农村扶贫开发工作存在的问题及对策——以湖北省A县为例

□ 陈博睿

农村扶贫开发工作存在的问题及对策
——以湖北省A县为例

□ 陈博睿

近些年来，随着中央农村政策的调整和各级对农村扶贫开发工作的重视，现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽和解决区域性整体贫困，已成为当前乃至今后各地党委政府农村工作的中心任务。通过实地调查，掌握了湖北省A县近年来农村扶贫开发工作现状，对当前农村扶贫开发工作存在的问题及其产生的原因进行分析，在此基础上提出深入推进农村精准扶贫工作的合理化对策。

农村扶贫；精准扶贫，扶贫开发

2013年11月3日，习近平总书记在湘西调研扶贫工作时，首次明确提出要“精准扶贫”：“要科学规划、因地制宜、抓住重点，不断提高精准性、有效性和持续性”；“要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。2013年12月，中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确提出建立精准扶贫工作机制和健全干部驻村帮扶机制的工作要求。2015年6月18日，习近平总书记在贵州调研时指出，要努力补齐短板，科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保中国的贫困人口到2020年如期脱贫。笔者通过实地调研，深入村组农户，走访干部群众，就湖北省A县扶贫开发工作存在的问题及原因进行了调查研究，在此基础上提出深入推进农村精准扶贫工作的合理化对策。

一、A县农村贫困人口基本现状及扶贫工作存在问题

1.A县农村贫困人口现状。

A县位于湖北省东南部，2011年被纳入幕阜山片区综合扶贫开发，属于插花贫困县；2012年被省政府确定为省级层面限制开发区中的重点生态功能区，重点发展现代农业与特色农业；2014年底全县共有贫困村42个、贫困户2.9万户、贫困人口8.8万人；2015年底通过精准识别，确定全县建档立卡重点贫困村42个，锁定贫困户1.9万户、5.3万人，其中产业扶持4500多户1.6万人。从实地调查情况来看，该县为山区县，自然环境较为封闭，在推进县域经济发展和幕阜山扶贫开发中仍然有许多难题，比如农村贫困面广，贫困程度较深；自然条件差，基础设施薄弱；生态环境脆弱，抗灾能力差；产业基础薄弱，发展压力大；政策差距较大，扶贫投入乏力等等。

2.A县农村扶贫开发工作存在的问题。

一是当地农耕为主的产业结构还比较单一。该县属于山区县，受自然资源禀赋的限制，所属多数乡镇产业结构比较单一，县域涉农龙头农业产业化企业较少，吸纳带动贫困户作用不明显。单纯的农耕为主的农业生产难以致富，农民群众缺乏稳定的收入来源，收入增长缓慢，资金积累薄弱，脱贫步伐比较缓慢。

二是扶贫开发措施还未全面落实到位。湖北省“十三五”时期精准扶贫工作量大、任务重、时间紧、质量要求高。为此，省委省政府采取了九大精准扶贫行动。该县虽然积极贯彻落实中央和省委省政府工作部署，不断加大扶贫开发工作力度，但由于精准扶贫尚处于政策衔接期、机制转轨期，一些精准扶贫政策落实措施、工作运行机制尚不够成熟。

三是交通、水电、通迅等基础设施建设还比较滞后。调查中发现，目前A县部分乡镇农村的基础设施仍然比较落后，主要表现在：一是道路建设十分落后，道路承载量低、质量差，宽度不够，无法承载大型载重车辆，交通网络结构单一，乡村公路质量差，甚至有的地方还未实现乡村交通网；二是自来水及电力网络不健全，群众生活用水质量低下，电力不足无法进行大规模建设；三是通讯网络不完善，农民获取信息的手段单一。交通、水电、通讯网络的不健全降低了农民群众生活的质量，减少了农民群众获取经济和社会信息的渠道，阻碍了农村经济健康发展。

四是农村扶贫成果还不牢固。有的乡镇贫困人口相对较多、贫困程度深、贫困面广，容易再返贫。改革开放以来，虽然A县经济快速增长，但由于长期历史、地理等原因，与其他地区相比，经济、社会、文化等方面差距逐步拉大，整体上依旧贫困。这当中很大一部分人虽然平常温饱不成问题，但一旦遇上天灾人祸、治病就医、婚丧嫁娶，子女入学等，往往容易再度返贫，将使基础本就不稳固的脱贫成果大打折扣。

五是“等、靠、要”思想还比较严重。一方面，在之前的扶贫工作中，一些乡镇没有能够做到精准识别，在救济资金和救济物资的发放上，存在一定程度的“平均主义”倾向，对于一部分不符合救济条件的群众，也向其发放了救济资金和救济物资，进而使他们养成了安贫守旧、不思进取的习性；另一方面，部分农村贫困户自求发展意识差，“等、靠、要”思想还比较严重，自身脱贫能力和脱贫基础尚嫌薄弱。

