新型农村社区治理：现状、问题与对策

文/张鸣鸣

新型农村社区治理：现状、问题与对策

文/张鸣鸣

以农民集中居住为主要形式的新型农村社区近年来不断涌现，这种以对经济社会进行组织化再造的居住形态，深刻改变甚至从根本上动摇了传统农村的社会治理基础。已有文献研究以及实践直观感受一样，新型农村社区的成因、动力机制、建设主体和过程，以及社区自身条件的差异，对社区社会网络产生深刻影响，而社会治理和管理的制度安排是建立在资源系统结构、社会关系等一系列基础之上的。当前国家在新型农村社区的治理上并未探索出一条有效的道路，同时社区参与率总体上偏低，其中的原因和困难多种多样，面临的选择也存在争议。

新型农村社区的治理方式

（一）城郊农民集中居住社区

城郊或工业园区农民集中居住社区位于城市规划区内，采取社区化管理。大型农民集中居住社区成为建制社区，设立独立的社区管理机构，有些小区合并到当地城市建制社区管理。城郊农民集中居住社区的治理权威机构参照城市社区设立，但城郊农民集中居住社区形成过程和社会结构较为特殊，实践中各类权威机构的关系十分复杂。

镇街政府或工业园区属于社区治理的外部权威机构，按照属地化原则，对社区公共服务和社会管理负责；任命社区党总支干部，负责社区主要领导的薪资补贴，支付社区办公经费；通过社区党总支和居委会贯彻上级政府相关社会经济任务；采集信息、发现、处置社区未能解决的矛盾纠纷。

社区治理内部权威机构包括社区党总支、居民委员会、业主委员会和其他组织等。社区党总支和居民委员会干部均有报酬或补贴，是社区的领导决策机构，负责制定社区制度规则，提供公共服务，处理社区内部矛盾，发现问题并向上反映，贯彻执行镇街党委和政府相关工作。业主委员会的产生，大多经过“原村民小组—原村委会—新社区”的层层选举，能够代表社区内不同村社的群众。业主委员会没有固定报酬，但业委会多数情况下是居民和社区党总支、居委会甚至镇街政府的协调人，实际上承担了部分行政职能，因此每年能够获得几百元到一千多元的补贴或误工费。

此外，部分城郊农民集中居住社区还因不同原因存在一些特殊的治理机构。如一些未完成拆迁的村委会、其他类型居民自治组织（如议事会、老人会等）、专业社会组织等。

（二）农村集中居住社区

农村集中居住社区位于农村，把原先分散的、缺乏规划的居民点集聚起来。根据区位，可分为建制镇周边、中心村、普通村庄和村民小组聚居等类型；根据集聚村庄数量，可分为多村集聚、单村集聚和村内集聚等类型；根据发动主体，可分为政府主导、企业主导和村民自主等类型。

乡镇党委政府是农村集中居住社区强有力的外部权威机构，大型新型社区党委书记一般由乡镇委派，部分社区管理委员会主任由乡镇工作人员兼任。部分政府管理和服务职能“下沉”到社区，提供基本公共服务和社会管理。例如，龙王店社区由多村合并而成，所在镇副书记任社区管理委员会党总支书记，副镇长任管委会主任，10个村支部书记任管委会副主任，实施联合办公。

村民委员会或社区管理委员会是新社区最重要的治理权威机构，由村民选举产生，办理社区内公共事务和公益事业，调解社区居民纠纷和矛盾。单村整治而成的新型社区延续过去的治理，但多村合并社区的治理则发生巨大变化。一般情况下，由各村原村委会主要领导组成社区管理委员会共同治理，社区公共管理如清洁卫生、治安等能够得到乡镇政府的财政支持。有的农村集中居住社区同时存在管委会和村委会，二者并非上下级关系，但工作人员有交叉，两个机构之间的权能边界并不严格，一般情况下，涉及村民个人事务的仍由村委会处理，管委会重点协调不同村组之间的关系以及公共事务。集体经济组织职能在新型社区被延续和保留，根据不同情况，由村委会或村民小组负责集体公共资源的管理和利用。

新型农村社区治理存在的主要问题及原因

（一）治理权威机构产生方式缺乏制度设计

新型农村社区建设过程中需要平衡多方利益关系，社区建成后的权威机构的形成往往是这种利益关系平衡的体现。例如，大型社区中往往有乡镇主要分管领导“坐镇”，一方面是协调不同村社之间的关系，同时也有了以财政资金支付社区办公经费甚至公共产品供给费用、物业费用的可能；村两委依法设置，不仅是法律要求，也是“分头”管理、更好地贯彻落实国家政策的现实需要。

