公共信用信息向征信机构开放问题探讨

卢盛羽

社会信用体系建设的重点是加强信用信息的记录、整合和应用，其中信用信息分为公共信用信息、金融信贷信息、商业征信信息等。根据“政府推动、社会共建”的社会信用体系建设原则，政府部门在信用信息的记录、整合、应用特别是向征信机构开放信息过程中作用巨大。《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》明确提出要建立政务信用信息有序开放制度。如何将公共信用信息开放共享给征信机构使用，对信用体系建设尤其是培育发展征信市场产生了重要影响。

一、公共信用信息开放的定义范围

公共信息资源开放的概念源于欧美国家，美国通过制定《1966年信息自由法》等一系列法律法规和搭建开放网站（data.gov），为信息开放提供法制基础和平台载体，有效推动了公共信息资源开放战略的实施，促进了信息资源产业发展。近年来，我国政府高度重视公共信息资源开放工作，2013年《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》要求“制定公共信息资源开放共享管理办法、加快启动政务信息共享国家示范省市建设”。目前，北京、上海等地的公共信息资源数据开放网站相继投入试运行，取得一定成效。

公共信用信息属于公共信息资源的一种，指行政机关、司法机关、依据法律法规行使公共事务管理职能的机构，以及提供公共交通、供水、供电、煤气、电信等公共服务的企事业单位，在履行职责和提供服务中产生的可用于识别公民、法人和其他组织等信用主体信用状况的数据和资料。其主要包括三类：一是行政司法机关记录产生的行政许可和行政处罚信息、表彰奖励信息或失信被执行人信息等；二是依据法律法规行使公共事务管理职能的机构如工会、社科联、工商联、共青团等记录的违规行为信息、表彰奖励信息等；三是水电煤气等公用事业单位如电信、煤气、水务公司记录的欠费信息经权威仲裁机构认定后属公共信用信息。公共信用信息与政务信息、商业征信信息等均存在差异。公共信用信息由行政机关、司法机关、公用事业单位和群团组织等公共部门产生，而只要是政府部门产生的信息都可称为政务信息。商业征信信息由市场交易主体产生记录，属于契约双方的交易行为信息，具有私人性质；公共信用信息由公共部门产生，具有一定的公共性。

各地的公共信用信息管理制度均对公共信用信息公开、共享和开放做出规定。一般认为，信息公开指社会公众无需授权就可通过信用网站、新闻媒体等媒介获取信息，即信息无条件向任何社会成员提供。信息共享指提供信息的公共部门通过公共信用平台共享获取其他单位记录产生的信息，即信息在公共部门之间共享共用。公共信用信息开放指将信息以个别查询或批量共享等方式提供给具备一定资质资格的社会机构的行为，以达到发展壮大征信市场等相关行业的目的。随着信用体系建设的深入以及征信市场的兴起，各地逐渐重视公共信用信息向征信机构开放使用问题。

二、公共信用信息开放存在的问题

（一）缺乏开放共享观念理念

理论上，公共信用信息属于公共财产，其所有权和使用权不只属于记录产生部门，而应由社会相关各方共享共用。现实中，由于我国经济社会处于转轨阶段，计划经济色彩和官僚意识严重，服务型政府尚未建立以及财产权利意识尚不发达，社会整体缺乏信息开放的理念意识。公共部门普遍认为，信息所有权和使用权属公共部门所有，信息开放不是必然要求，可依其自身意愿决定，此外基于保护个人隐私和商业秘密以及规避法律风险的考量，大部分公共部门对信息开放的态度非常谨慎。

（二）缺乏法律法规支撑

虽然国家规划纲要提出了公共信用信息开放的设想，但规范管理信息开放行为的法律法规尚未配套完善，信息开放缺乏法治基础，工作难以取得实质性进展。主要表现在：一是个人隐私、商业秘密保护措施不健全。信息开放与个人隐私、商业秘密保护是对立矛盾的两个方面，信息开放需要在保障个人隐私和商业秘密的前提下进行。欧美国家经验表明，加强对个人隐私权的保护是培育发展征信市场的重要保障和基本要求，为此还需要进一步完善我国相关法律法规；二是各地只对信息公开和信息共享进行规范，缺乏专门规范信息开放行为的法规制度；三是已有的规章制度层级低，约束力不强。省级层面出台的法规、规章或规范性文件约束力不强，并且地方各试各法，未有全国统一的信息开放标准规范。

（三）缺乏衡量公共信用信息价值的统一标准

公共信用信息具有价值是社会共识，但如何衡量存在争议，主要有三种处理方式：一是公共信用信息作为公共财产，应无偿向社会机构开放共享；二是征信机构通过市场竞争方式获取信息，并以市场化交易形式衡量信息价格；三是征信机构按照数据记录和维护的成本对公共部门进行一定经济补偿，以此获得数据使用权。由于以上方式均存在一定争议，目前社会各界对信息价值的衡量缺乏统一认同，阻碍了公共信用信息的开放。此外，信息归集整合机构与信息产生记录部门之间如何分配征信机构给予的经济补偿，也是一个难点问题。

