国家助学贷款按收入比例还款：日本的特点及启示*

徐国兴 刘 牧



国家助学贷款按收入比例还款：日本的特点及启示*

徐国兴 刘 牧

按收入比例还款是近期世界各国助学贷款制度改革的重要特征，日本是典型之一。经过长期发展，日本国家助学贷款回收制度彻底贯彻了按收入比例还款的思想。现在，已经形成了多样化和综合的按收入比例还款的制度体系，能够适应不同收入阶层的还款者的实际需要。同时，还尽可能结合一些能够促进回收的具体措施。日本改革设计的原则无疑为我国制度改革提供了有益的启示。

国家助学贷款；按收入比例还款；日本

一、国际视野中的日本制度

由于依据的具体标准不同，不同学者对当前世界上存在的多样化按收入比例还款制度的分类体系不同。[1]然而，在对其本质的理论认识上，不同学者之间并无重大分歧。简而言之，按收入比例还款(income-based repayment)即是国家助学贷款的借款者毕业后还款时，按照个人的劳动收入的一定比例来归还所借的助学贷款。[2]按收入比例还款理论是近期世界各国助学贷款制度建设和完善的主要指导思想之一。[3]只不过不同国家的实行程度不同而已。

一个国家如何贯彻按收入比例还款原则与该国助学贷款制度的基本性质密切相关。一方面，原来不存在助学贷款制度而实行免费加奖助学金制度的发达资本主义国家，如澳大利亚、新西兰、英国和加拿大，以及一些发展中国家，如亚洲的泰国和非洲的埃塞俄比亚等，都纷纷建立了收入约束型贷款(income contingent loan)制度。这是彻底的按收入比例还款的助学贷款制度。另一方面，原来主要实行抵押型助学贷款(mortgage loan)制度的国家，也积极寻找在现有制度体系内有机融入按收入比例还款思想的具体措施。[4]比如，美国就采取了以下两类措施来强化按收入比例还款的回收原则。一类措施是建立收入约束型助学贷款制度。[5]另一类措施是改革原有的抵押型助学贷款回收的具体措施，使它的回收制度更好地反映贷款者个人劳动收入水平的变化(income-driven repayment)。与美国相比，传统上同为抵押型助学贷款的日本的改革则显得更为彻底。

日本是目前世界上为数不多的政府仅仅通过助学贷款进行大学生资助的国家之一。[6]日本的国家助学贷款制度起始于1943年，历史悠久，甚至较美国更早。而且性质上与美国类似，属于抵押型助学贷款。在抵押型助学贷款制度中，最容易发生的问题是还款拖欠率高和回收困难。比如，美国的还款拖欠率最高时曾经一度达到20%以上。[7]有学者认为，还款拖欠率超过20%时，还不如使用奖助学金更有效。[8]然而，日本的助学贷款还款拖欠率从未达到如此严重程度。[9]虽然这是各方面因素共同作用的结果，但与它的助学贷款还款相关的具体规定均考虑了还款者收入不无关系。比如，在国家助学贷款制度建立之初，日本所设定的法定还款年限就比较长，最长的期限竟达20年。也就是说，它很早就考虑到了贷款者收入与还款率之间的正相关。同时，最近十年来，顺应世界潮流，日本国家助学贷款制度分别于2004年和2012年进行了两次较大规模的改革，终于在原有抵押型国家助学贷款体系中，实现了彻底贯彻按收入比例还款的指导思想。

二、日本制度中按收入比例还款的具体措施

(一)应届毕业生还款延期

1.毕业离校初期的还款延期

毕业离校初期还款延期(grace period)指，应届大学毕业生自毕业之日起，6个月内免于还款。这是考虑以下因素而设定的措施：第一，刚毕业的大学生即使找到工作，也未必能够立即参加工作或获得收入。第二，即使能够获得收入，收入一般也相对较少。第三，这时候需要购置很多工作需要的物品，如正式的工作装等，集中花费的款项反而较多。

其实，我国和美国的国家助学贷款制度中都有类似规定。所不同的是，在同类延期期间，美国的有些助学贷款需要贷款者支付利息，而我国和日本的国家助学贷款中，这个延期均免付利息。还有，这个政策并非在我国制度实施初期就有，而是试行改革后增加的一项规定。

