内蒙古重点国有林区发展问题研究

天莹

内蒙古的重点国有林区是我国北方重要的生态屏障，在保障我国的生态安全方面处于重要的不可替代的地位。为保护森林资源，更好地发挥其生态服务功能，在实施天然林保护一期和二期工程的基础上，2015年4月，国家林业局做出在东北和内蒙古重点国有林区全面停止商业性采伐的决定，林区转型发展到了关键时刻，国有林区天然林进入全面保护阶段。为此，进行国有林区发展问题研究，对于保护森林生态，维护国家生态安全，改善民生都具有重要的意义。

一、重点国有林区发展情况

本文以内蒙古大兴安岭林管局管辖区域为案例，进行重点国有林区发展问题的研究。内蒙古大兴安岭林管局有42个企事业单位，其中林业局19个，林业职工20万，涉林人口150万人。本世纪以来，国有林区在城镇化、产业转型、公共服务等方面发生了明显的变化。

（一）林区产业多元化发展正在起步

从2000年天然林保护一期工程正式实施以来，内蒙古国有林区木材产量大幅削减，一期减幅39.7%，二期减幅52.7%，今年全面停伐，生态优先发展成为林区发展的主线。加快产业转型和城镇化发展成为必然趋势。为保护好生态，实现产业转型，“十二五”期间大兴安岭国有林区根据自身实际确立了“3598”战略。特别是2012年以来，为了加快产业转型，又进一步确定了“五大基地”和“三大龙头”。围绕新的发展思路，产业转型有了明显的起色。旅游业呈现上升势头，林下产业发展规模正在扩大。目前，国有林区拥有阿尔山、莫尔道嘎、阿里河等8个国家级森林公园，汗马、额尔古纳2个国家级自然保护区，130多个旅游景区和景点，随着宣传力度和景区建设力度不断加大，林区旅游人数和收入明显增长。2013年，旅游业接待人数67.1万人，旅游综合收入3.57亿元，分别比2010年增长1.18倍和70.8%。木耳、滑子菇、杏鲍菇等食用菌培植规模不断扩大，克一河打造出“诺敏山”这一自治区著名商标。图里河依托原有的森健制药公司，对金莲花、水飞蓟、返魂草等中药进行种植，对本地赤芍进行野生驯化。蓝莓林果种植、樟子松、云杉等苗木培植面积不断扩大，大杨树成为内蒙古最大的有机蓝莓种植基地。此外，北极狐、野猪等特色养殖技术不断进步。林下经济和特色养殖正在逐步成为当地林业人口的重要收入来源。

（二）生态移民和棚户区改造促进了林区人口向城镇和城市的集聚

2009年末国家全面实施了以改善林区职工居住条件为目标的国有林区棚户区改造项目。内蒙古大兴安岭国有林区通过撤并部分边远林场，实施生态移民和棚户区改造，将山上职工和家属移居到条件比较好的林业局、林管局所在地的小城镇和小城市，让他们告别了“板加泥”房，搬进了温暖的楼房，居住条件显著改善。截止2013年，大兴安岭林管局棚户区改造工程完成投资59.39亿元，项目建设中由国家、自治区、企业、职工个人等共同承担建设资金，开工107938户，完工101021户。棚户区改造不仅是在林业局所在地就地建设，还顺应林区职工方便教育、医疗、养老的客观要求，在扎兰屯、牙克石、海拉尔等地进行了异地建设，满足了林区职工的多元化需求，促进了林区人口的城镇化，也提升了城镇化水平；随着人口向城镇、城市的迁移，进一步减轻了人口对森林生态系统的压力，进而使林区进入到生态保护优先、民生为先的新时期。

（三）林业职工收入与全区职工收入的差距正在缩小

1998年之后，随着国家天然林保护工程的实施，林区木材生产量大量削减，尤其是2011年第二期天保工程实施后，林区木材削减的幅度更大，而林区经济转型较缓慢，经济面临诸多困难，林业职工收入总体水平偏低。针对这一情况，森工集团采取多种措施提高职工收入，职工工资增长速度加快，从2000年的4258元增长到2013年的32371元，增长了6.6倍，职工年平均工资从2005年相当于自治区职工工资的48%提高到2014年的67%，差距不断缩小。

（四）林区职工的社会保障水平不断提高

民生改善是林区发展的出发点。从2008年之后，原来由林管局承担的教育、医疗、卫生、广电等部分社会职能已经移交属地政府，教师、医疗卫生、广电部门职工待遇和社会保障水平有了明显提升。截止到2014年底，内蒙古森工集团企业职工养老保险全部纳入了省级统筹，医疗、工伤、生育、失业保险实现了属地统筹，社会保障水平不断提高。2011年启动了住房公积金制度。

二、国有林区发展中面临的一些问题

（一）小城镇人口规模偏低，集聚人口能力弱

进入本世纪以来，林区总人口呈现不断减少趋势。一方面是由于人口自然增长率明显下降，另一方面是由于人口的大量流出。总人口的减少，一定程度上影响了人口向城镇的集聚。鄂伦春、牙克石、额尔古纳、根河共有建制镇23个，约50%左右的建制镇常住人口在1万人以下，这样的人口规模很难产生集聚效益，对人口的吸引力也十分有限。

（二）新产业规模偏小，支撑力不足

林区产业转型发展需要具有一定规模的新产业作支撑。但是多数地区林下产业规模不够大，布局较分散，难以吸引大的加工销售企业来投资，也缺乏定价话语权，林产品的价格和收益难以提高。产品以简单包装为主，深加工能力不强，缺乏有影响力的品牌，这势必会影响林下产业和产品的竞争力。旅游业发展虽然呈现上升势头，但尚在培育过程当中，不论规模还是层次都亟待提高，与旅游业相配套的公路、铁路、住宿餐饮等基础设施建设明显滞后，服务意识不强，严重制约林区旅游业的发展。

