加快农村土地流转促农业产业化、农村城镇化建设初探

童 平

加快农村土地流转促农业产业化、农村城镇化建设初探

童 平

近年来，我国农村经济发展迅速，人民生活水平也得到了显著的提高。但是，不能否认在我国农村经济发展过程中依然存在严重的问题亟待解决，尤其是土地流转与产业化、城镇化发展的转变问题。本文将以云南省曲靖市会泽县乐业镇为例，针对我国农村土地流转与农业经营方式转变路径进行分析，就其中存在的问题提出具体的解决措施，旨在进一步加快土地流传进程，加快农业产业化、农村城镇化步伐，早日实现全面建成小康社会的目标。

土地流转 农业产业化 城乡发展 权益保障

目前，农业产业化﹑农村城镇化问题已经成为社会普遍关注的焦点。尤其是土地流转是农业产业化﹑城镇化发展中重要的一项因素，关乎农民群众切身利益。进入21世纪以来，随着社会经济的迅速发展，农村地区土地流转与农业经营方式也呈现出不同的特点。这在促进农业经济市场化的同时也带来了经济分配﹑产权方面的困扰。如何进一步完善我国农村经济体制发展模式，还有待进一步探究。

一、我国农村土地流转与农业产业化发展的现状

土地流转即土地使用权流转，就是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织。农业经营则是指家庭经营﹑合作经营﹑集体经营﹑企业经营共同发展的农业经营方式创新，从统﹑分两个角度进行体制和方式的创新，以家庭经营为基础，稳定了农村土地承包关系，维护了农民土地承包经营权，是城镇化和现代农业发展的客观需要。但是，不能否认，我国土地流转与农业经营方式还存在着严重的弊端，尤其是在土体流转市场化程度地﹑流转程序不等问题。为此，中共中央十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定将土地流转与农业经营模式再次提出日程，旨在进一步提高农业生产经营的集约化﹑组织化﹑专业化﹑社会化，使农业经营方式更具有市场竞争力。

二、我国农村土地流转与农业经营方式转变路径存在的问题

土地问题是农民最大的民生问题，涉及农民最核心的利益。土地使用权流转，本质上就是农民土地权力和利益的大调整。推进农村土地使用权有序流转，其根本立足点就是要充分保障农民权益，任何人任何时候都不能漠视农民的存在以及他们的利益诉求。可是就对云南省曲靖市会泽县乐业镇的土地流转的调查中发现，农村土地流转不规范等问题依然存在。

以云南省会泽县乐业镇为例，云南省曲靖市会泽县乐业镇地处会泽县城北部70公里，素称百里槽子，属典型的农业大镇。国土面积348.99平方公里。2015年末辖25个村（居）民委员会278个村（居）民小组291个自然村22573户74936人，居住着汉﹑回﹑彝﹑壮﹑拉祜等民族。有乡镇企业776个，从业人员4289人，营业收入25895万元，总产值18369万元，利润2518万元，税金470万元。农村经济总收入94570.61万元，农民人均纯收入7747元。截止到2015年底，全镇总耕地面积15.03万亩，家庭承包经营合同有17510份；流转家庭承包耕地面积为9100亩，其中出租2650亩和转包1950亩，流转出承包耕地的农户总计1360户，共签订耕地流转合同1360份。该镇在土地流转与农业经营模式方面在全国属于典型。为此，下文将针对该镇农村土地流转与农业产业化发展中存在的问题进行详细的分析，同时反映我国农业经济发展中存在的弊端。

一是政策宣传不够深入。少数单位和部门对实施土地流转推进农业产业集约规模发展，以产业化带动城乡一体化的认识不够；在工作中，存在政策宣传不够深入透彻，加之奖励政策未能及时兑现到位，部分农民仍有思想顾虑，盘活用活土地和参与流转的主动性不强。

二是流转市场化程度低。目前土地流转工作主要依靠行政推动，通过市场平台进行流转还没有形成，土地流转中介组织和信息发布平台尚未建立，不能很好地解决土地流转“谁有谁要”的问题。同时，流转用途范围还需进一步拓展。

三是服务机制有所欠缺。虽然已成立县乡村三级组织机构，但服务作用发挥不强；部分乡镇工作机构和人员不固定，对于土地流转工作的档案﹑资料管理等方面重视不够。

四是流转程序不够规范。主要表现为：一方面在土地流转中有的签了合同，有的没签合同，管理不规范。另一方面合同内容对流转双方的权利﹑责任规定不详细，特别是对受让方的经营投入权益保障﹑履行责任义务等合同条款不明确。

