以营改增为契机开启完善地方税体系的新探索

崔晨涛 崔玉亮

营改增的全面推开为鼓励社会投资，推动产业转型，促进大众创业、万众创新营造了活跃宽松的环境，适应了当前经济形势的需要。但营改增后地方税所面临的“破”与“立”的困局尚未得到完全解决，探索营改增后完善地方税体系的新局面仍显任重道远。

一、营改增后对地方税收和税源管理产生的影响

“营改增”后，地税部门将失去当前额度最大、占比最高的主体税种，地方政府公共财政预算收入也会受到较大影响。

（一）地方财力面临缩减压力

营改增是我国结构性减税的重要步骤。多年来，营业税作为地方税源的主体和支柱，一直起着举足轻重的作用，其收入的稳定性、管理的可控性、对相关税种的带动性、对地方财政收入的重要性，都是其他地方税种无法相提并论的，因此营业税全面退出后，地税收入结构将出现根本性改变，并由此对地方财政收入带来一系列影响。以河南省沈丘县为例，2016年1-4月份营业税累计完成8572万元，比去年同期增长107.1%，增收4432万元，占年预算收入的32.9%。1-4月份增值税累计完成2694万元，比去年同期增长22.0%，增收486万元，占年预算收入的24.1%。营改增后，按预计2016年5-12月份地税部门征收的营业税将减收17505万元，年底国税部门增值税收入应完成26002万元。如果按营改增后中央和地方按五五分成，即使税收收入总量不变，财政收入将减收1.3亿元左右。

（二）“营改增”后附征税费收入面临流失

“营改增”后，还将对所得税管辖权产生重大影响。按照国家税务总局的规定，新办企业的所得税管辖权是随着主体税种走，缴纳增值税的企业，企业所得税由国税部门管理，缴纳营业税的企业，企业所得税由地税部门管理。全面实行营改增后，企业所得税面临流失，并失去成长空间。随营业税附征的企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、教育费附加收入将相应降低。同时，“营改增”后地税失去“以票控税”这个重要抓手，纳税人尤其是零散户纳税人，在国税取得增值税发票后将有可能无视地税管理，有意无意地避开申报地方税这一环节，从而使地方税的征收难度加大，税收成本将会大大提高。

（三）小税种难以支撑地方财政收入

“营改增”后，地税部门失去了可以支撑半壁江山的主要税源，地税收入在一定时期内将会明显下滑。如在地方税收入中，耕地占用税和契税两个税种虽然实现了高速增长，但这两个税种属于一次性税源，随政府项目批地多少或以所有权发生转移变动的不动产为征税对象，税源不稳定。而房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、资源税在现阶段的地方税体系中仍属小规模税种，尚不足以支撑地方财政收入。

（四）税制陈旧及税种设置不尽合理

现行的税制较为陈旧，税收政策存在设计缺陷，可操作性较差。如房产税和土地使用税，在城乡一体化发展的大环境下，征收范围仍局限于城市、县城、建制镇和工矿区，土地使用税税额调整缓慢，在税收效益和社会效益之间难以把控平衡点；土地增值税税制复杂、扣除项目繁多、政策边界界定难度大，面对房地产开发衍生出的一些新事物，难以及时在政策上进行更新，造成基层政策执行难、对政策理解不一；契税和耕地占用税条文粗泛，2010年“两税”由财政划转到地税后，政策上更新缓慢、内容滞后，特别是涉及到自然人的一些民生问题方面的政策可操作性差，难以在公平和效率之间找到平衡，不能适应形势发展的需要。

（五）部分行业企业税负增加同时地方收入有所减少

“营改增”的初衷是为企业减负，但由于经济发展本身的制约、税收征管的现状、增值税抵扣链条尚不完善以及部分企业的财务制度不健全等因素影响，短期内势必造成一些行业和企业税负增加、利润承压等问题。如建筑业和房地产业将会存在此类问题，迫切需要在制度设计过程中密切关注并采取有力措施加以防范。“营改增”目前采取的是原营业税收入改为增值税后仍划归地方的过渡办法，看似不会对地方财政收入构成影响，但“营改增”鼓励更多企业专业化经营，细化产业分工，理性的纳税人会出于企业利益最大化的考虑而改变企业组织结构，从而形成更多抵扣项目，减少缴纳增值税，进而导致地方政府收入减少。

二、营改增后完善地方税体系的思路和方向

完善地方税体系不仅有利于规范政府间财政关系、营造更加统一、规范、公平、透明的税收制度环境，而且有助于提高地方财政保障能力，调动地方政府积极性，促进地方经济发展。

（一）完善分税制，确保“营改增”后地方财政收入稳定

在保持现行中央、地方收入格局基本不变的前提下，科学测算因增值税征税范围扩大导致营业税收入减少的规模，重新调整中央与地方的增值税收入分成比例。调整后的地方增值税收入增量至少要足以填平营业税税收减少的缺口。分税制改革以来，中央财政收入的比重逐步提高，财力相对富裕，而地方财政收入的比重逐步减少，加之中央政府的一系列转移支付都需要地方资金的配套，导致地方政府财政困难越来越严重，因此建议营改增后，适当提高地方政府的税收分成比例，以缓解地方财政压力，调动地方政府的积极性，避免地方财政收入因税制改革而带来巨大波动，从而取得地方政府对“营改增”的支持。

（二）加快完善地方税体系，不断壮大地方政府财力

现行分税体制将税源稳定、增长潜力大的税种划为中央税或共享税，留给地方的大多是税源分散、收入不稳定的小税种，导致财权向上集中，地方政府无法组织到与其事权相匹配的财力。因此，要加快完善地方税收体系。