（四）数据质量较差，数据归集不及时

公共信用数据质量差、信息孤岛严重、数据难以及时归集共享等影响了信息资源的开放共享。主要表现在：一是基本信息虽然较多，但可以展现信用主体信用状况的行政许可和行政处罚等信用信息却较少；二是信息记录标准规范不统一、信息化程度不高等原因导致信息普遍存在数据重复、数据项缺失和数据逻辑错误等情况，一些部门甚至未电子化记录信息；三是缺乏惩戒约束或者利益激励措施导致数据归集不及时，难以形成持续性的数据提供报送机制。由于征信机构对信息质量要求较高，以上情况影响了征信机构购买获取公共信用信息资源的动力。

三、征信机构对公共信用信息的需求分析

（一）传统征信机构对公共信用信息的需求分析

传统征信模式存在征信数据获取困难、数据分散难以集中、数据更新不及时、数据获取门槛高等难题，因此迫切需要归集整合公共信用信息。一是有利于获取工商、编办、民政等法人注册登记部门以及公安等个人登记部门掌握的个人、法人权威注册登记信息。二是有利于信用主体信用状况的全面展现。吴氏三维信用论认为，信用包括诚信度、合规度和履约度等维度，传统征信机构记录的交易行为信息只能展现履约度情况；而公共信用信息可展现征信对象依法依规履行社会责任情况即合规度，因此将公共信用信息纳入商业征信报告，将能更全面、客观地反映征信对象的信用水平。

（二）互联网征信机构对公共信用信息的需求分析

互联网征信指互联网公司利用社会成员在互联网活动中沉淀的海量数据，从交易行为、活动轨迹、履约情况等维度对征信对象进行评价并形成信用报告的征信模式，其具备以下特征：数据来源广泛、类型丰富；数据量大且杂乱、数据整合困难；需经较长时间和实践才能检验数据的真实性；个人隐私保护困难，容易侵犯社会成员的合法权利，面临法律风险。互联网征信机构获取公共信用信息后可解决两方面问题：一是可准确识别信用主体身份信息。从征信技术上，互联网征信采取的先让用户自主上传数据资料，再通过其他线上或线下手段验证的数据收集模式，导致数据权威性严重不足，获取公共信用信息后可解决此问题。二是可进一步评估整合互联网海量数据。归集整合公共信用信息后，可迅速验证交易行为、活动轨迹等数据的准确性，提升信用报告质量。

四、政策建议

一是制定公共信用信息开放共享办法。各地制定的公共信用信息管理制度尚不能满足信息开放的现实需要。为此，建议尽快制定国家层面的公共信用信息管理法规，对公共信用信息资源开放相关问题进行规范明确，确保既能保护信用主体合法权益，又可为征信市场的快速发展提供公共信用数据支撑。

二是尽快建立完善公共信用信息价值定价机制。按照党的十八届三中全会关于发挥市场在资源配置中的决定性作用的部署，充分发挥市场作用，协调处理好公共信用信息归集整合机构、信息产生记录机构和征信机构等各方的关系，依法依规建立起各方都能接受的公共信用信息资源定价机制，为信息开放扫清体制机制障碍。

三是抓紧建立保障公共信用数据质量的工作机制。数据是征信机构的核心资源。开放公共信用信息的前提条件是信息记录产生部门提供质量良好、更新及时的公共信用数据，特别是公共信用信息价值定价机制建立后，数据质量的好坏将直接影响公共信用数据的定价水平。因此，有关部门要尽快建立起提升公共信用数据质量的工作机制，确保公共信用数据质量符合征信机构开展业务的需要。

四是加强对征信机构获取公共信用信息相关行为的监管。在注重信息开放的同时，也要加强对相关征信机构的监管，建议完善已有征信机构许可备案制度，加强征信机构获取使用公共信用信息资源相关行为的监管，加大对泄露数据、侵犯信用主体合法权益行为的惩戒力度，推动信息有序、规范、安全地向征信机构开放。

五是进一步明确公共信用信息向征信机构开放的方式。主要有两种方式：一是数据批量提供并在征信机构落地。由于公共信用信息内容涉及到信用主体信用状况，如果监管不到位，将导致信息泄露及侵犯信用主体合法权益，甚至影响国家安全，应该谨慎使用。二是开放数据端口，提供批量查询服务。由于数据不落地，可避免数据被滥用和泄露，较为安全可控，因此推荐采用此方式。

基金项目：本文系广东省哲学社会科学“十二五”规划项目“社会信用体系在政府与市场关系中的作用机理研究”成果，编号GD15XYJ11；广东省教育厅创新强校工程2015年特色创新类项目（人文社科类）“十三五”时期广东省社会信用体系的有关制度设计研究成果，编号2015WTSCX072。

（作者单位：广东省宏观经济信息分析中心）

责任编辑：代建明