当然，延期期间免付利息并不意味着延期期间利息不发生，而实质仅仅意味着利息支付的改变。这又分为两种具体情况。第一，利息支付主体改变。即在延期期间发生的助学贷款的利息由政府负担。日本的第一种助学贷款(这个贷款本来就是政府的无息贷款)属于这一类，我国的所有助学贷款均属于这种情况。第二，利息可以延期支付，但仍由贷款者本人支付。日本的第二种助学贷款就属于这一类，美国的大部分贷款也属于这一类。

2.低收入应届毕业生还款延期

低收入应届毕业生还款延期是指，应届大学毕业生在毕业后(含中途退学)一年内，如果没有找到工作，或者找到了工作，但是工资收入低于一定标准，可以申请还款延期。各种延期累加后，还款延期合计可多至10年。10年的上限是2014年新修改的规定，在此之前，各种延期累加的上限为5年。这个延期需要贷款学生提出申请，即需要提交书面材料，这是它与上述的毕业离校初期还款延期的不同之处。延期申请的提出需要每年一次。当然，符合条件者，下一年还可以再申请。延期期间，不产生利息。

申请时，提供以下证明材料之一即可。毕业学校的相关部门或教师出具的正在找工作的证明。政府劳动部门的相关单位如职业介绍所开具的曾经积极寻找工作，但是最终没有找到的证明。这需要提供一些具体材料，包括各次寻找工作的具体记录，比如，什么时间被介绍什么工作以及没有被用人单位雇用的具体原因。低收入者则要提供政府税收部门提供的个人劳动收入证明。其他的能够证明个人经济状况的合法材料也可以，比如，低收入者的工资收入的银行账户的复印件等。[10]但是，由于处于大学毕业初期这个特殊时期，毕业学校出具的证明也合法。

(二)较长和多样化的还款周期

对于大多数毕业生来说，他们的劳动收入具有如下基本特征。毕业后能够在较短时间内找到工作。其后，虽然也有可能在一个工作单位内转岗或在几个单位之间跳槽，但是，其一生都呈现工作不间断的趋势，直到60岁左右退休。其间，生涯工资的数量呈现为连续不断的曲线。学者称之为生涯工资曲线。生涯工资曲线的基本特征是，在开始阶段，缓慢上升，30～40岁的年龄段快速上升，45～50岁左右升至最高点，而后下降。这客观上就要求助学贷款还款周期必须与收入获得的长期性和数额的变化相一致。

但是，大学毕业生劳动收入的生涯曲线的具体形状则呈现出明显的国别差异。比如，与美国比较而言，日本大学毕业生的生涯工资高点的出现时期就明显迟于美国。这就相应地要求日本的国家助学贷款更须坚持长期回收的原则，即必须更重视按收入比例还款的政策。

对于日本来说，在设计出按收入比例还款制度时，不仅要考虑上述原则，还要考虑本国的一些特殊性。比如，大学毕业生劳动收入的生涯连续性会被外部因素尤其是骤发自然灾害所打断。与美国相比，日本地震、火山和台风以及随之而来的海啸频发，这经常导致部分居民遭受财产和收入的巨大损失。因此，就需要设计更多的按收入比例还款的具体规定。

在日本的国家助学贷款制度中，法定的还款周期一直比较长。其中，最长的还款年限长至毕业后20年之久。研究者调查表明，这是世界上还款年限最长的助学贷款制度。[11]但是，具体到每一个借款者，还款周期的长短则是灵活多样的。具体还款年限根据借款总额来决定。随着借款总额的减少，还款的最长年限相应减少。日本共有十六种还款周期的分类。[12]当然，助学贷款管理机构同时提倡贷款学生提前还款，并为此采取了许多促进措施。

(三)还款金额减半制度

因为各种原因，大学毕业生在一生中的某个时期，个人劳动收入有可能突然锐减，陷入人生收入的低谷期。为此，日本规定了助学贷款还款金额减半制度。即符合条件的借款者每次还款时，可以仅仅归还应还金额的一半。当然，这不意味着整个还款总额的减少，而只是推迟了还款时间。它实际上与还款延期的本质相同，只不过延期归还的不是总额，而是半额。根据规定，这个制度的利用者需要每年申请一次。如果下一年还想利用，则需要再次申请。合计减额的最长时间可达10年。而且，在减半期间，原来应还的贷款金额的利息不增加。

在提出申请时，要求提供各种能够说明自己状况的证明。伤病者要提供医院证明和医药费证明。受灾害者要提供家庭所在地的地方政府颁发的遭受灾害证明。经济困难者要提供税务部门出具的收入证明。如果是经济困难原因的减半申请，应届毕业生则不需要提供收入证明。