五是规模流转难度较大。第一，集中连片流转涉及的农户多，认识不统一，协调难度大；第二，租金与农户自种收益有差距，如烤烟﹑辣椒基地等农户不愿流转；第三，我镇土地流转区域性指导价格未确立，部分流转户双方因价格原因而达不成流转协议等问题，严重影响土地集中流转和产业规模发展。

三、加快土地流转的对策与建议

（一）加大宣传动员，激发农民流转土地的主动性

一是各级政府和相关部门要充分认识到加快农村土地流转是贯彻落实十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定的具体体现，是发展农村市场经济和现代农业的根本出路，是一项长期性﹑系统性﹑艰巨性工程。要着眼于我县目前正处在由传统分散型农业向现代集约型农业转变的关键时期，站在转变增长方式，推进农业产业化﹑城镇化和城乡统筹发展的高度来认识，认真研究土地流转深层次问题，解放思想，统一认识，破解体制障碍，夯实工作措施，加快农村土地流转。二要大力宣传《农村土地承包法》《合同法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等流转政策和保障奖扶政策，宣传通过流转土地增收致富的典型，让农民了解政策﹑消除顾虑﹑转变观念﹑主动参与，增强农民集中土地﹑经营土地的能力。

（二）统筹城乡发展，拓展流转空间

要继续以农村土地经营集约化﹑农业产业化﹑城乡一体化建设为重点，着重围绕新农村建设﹑“一县一业”产业化建设和高效设施农业发展做好土地流转工作，进一步完善农村产业化发展布局，以产业布局制定土地流转规划；同时，要发展壮大二﹑三产业，最大限度地转移农村劳动力，为土地流转拓展更大空间。

（三）培育市场主体，明确流转导向

一是扶持壮大龙头企业，重点培育一些规模效益大﹑带动能力强的农产品生产加工企业，将分散的土地集中向龙头企业流转。二是培育土地流转规模经营大户，通过村组协调，将散户的土地互换集中，鼓励大户连片流转经营，并切实解决好连片流转中的“插户”“花界”等问题。三是大力扶持农村专业合作组织，不断提高农民组织化程度，加快土地流转步伐。同时，要根据区域情况明确土地流转指导价格，以防互相攀比，影响土地流转。

（四）规范流转程序，拓展流转范围

要按照“流转形式多样化﹑运作方式市场化﹑实施程序合法化﹑流转合同规范化”的管理要求。一是进一步规范土地流转程序，简化流转的审批备案环节，凡流转土地3亩﹑3年以上的审批由县土地流转服务中心备案管理；流转2亩﹑2年以下的由乡镇土地流转服务中心备案管理；流转1年以下的由村上备案管理，以便加强规范管理。二是进一步拓展流转土地的用途范围，突破现有土地流转的体制政策性障碍，按照有利于土地流转﹑有利于发展产业﹑有利于增加农民收入的原则，临时性用地也可采取灵活政策，实行宜农则农﹑宜工则工﹑宜商则商。

（五）建立长效机制，健全奖扶政策

一是明确机构。土地流转工作是一项长期性工作，应把县土地流转服务中心作为农业局的一个常设机构予以确定，乡镇也应明确相对固定的管理机构和人员，分级抓好土地流转工作的实施和管理；同时，要尽快出台土地流转纠纷仲裁调处办法，以便仲裁和调处土地流转过程中的纠纷和问题。二是完善流转合同和奖扶政策。在合同中要明确规定出让方和受让方的责任﹑权利和义务，对流转土地用于产业发展，特别是发展特色产业，要明确受让方在投入和管理等方面的责任和义务，防止掠夺性经营，造成土地质量下降﹑产业下滑的问题。同时，要健全奖补政策和资金扶持机制，确保奖扶政策﹑信贷资金﹑项目奖补向流转大户倾斜，培育大户，示范带动。

（六）完善保障机制，解决农民的后顾之忧

一是加强农民土地流转后的户籍管理改革和社会保障体系建设，对流出土地后进城居住﹑生活的农民，应保留其原有土地承包权和继续享受惠农政策的权利。二是建立农村劳动力向非农转移机制，积极引导﹑组织农民从事二﹑三产业，对发展二﹑三产业的农民应着手制定出台相应的优惠政策，鼓励农民进城镇发展增收，拓展农民就业空间。三是建立农业风险保障机制，制定土地流转风险扶持政策，建立风险补偿基金，最大限度地降低土地流转带来的风险。

（七）加强组织领导，强化目标管理

要进一步加强对土地流转工作的组织领导，继续坚持领导抓点示范，点面结合，一级抓一级，层层抓落实。同时，要按照依法﹑自愿﹑有偿的原则，科学量化确定流转任务，并将土地流转工作继续纳入目标绩效管理和考核。

（作者单位为云南省曲靖市会泽县乐业镇农村经济经营管理站）

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