（二）缺乏规范的治理制度和规则

相对于传统农村，新型社区公共空间和资源虽然前所未有地增加，但由于人口规模和密度大幅增加，人均享有的公共资源显得更少，原有村社管理规则面对新变化的准备往往不足，加上“熟人规则”下的长期合作博弈被打破，单纯依靠村规民约难以形成有效的制度和规则。与此同时，这种组织再造非农民自觉选择，农民转变成市民或契约社会公民在心理和行为上均体现出准备不足，城市公共管理的制度和规则也难以行之有效，典型的例子是在新型农村社区几乎无一能顺利收取物业管理费。

（三）公共资源的管理和利用不可控

在农村集中居住区，复垦的耕地和置换出的建设用地指标是大多数新型农村社区拥有的最重要的公共资源，这两大资源是否能被集体及其成员控制以及控制程度，决定了村民对集体发展预期，进而成为村民参与建新社区意愿的决定性要素。在现实中，新型农村社区的公共资源的管理和利用集中在外部权威和内部少数精英手中。建设用地指标往往被外部权威取走，同时复垦的耕地因未到二轮承包期满，且无明确制度法律规定，是否发包、以何种方式管理往往由少数精英决定。

（四）公共产品供给来源不足且效率偏低

与城市社区相比，农民集中居住区公共产品供给水平整体偏低，且不具有持续性，如小区公共卫生和社会治安存在空白，公共设施和公用设施、设备维修养护不足，社区公共空间滥用、盗用等，使新型社区在未来有成为“棚户区”的风险。原因是多方面的：如建设之初缺乏系统的制度设计，新型农村社区普遍没有缴纳维修基金，社区后期公共设施维修养护缺乏资金来源；大多数社区难以向居民收取物业管理费，地方政府负责公共服务供给，为降低成本，公共卫生和安保等往往质量低、数量少；为平衡利益关系，社区管理组织由于缺乏密集人群和社区型公共空间的管理经验和能力，因公共空间被挤占、滥用等问题而引发的矛盾十分普遍；为降低拆迁和重建成本，新型社区的房屋建筑质量低、户型结构不佳等问题普遍存在。

完善新型农村社区治理的思路和建议

从社区治理的角度出发，社区秩序有赖于建立在共同价值上的行为规则，由此形成普遍权威，进而形成社会管理的组织和网络，实现自我管理、自我服务，在持续共振中形成利益共同体。

（一）从制度层面明确治理权威机构

从完善国家现代治理体系切入，以建立居住地为核心的社区治理体系为目标，按照《城市居委会组织法》，从法律和制度层面明确新型社区治理结构：城郊农民集中居住社区应被完全纳入城市社区系统，设立或者参选社区权威机构，原有集体经济组织经过公司化或股份化改造后应剥离社区治理权威机构。农村集中居住社区的权威机构，负责办理居住地居民的公共事务和公益事业，调解居民纠纷，维护社区治安等，并协助地方政府做好相关工作，明确居民与集体经济组织成员权利的边界。

（二）重塑有利于治理制度和规则形成的载体

一是完善自治机制，社区内制度和规则的形成过程、执行方式等须经不同主体认可，如协商讨论、全体同意等；明确制度和规则的对象、内容和目的；疏通监督和投诉渠道。二是打造公共活动空间和内容，以丰富的社区活动弥补因社区规模变大和人口密度增加带来的信息交换缺失，增强引导以帮助培育居民的公民意识和公共意识。例如搭建礼堂使农村传统婚丧嫁娶形式得以延续，提供广场满足居民跳舞或健身需求，建立儿童和老年活动中心等。

（三）构建可控的公共资源管理和利用机制

探索建立新型集体经济组织，提高公共资源利用效率和公平度。对于新建的新型社区，统筹安排和全面部署社区建设，通过土地资产化，形成明确的收益预期；对于已经形成的新型社区，通过整合小区铺面或者注入新型资产的方式，将公共资源转化为产权清晰的个人资产和集体资产，建立新型集体经济组织，恢复和重塑社区自治能力，使其成为成员基本生活保障的重要来源和化解社会矛盾的基层单元。此外，应建立代表不同利益相关群体的组织，如建立新型农村社区居民议事会或不同类别的资源管理小组等。

（四）增加社区公共产品有效供给

一是建立社区维修基金，将维修基金作为土地出让收入的支出项目，明确列出费用科目、计提比例、执行部门、管理和使用办法等，同时要明确所有权、收益权、使用权归新型农村社区全体居民。二是采取政府补贴、居民教育等多种手段，通过建立业主委员会，完善定价机制、建立物业服务质量标准体系、健全处罚机制和信息公开机制等，督促居民按时足额缴纳物业管理费。三是立足资源禀赋，挖掘社区内部资源潜力，帮助建立产权归属于新型农村社区的共有资产，例如利用公共空地种植花卉苗木或蔬菜，提高社区可持续的经营发展能力，并明确公共资产和收入的收益分配使用管理，使社区居民都能够持续稳定获益。

（作者系四川省社会科学院区域经济研究所副所长、副研究员；摘自《农村经济》2016年第9期）