导致转型过程中新产业规模小的原因之一是资金不足。随着一期和二期天保工程木材大幅削减，生产规模也明显下降，而木材的市场价格也受需求的影响呈现下降趋势，由此导致企业木材生产收益下滑。同时，企业还承担着供暖、垃圾清理等公共服务职能，每年支出巨大。特别在棚户区改造的民生建设中，企业连续多年给予很大投入，而且还有大量银行贷款，再拿出用于产业转型发展的资金十分困难。原因之二是林区现有职工文化水平整体偏低，缺乏适应产业转型发展的人才。据统计，2013年在岗职工中，初中以下文化程度的人数占林区在岗职工人数的50%，大学本科以上的人数只占4.29%，还大多分布在林业局和研究单位。林区新产业发展所需的技术人才、市场营销人才、管理人才都严重短缺，进一步制约了产业转型的进程。

（三）林业职工收入偏低，一线岗位吸引力不强

大兴安岭森工集团职工平均工资虽然从2005年以来不断增加，与自治区职工工资的差距在不断缩小，但2014年仍然偏低，相当于自治区职工工资的67%。每年招收新职工困难较大，且即使招进来，由于工资偏低，条件艰苦，一些年轻人，不能安心工作，尤其是在一线工作的年轻人通过报考公务员或者到企业工作等途径跳槽的不少，导致一线职工年龄结构偏大，后备人才缺乏。老龄化问题成为制约林区发展的重要因素。随着老职工陆续退休，如果年轻人不能补充进来，对林区生态保护和发展是不利的。

（四）垃圾处理和生活污水处理等市政设施建设滞后，影响林区小城镇的宜居性

林区小城镇都是因林而建，应林而兴的。小城镇从建立之初，主要是本着“先生产，后生活，边生产，边建设”的思路发展，生活条件改善方面和基础设施建设方面的投入与生产投入相比还是较少，历史欠账较多。2008年之后随着一些社会职能的剥离，企业办社会的情况得到转变，但还有部分社会职能（如供暖、垃圾清运、物业等）仍然由林业局承担，而林业经济在天保工程之后又十分困难，收益明显下降，在小城镇建设上再增加投入力不从心。同时，一些林业局所在的建制镇，地方政府由于人员不足、财力有限等多种原因，导致小城镇建设和管理水平不高，一些小城镇生活垃圾、污水处理和饮用水安全问题还没有得到很好解决，一定程度上影响了小城镇的宜居性。

三、促进国有林区发展的对策

内蒙古国有林区发展要把生态保护和提供生态服务放在首位，要协调好生态保护和民生改善的关系，通过增强新产业支撑力、完善生态补偿机制、提升小城镇功能、注重人才培养和引进等措施，促进林区可持续发展。

（一）要加快发展高端旅游业

旅游业是林区最具潜力的产业之一。目前，相对于全国旅游业向高端发展的势头，林区接待能力明显不足，开发的景区十分有限，道路等基础设施亟待完善，旅游策划、宣传等人才缺乏，旅游项目比较单一的状况急需改变。因此，要对林区旅游业进行合理规划，立足长远，把它定位为高端旅游和生态旅游，而不是普通观光旅游，更不能只顾收费不顾生态保护，保证林区旅游业的健康可持续发展。

（二）促进林下经济和特色养殖业的发展

加强木耳、菌类植物、蓝莓、药材等基地建设，扩大生产规模，提高技术含量，开发新产品，提高品牌市场竞争力；建设信息平台，利用互联网+模式，加快基地与市场的对接，拓宽销售市场，提高经济效益。并将旅游业和林下经济相结合，把林下产品开发成旅游商品，就地销售。通过旅游业和林下经济融合发展，为林区职工创造更多的就业岗位，拓宽增收渠道。

（三）严格禁止增加新矿点，建立政府与市场、国家和地区相结合的森林生态补偿机制

国有林区首要任务是保护和坚守好这片北方生态屏障，树立保护好森林就是对国家最大的贡献。严格禁止增加新矿点，已有的矿点也要采取有效的环保措施，严重危害生态环境的要关停，不能为了眼前的经济利益而牺牲长远生态利益。国家要进一步提高对森林的生态补偿额度，在国家生态补偿的基础上，适时推进区域与区域间的横向生态补偿， 还要争取将内蒙古大兴安岭国有林区纳入到国家碳汇交易试点之中，实现森林价值的市场化，进而逐步建立起森林生态服务价值的政府与市场、国家与地区相结合的补偿机制。

（四）完善城镇基础设施和公共服务功能，建设环境优良的生态宜居小城镇

既要重视小城镇交通、通讯、道路、供水、排水、供电等基础建设，也要同步建设城镇垃圾处理、废水集中处理等环保设施，保护好小城镇的生态环境，不断增强城镇宜居性和吸引力，使得小城镇成为居住和休闲度假养生的好地方。

（五）重视高层次人才引进和培养，增强内生动力

要实现产业的转型发展，最重要的是要有人才，要增加林区职工子女的招聘比例，适当放宽条件，吸引林区职工子女大学毕业后能够回到林区工作，优化职工年龄结构，提高职工整体文化素质。同时，扩大招聘专业的范围，不仅局限于生态保护、生态工程、园林、植物保护等专业人才，还要根据产业转型发展需要，招聘新产业发展的管理、技术、研发、市场开拓等方面的人才，为林区转型和新产业发展提供智力支持。

（作者单位： 内蒙古社科院城市发展研究所）

责任编辑：张莉莉