二、现阶段农村贫困及扶贫工作存在问题的原因简析

1.传统小农经济思想影响根深蒂固

对农民群众而言，种地种粮是农民在土地上劳作的一项主要工作。种植粮食作物一亩地净收入也不过是500元左右；经济作物如栽植核桃，西瓜一类的，一亩核桃成园后一年可以净收入1600元左右，西瓜净收入2100元左右。对于是种植粮食作物还是经济作物孰优孰劣的账，多数农民是基本上能算清楚的，但由于经济作物的栽植受时间、气候和市场等方面条件的限制，不能收到立竿见影的实效，加之广大农民群众长期受传统小农经济、农耕思想的影响，认为手中有粮心中不慌，种粮比较稳当，所以对栽植经济作物依然不看好、不乐观，传统观念短期难以改变。

2.内生性脱贫致富动力缺失

首先，长期以来，有部分群众养成了安贫守旧、不思进取的心理，他们对政府部门的期望值很高，依赖性过强，把改变经济落后状况和改善生活贫困状况的希望寄托在政府部门身上，而忽视了发挥自身的积极性、主动性、创造性，没有形成“我要脱贫”的意识。其次，部分政府部门在开展扶贫工作时存在严重的懒政思维，扶贫方式以“输血式”扶贫为主，“造血式”扶贫思维缺失，以单纯地给付救济资金和救济物资为主，没有能够通过产业转移和项目建设彻底地改变当地的经济落后状况，改善群众的生活贫困状况，这种简单、直接的扶贫方式不可避免地助长了群众“等、靠、要”、不思进取的心理。再次，虽然部分政府部门在推动“造血式”扶贫方面也进行了大量的工作。但是，受到当地自然资源禀赋的限制，产业转移和项目建设的进展比较缓慢，成效不够显著，而且，“造血式”扶贫对于扶持政策持续发力的依赖性也比较强，这在很大程度上也扼制了内生性脱贫动力增长。

3.扶贫资金投入不足且监管不力

扶贫资金是推动扶贫脱贫工作的根本动力，但资金总量不足与监管不力的矛盾同时存在。一是扶贫信贷支农力度不够，贫困群众发展生产后劲不足。扩大再生产存在资金困难，难以形成规模。资金不足是山区农村经济发展的主要制约因素。进行产业结构调，不论种植、养殖或其它行业，必须具备相应的运行资本，否则项目进行到一半时，因资金不足就难于发挥效益，并可能形成损失浪费。二是农村扶贫资金整合使用难度大。由于多种原因，现有财政扶贫资金分配上还存在“撒胡椒面”分散投入的现象，资金分配未量体裁衣，远远不能满足整村推进、易地搬迁、信贷扶贫、工作经费等的资金需求，资金缺口较大，而部门资金都有各自考量和使用要求，难于有效整合使用。三是扶贫资金使用缺乏监管。作为贫困农户，自身能力有限，很多时候需要地方政府财政扶持。但在政府扶贫帮扶过程中存在许多问题，导致部分扶贫资金没有流入真正的贫困户手中。比如审计部门审计发现，在扶贫资金使用、政策执行中存在贫困人口识别不精准，以及套取骗取、挪用和资金使用效益不高等问题，影响了扶贫政策的落实，既浪费了有限的扶贫资金，又阻碍了农村扶贫事业发展。

4.政府引导不当及对市场风险估计不足

对于一项产业的进行，必须立足实际，正确考量市场的风险变化走向。合理有效评估市场以后，全面统筹拿出可行性可操作性规划，正确引导农户种植养殖，通过一部分试点收益较好的农户去带动、调动其他农户积极性，主动性，从而容易把一个项目做好。但由于农业生产周期长，市场瞬息万变，使得贫困农户更容易遭遇市场风险。分散的以家庭为单位从事生产的小农产业，无法有效把握市场需求，更难以预测市场的未来走势，难免出现盲目选择种植、养殖品种，最终“种啥啥亏”“养啥啥赔”。穷人大都缺乏资金积累，有的甚至通过借高利贷投资经济作物种植，一旦遭遇市场风险，根本无法抵御。所以对于市场风险走向，预测评估显得十分重要。

三、深入推进精准扶贫工作相关对策思考

1.科学规划，切实做到全覆盖

根据中办、国办印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》和《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》等相关文件的统一部署，按照湖北省委“精准扶贫，不落一人”的总要求，科学规划，推进精准扶贫全覆盖。一是精准识别贫困对象。建议相关主管部门组织对全省建档立卡的贫困人口进行“三个核实”，即核实贫困村、贫困户、贫困人口的真实性，核实建档立卡信息的真实性，核实脱贫户和脱贫人口的真实性，精准识别贫困对象。二是科学实施分类指导。根据对贫困对象的摸底调查，按照一般贫困户、低保贫困户（有劳动能力和脱贫愿望的低保户）、低保户（无劳动能力和脱贫无望的低保户）和五保户（未成年人）四个不同类别，科学设定类别标准，严格区分贫困程度，实施分类指导。三是严格实行动态管理。建立完整的贫困信息数据库，对已脱贫致富和不符合条件的扶贫对象在扶贫信息平台上清楚地标识出来；对符合条件而没有纳入的扶贫对象和返贫对象，按程序规定识别登记，实行有进有出，动态管理。