与此同时，还款减半制度还把一些能够促进还款的措施结合了进去。比如，具有申请资格的必须是，采取按月还款和银行自动转账的借款者。日本助学贷款制度规定，可以按月、季度、半年或年为单位来归还贷款，每一还款时间单位归还一次。相比于按其他方式来说，按月归还更有利于及时回收。同时，自动转账显然比人工还款更具回收优越性。而且，对于有拖延记录的人来说，必须全部归还应还贷款以及过了惩罚期之后，才能申请。[13]

(四)一般还款延期

在大学毕业生一生的不同时期，可能会因为不同原因而短期间失去劳动收入。除去上述应届毕业生的低收入之外，还有自然灾害、国内外从事低收入研究工作、生育休假、伤病、成为政府的生活保护对象、准备入学考试、继续深造、海外留学、参加国际志愿者活动、失业和经济困难等因素导致的收入降低。[14]当然，这些原因仅仅是为了制度的操作方便而进行的分类，理论上存在重叠之处，其本质都是贷款者处于收入低或无收入的状态。考虑到这些多样化的客观原因，日本就设立了国家助学贷款一般还款延期制度。

符合条件者，可以申请一般还款延期。与各种延期累加后，可利用的一般还款延期的最长年限也是10年。在延期期间，贷款余额不发生利息。其制度的发展历程与上述“低收入应届毕业生还款延期”相同。申请条件等规定也与低收入应届大学毕业生还款延期基本相同，只是收入水平低的程度更严重一些。

(五)还款与收入完全联动

在上述的有关规定中，都明确指出，还款延期或减额的最长期限都为10年。换句话说，当10年的最长延期期限过去之后，借款者不管经济状况是否有明显改善，能否负担起还款金额，都必须重新开始还款，履行未尽的还款义务。因此，以上四种还款延期都还不是完全意义上的按收入比例还款。

然而，一部分借款者的经济状况可能永远都不会改善。比如，突然而严重的伤残、疾病或永远失业带来的收入急剧降低会持续很长时间。由于现代日本经济长期低迷，高等教育普及化而整体规模过度庞大，大学毕业生失业或无收入的现象更容易出现。如果没有合理的制度设计，更有可能出现如下的恶性循环。即，低收入家庭子女主要依靠助学贷款才能完成学业，而且大多进入教育质量极低和市场前景渺茫的高校和专业读书，毕业后很难找到收入较好的工作，因而长期陷于低收入状态。这样，高等教育机会带来的不是生活改善而是恶化。

在借款人未有较高劳动收入和经济负担能力来归还贷款，即助学贷款制度的助贫致富目的未能达成的情况下，强迫借款人还款显然不符合该制度建立的理论基础和初衷。因此，就需要在经济困难借款者的经济条件明显改善之前不需要还款的还款延期制度。经过长期酝酿，2012年，日本导入了助学贷款还款与收入联动制度。该制度规定，只要借款者的个人劳动收入低于一定水平，借款者就可以无限期地不履行还款义务。其要求借款人的经济条件及其他方面的规定与上述第4点的要求基本相同。[15]

不过，除此之外，日本的助学贷款还款与收入联动制度另有三点规定耐人寻味。第一，限定贷款品种，仅仅针对第一种助学贷款；第二，限定贷款对象，仅仅针对本科生；第三，限定贷款属性，仅仅针对贷款金额中的一般贷款额度。

其实，这三点规定意在提高助学贷款作为政府财政投资的使用效率。首先，日本助学贷款有第一种和第二种之分，两者差别巨大。主要差别之一是，前者要求借款者不仅家庭贫困而且必须学业优秀。学业优秀者一般有着较强的综合能力和工作欲望，除非遇到不可抗的外部因素，毕业后无业或低收入的可能性极小。相应地，他们使用这个制度的可能性也很小。即使因为外界不可抗拒原因使用了这个制度，一旦条件改善，他们也能够继续履行还款义务。其次，没有将研究生纳入助学贷款还款与收入联动制度的范围，一方面是受政府财力的限制，但另外一方面也起到了遏制部分学生求学动机的作用，提高了公共资源的利用效率。再次，从资金属性来看，日本的第一种贷款包括一般额度和临时额度两部分。临时额度的目的是让新生负担不菲的高校入学注册费和购买其它必需品。因此，理论上，临时额度属于大学生的生活费部分。经济学界一般认为，大学生的生活费不属于人力资本投资。[16]这样，建立在人力资本基础上的日本助学贷款还款与收入联动制度自然就不会为第一种贷款中的临时额度买单。

