新的制度下，村级权力发生了重大的转变。

首先，村级权力的边界变得非常清晰。包含36条规定的“权力清单”是村级权力的主要内容，村庄中需要处理的大小事务和日常事务几乎被包含其中，村级权力从模糊的权力变成了清晰的权力。其次，村级权力更加公开和透明，且受到更多的监督和制约。“权力清单”制度不仅列出了权力的清单和边界，而且规定了权力运行的具体程序，所有事务必须按照规定的流程进行处理，这些流程不只村干部清楚，普通村民也非常清楚，这就打破了信息垄断，实现了信息的双向透明，普通村民可以依据“权力清单”的规定对村干部的权力行使行为进行衡量、监督和批评。由于流程中广泛引入村党员会议、村民代表大会、村民大会、县乡政府审批等环节，而且强化了村庄已有的监督机构，村级权力既相互制衡，又处在普通群众和县乡政府职能部门的监督之下。在多重监督下，村级权力进行暗箱操作的空间被大大削减，村级权力真正实现了公开、透明运行。最后，权力的服务功能增强。村级权力日益程序化、公开化和透明化，极大地减少了权力被滥用和乱用的空间，从制度上限制了村干部的权力，并在制度上使权力服务化，行使权力的核心是为群众办事，且全程都会受到村民代表和村民的监督。村干部的主要角色日益从“管理者”变为“服务者”，其主要权力基本上限于召集会议和执行会议决议。

（二）村干部的反抗：消极、抵制与退出

“权力清单”的矛头直指村干部手中的权力，在规范、限制村干部的权力后，村干部更多地承担了协调者和组织者的角色，村干部的权力空间和牟利空间被极大压缩。面对针对自己的“革命”，村干部的反应不一，有的村干部接受这一变革，有的村干部则会采取一些隐蔽或激烈的方式表达不满，最常用的策略是消极、抵制和退出。一些村干部在改革后在工作中表现出消极状态，在完成基层政府布置的政务和村庄公共事务过程中消极从事。程序上的违规是明显易察的，往往会被村民觉察和举报。但日常工作中的消极状态则难以应对。一些村干部采取了类似于斯科特所说的“弱者的武器”来反对针对他们的变革，如态度不积极、拖延推诿、找理由搪塞、求稳不求变等。在大幅丧失权力感和牟利空间后，一些村干部倾向于消极和求稳，减少对政务和村庄治理的投入度，极力避免“出力”和可能会添“麻烦”的事。在这种情况下，自上而下的政务得不到高效推行，自下而上的村民需求也可能得不到有效满足。丧失权力感和牟利空间后，一些村干部选择了辞职退出，在历次换届选举都非常激烈的城郊村，一些村干部坦言不会再参加下一届的竞选，甚至有村干部还未到任职期限，已有提前辞职的打算。

权力规范化中的治理动力问题

贺雪峰认为，村干部的动力机制主要可以划分为社会性收益和经济性收益两类，社会性收益指村干部可以从职位中获取表达性收益，如声望、权威、面子等，经济性收益指可从职位中获得的一些经济收入，既包括正当的合法的收入，也包括潜在的灰色收入。晚清以前的中国传统乡村社会，由于小农剩余很少，难以支撑起一个现代化的官僚行政体制，皇权或国家力量缺乏深入乡村社会的经济基础，为了节省治理费用，国家不得不接受简约主义治理模式。广大乡村社会区域主要依靠族长、乡绅等地方精英进行治理，实行乡村自治，地方精英则以面子、声望等社会性收益为主要追求。国家不需要为这些乡绅精英支付报酬，也不需要为治理乡村付出过多资源，对国家来说治理的成本很小。随着晚清以来国家政权力量不断向农村深入，官僚机构开始从县一级逐步向下渗透，国家对农村的强力汲取和村庄社会的日益解体使得重视社会性收益的传统乡绅精英退出村庄政治舞台，以谋取经济利益为主的“赢利型经纪”占据村庄政治舞台，最终导致了国家政权建设的严重“内卷化”，严重削弱了政权合法性。

20世纪90年代以来，乡镇在缺乏财政和资源的情况下为了提高村干部的工作积极性默许村干部从中获取一些灰色收入，再次将村庄中的“赢利型经纪”推上村庄政治舞台，经济利益成为权力精英进行村庄治理的主要推动力。两者间也形成了“均势型”的“乡村利益共同体”。在这一利益同盟中，村干部可以借此从中获取一些灰色收入，乡镇则借此调动村干部的积极性从而更加积极地落实乡镇布置的行政事务，副作用是引发了大量基层矛盾和冲突，直至波及基层政权的合法性问题。税费改革后，基层矛盾得到很大程度的缓解，国家不再直接从乡村中汲取大量资金，而且基层政府开始负担村级组织运行费用和村干部工资。然而，这些拨付目前还远远不能满足乡村社会的需要。

“权力清单”制度极大地削弱了村干部的权力空间和牟利空间，打破了“乡村利益共同体”，但也削弱了村干部的工作积极性。基层治理一直面对的两个难题依然未获根本解决：一是“要积极性还是要规范”两难问题。如果不能给予村干部以足够吸引力的待遇，就无法避免村干部的积极性下降，影响其在村庄中落实政务的效率和参与村庄治理的积极性；二是在正式待遇不足而灰色利益被取缔的情况下，绝大多数村民受限于经济收入水平将被排斥在村庄权力之外，只有时间、精力和财力富余的富人能够担任村干部，村干部将更加“富人化”。“富人治村”可能会引发村庄政治的阶层排斥，富人大多以金钱投资收益为取向，这会破坏基层民主政治，损害基层治理的权威性和合法性。从长远看不利于乡村治理的良性发展。

结论与建议

通过清楚地界定权力的边界，规范权力运行的程序和广泛引入群众和政府部门的监督，N县的“权力清单”制度实现了村级权力的规范化、法治化、公开化和透明化。村干部的权力被规范，滥权和寻租的空间被大大压缩，越轨行为大为减少。

改革有利于将旨在谋取灰色经济收益的人阻挡在村级权力之外，但是并没有解决更为根本的治理动力问题。村级权力规范化在极力压缩村干部灰色收益空间的同时，并没有大幅提高其正当收益，这在不同程度上降低了村干部的工作积极性和治理动力。如果村干部职位缺乏吸引力，对村庄优秀人才的吸引力将大幅下降，这既不利于村干部队伍素质的提高，也不利于村庄治理的有效开展。提高村干部职位吸引力和村干部积极性的途径之一是大幅提高其合法经济收入，但是这会导致巨额财政支出，大多数基层政府财政难以应付。在基层财政有限条件下，除适当提高村干部的经济收益外，还应从扩展其社会性收益途径入手，提高村干部的荣誉感、责任心、党性、声誉、面子等方法提高村干部的积极性。另外，也需要发动更多治理主体参与到村庄治理中来，以此降低村干部的治理压力，减少对村干部的过度依赖。

【徐加玉系中国农业大学人文与发展学院博士生，左停系中国农业大学人文与发展学院教授；摘自《南京农业大学学报》（社会科学版）2016 年第4期】