2.因地制宜，不断提高精准性

针对贫困村、贫困户致贫的具体原因，按照“缺什么，补什么；需什么，帮什么”的原则，因地制宜、因户施策、因人支招、精准滴灌、靶向治疗，着力增强贫困人口内生发展动力，突出强化以下扶贫措施：一是优化农业产业结构和布局。发展多种形式适度规模经营，强化农产品质量安全监管，增强粮食等重要农产品安全保障能力。二是推进产业扶贫。兴产业，才能富一方百姓。要充分利用当地优势特色资源、产业基础，因村因户、分类指导实施产业扶贫，积极引导龙头企业、专业合作组织、专业大户等新型农业生产经营主体参与扶贫开发工作，普遍推广龙头企业+贫困户、专业合作社+贫困户、专业大户+贫困户、农业基地+贫困户、旅游产业+贫困户、劳务市场+贫困户等多种产业发展模式，做到“一乡一业”“一村一品”。三是推进安居扶贫。引导农户依法自愿有序流转土地经营权，促进农业现代化与新型城镇化相辅相成，推进农村贫困户安居扶贫。各市、县要在大幅度增加本级财政对精准扶贫投入的同时，重点整合危房改造、避险安置、易地搬迁、生态移民等项目资金、扶贫政策性资金和贷款，建立贫困户危房改造资金专户，保障居民基本住房需求。四是推进基础设施扶贫。对贫困人口比较集中且基础设施落后的地区，要整合基础设施建设相关项目资金，实施绿色兴农重大工程，解决生态恶化、公路不通、水不安全、电力不稳、信息不畅等问题。

3.加强监管，整合资金办大事

由于专项资金管理存在“条块分割、各自为阵”的痼疾，造成部分专项资金分配“撒胡椒面”，有限的财力资源被支解和分散使用，严重影响了财政资金绩效。为此，一是要加大财政支持力度。地方政府及财政、扶贫等相关部门要加大支农惠农富农力度，优化农业补贴政策，支持地方将专项资金进行统筹整合，集腋成裘，形成资金合力和杠杆效应，采取成片推进的办法，着力加强移民新区、新农村示范区建设，以及解决水、电、路、讯、房、环境整治等突出问题。与此同时，鼓励社会资本投入扶贫开发。二是要加大对中小企业的金融帮扶。深化拓展面向小微企业的小额贴息贷款、中小企业贷款担保基金、中小企业金融性担保业务等，从而发挥金融机构对当地中小企业的资金支持。对于散户农民，以土地、林木宅基地等资产为基础，为小户农民提供抵押贷款。推广农业保险，发展小额扶贫保险以及其他特色农村保险。三是要加大资金使用管理监督。在资金管理上，建立扶贫资金专门账户，确保专款专用，定期总结资金使用状况，发挥财政监督、审计监督和社会监督作用，杜绝挤占、挪用等违规行为，合理使用扶贫资金，推动扶贫事业健康发展。

4.提质增效，推进管理规范化

精准扶贫是一项系统工程，需要各级政府及相关部门合力共为。各级各相关部门要以提质增效为核心，创新管理、完善机制、上下联动，打好政策“组合拳”，推进农村扶贫开发工作管理规范化、科学化、高效化。一是强化宣传引导。利用“10.17全国扶贫日”等宣传活动，大力宣传精准扶贫活动面临的新形势、新任务、新要求，大力推广扶贫攻坚中比较好的、行之有效的典型经验，大力弘扬扶贫济困的传统美德，营造全社会关注、支持、参与扶贫的浓厚氛围。同时搭建社会扶贫爱心信息平台，实现各类企业、社会组织与个人的捐赠意向与贫困户脱贫需求有效对接。二是强化领导机制。进一步健全落实领导干部联系扶贫开发工作制度，各级党委政府主要负责人是扶贫开发工作的第一责任人，要把扶贫开放工作放在心上、抓在手上、扛在肩上，亲自调研、亲自部署、亲自协调、亲自督办。分管负责人要具体抓，带头深入一线，开展精准扶贫工作；各级各部门主要负责人是部门扶贫第一责任人，要把改善贫困地区发展环境和条件作为本部门发展规划的重要内容，在资金、项目等安排上向贫困地区倾斜，要深入扶贫联系村研究解决具体问题，以严和实的作风，精准发力，确保精准脱贫。三是强化绩效考核。上级政府要改革贫困县考核的“指挥棒”，将精准扶贫工作纳入目标管理，把落实扶贫责任制、减少贫困人口、增加财政预算投入、整合部门资金、开展驻村帮扶和结对帮扶等作为主要考核指标，强化督促检查和绩效考核。相关监督管理部门要以促进提高整合资金总体使用效益为目标，抓住资金管理、拨付和使用等关键环节加强绩效考核，促进项目资金及时拨付到位，保证项目实施顺利推进，提高资金使用效益。

精准扶贫是我国扶贫开发政策的重大创新。一定要认真贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，将精准扶贫工作落到实处，为实现全面脱贫和共同富裕目标打下坚实基础。

责任编辑：夏晓畅

陈博睿，武汉轻工大学硕士研究生。研究方向：农村区域发展。

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2095-5103（2016）20-0074-03