目前地方财政收入对房地产业的依存度较高，房地产业税收（剔除上缴中央部分）占地方财政收入的比重已超过30%。笔者认为，应将对房地产业的主要税收从流转环节转移到保有环节，将现行的房产税、城镇土地使用税、土地增值税等合并为统一的房地产税，以房地产的评估值作为房地产税的计税依据。

对于资源税，应扩大资源税的课税范围，将水资源、森林资源、草场资源等纳入课征范围，支持生态环境改善；适当提高原油、天然气、金矿、有色金属矿等资源的税率，改变计征方式，增加资源税的税负水平，提高资源税收入，发挥资源税的调控功能，限制过度开采不可再生资源。

随着居民收入的增长，个人所得税占全部税收的比重将会继续提高。个人所得税改革是实现“综合与分类相结合”的个人所得税制。对工薪所得、承包经营所得、劳务所得，可在综合考虑个人赡养人口状况、教育支出、医疗和社会保险支出、房屋购置支出等因素进行综合扣除，再按超额累进税率综合征税。对偶然所得、稿酬所得和特许权使用费所得实行分类征收。

同时要尝试开征环境税、教育税、社会保障税等新税种。环境税在税率设计可从低税率起步，随企业与纳税人承受能力和环境治理成本等因素变化而适时调整、提高。教育税将目前征收的教育费附加、地方教育费附加、教育基金和文化事业建设费等合并为教育税，专项用于教育事业发展。社会保障税是将目前分散在人社、民政、卫生等部门的社会保障基金改为社会保障税。社会保障税分设养老、医疗和失业等税目，纳税人为存在雇佣关系的雇主和雇员及不存在雇佣关系的自营业主。

（三）科学改革和重构地方主体税种，实现地方财政收入稳定增长

“营改增”后，地方税体系将丧失主体税种，中央和地方应注重重构地方主体税种。作为地方税的主体税种，应具备税基坚实、征税范围广泛、收入规模大，税制相对稳定且能够成为地方财政收入的主要支撑等特征。根据我国国情和地方税收入情况，在短期内，应选择消费税、企业所得税和个人所得税作为地方主体税种。从长远来看，随着我国经济的发展和城镇化进程的加快，房地产税可作为将来地方税的主体税种，这就要求加快对开征房地产税的立法工作。

消费税目前属于中央税，仅次于增值税、营业税、企业所得税，是我国第四大税种。消费税税源丰富，大部分税源具有稳定性，增长潜力较大，从财政收入的角度看可以与营业税置换，如划归地方征收，可成为解决地方税源问题的有效方案。

现行企业所得税税收管辖权的划分为企业的利益选择留下操作空间。自2002年开始“一税两管”，经过10多年来的实践运行，税收征管成本不断增加、工作交叉、矛盾不断、效率降低，给征纳双方带来了很大的不便。虽然国家有关企业所得税管理权限的文件在不断修订完善中，国税发【2008】第120号规定以2008年为基年，2008年底之前国家税务局、地方税务局各自管理的企业所得税纳税人不作调整。2009年起新增企业所得税纳税人中应缴纳增值税的企业，其企业所得税由国税局管理；应缴纳营业税的企业，其企业所得税由地税局管理。由于新办企业对主营业务界定可能不准确，并且变数较大，国、地税两家对企业所得税管理程度的不同，导致国、地税对税源的争夺。从企业角度来看，“人往高处走、税往低处流”的现象时有发生，企业在管辖主体的选择上具有较大空间，增大了征管中的信息不对称。如企业所得税由地税部门统一征收上缴国库，再按分享比例返还给地方，实现“一税一管”，保证执法主体明确、执法力度一致，这样既便于企业所得税的日常征收管理，提高企业所得税征收管理效率，又可以避免不必要的资源浪费，避免由于国、地税征管力度的差异造成企业税收负担的不同。

（四）加强税收管理，提高税源管控水平

应加强国、地税的合作，加快税收征管转型，主动适应“营改增”后对地税工作的新要求。加强形势教育，引导地税干部正确认识新一轮财税体制改革和国家结构性减税政策的重大意义。大力提升地税干部的综合素质，提高其适应税制改革步伐的能力。以中办、国办《深化国、地税征管体制改革方案》和国地税合作工作规范实施为契机，不断提高税源管控水平，要立足现实做好税源精细化、专业化管理。针对“营改增”后纳税人涉及的随营业税征收的城建税、教育费附加、文化事业建设费等征缴入库和财税库银联网的设置等问题，与国税部门建立税款委托代征机制，确保地方税收及时足额入库，实现税款不流失。

“营改增”后，对征管工作进行机构改革和资源整合，真正使税收管理进入第一线，直接面对纳税人。对纳税服务机构做到扁平化管理，把金字塔型的组织机构改为扁平型的组织机构，减少不必要的中间环节，全面梳理办税流程，大力推行首长问责任制、服务承诺制、限（延）时服务制、公开办税制等优化纳税服务措施，不断挖掘优化纳税服务内涵、丰富优化纳税服务的载体和手段。并把“互联网+”思维引入纳税服务领域，着力打造“互联网+纳税服务”模式， 积极树立地税新形象。同时要坚定将小税种做大的决心，并付诸行动，使之形成规模，达到聚沙成塔、集腋成裘的效果。小税种也可以成为地税增收的重要因素，以弥补“营改增”后税源减少对税收造成的影响。

（作者单位：1.郑州大学马克思主义学院；2.河南省沈丘县财税经济学会）

责任编辑：张莉莉