三、日本制度彻底改革的主要原因

最近十多年，在按收入比例还款理论的指导下，日本对国家助学贷款制度进行了深入改革。巨大改革的背后既体现了国际上助学贷款制度发展的共同趋势，也反映了日本制度自身发展的独特需求。前者体现在以下两个方面，后者则体现在第三点，分述如下。

首先，作为半个多世纪以来国家助学贷款制度发展的经验和教训，人们认识到，按收入比例还款才是国家助学贷款制度顺利运营的根本保障。这已经成为当前世界各国进行国家助学贷款制度改革的基本原则之一。完善的按收入比例还款制度能够彻底消除还款拖欠现象，有利于促进贷款回收，从而保证助学贷款制度的顺利运营和健康发展。这是因为，按收入比例还款制度的还款金额和时限的设定充分考虑到了还款者的经济负担能力的水平及其变化。长期以来，还款拖欠现象一直是影响世界各国的助学贷款制度存在和发展的重要问题。日本当然也不例外，虽然它的拖欠比例远较美国为低。在此之前的很长一段时期内，各国都采取了各种各样的措施，但均不能有效地根除还款拖欠。而且，长期跟踪调查的结果表明，大学毕业生收入低是造成日本助学贷款还款拖欠的最重要因素。另外，澳大利亚等国的改革也为日本的改革提供了有益的参考框架。因此，根据毕业生收入来确定还款金额的制度设计就变得非常必要，而且最终顺利地付诸实施。

其次，从国家助学贷款制度的根本目的及其外部或者说社会功能来看，长期回收原则是该制度根本目的的客观要求，按收入比例还款则与长期回收的基本原则相一致。有一些发达国家的个别助学贷款项目例外，如美国的联邦家庭教育贷款(FFEL)，其基本目的是保证中产阶层不因子女上大学而降低生活水准，而不是帮助贫困阶层通过接受高等教育而脱贫致富。 除此之外，世界上大多数国家的中央政府的主要助学贷款项目，都是以人力资本理论为基础的济贫政策。因此，贫困家庭出身的大学毕业生的劳动收入——严格地说，应为收入中高于高中毕业生的增额部分——实质上就是高等教育的经济回报。相应地，助学贷款还款就是政府以助学贷款方式投资于高等教育而获得的对应经济回报之一。政府获得的另一个经济回报应该是这部分大学毕业生劳动者的税收——严格地说，应该是税收增额。自然，国家助学贷款的还款只能根据毕业生劳动收入的多少而变化，即实行按收入比例还款制度。

第三，彻底贯彻按收入比例还款是围绕助学贷款制度发展的政治压力长期作用的合力的结果。半个多世纪以前，在导入国家助学贷款制度之初，日本社会民众只是强烈呼吁政府增加大学生资助，对于采取何种资助方式并没有足够的关注。在国会通过相关法案之后，日本中央政府的财政主管部门在研究了各种方式的优缺点后，考虑到政府财政窘迫的严峻现实，最终选用了国家助学贷款。[17]第二次世界大战后，随着国际上福利国家主义的兴起，采取奖助学金进行大学生资助的国家越来越多。日本国内呼吁废除贷款，而采取奖助学金的呼声也不绝于耳。[18]然而，进入21世纪后，日本经济长期萎靡不振，这带来了政府财政收入的降低，相应地导致了高等教育财政困难，最终引起学费升高。另一方面，经济不景气同时也导致国民收入大幅度降低。学费升高和负担能力降低导致对政府资助的要求变得更加强烈。[19]而能够同时满足诸要求的方式就只有按收入比例还款的助学贷款制度了。

四、日本制度建设经验对我国的启示

现在，日本国家助学贷款回收制度的有关规定完全贯彻了按收入比例还款的思想。而且，经过长期发展，已经形成了多样化和综合的按收入比例还款制度体系，能够适应不同收入阶层的还款者的实际需要。同时，还充分考虑了按收入比例还款对贷款回收的可能的负面影响，尽可能结合一些能够促进回收的具体措施。从运行的实际效果来看，按收入比例还款不会引起还款拖欠率的升高，进而阻碍国家助学贷款的顺利回收和实际运行。国际比较研究的结果表明，很长时间以来，日本一直是世界上助学贷款拖欠率最低的国家之一。[20]

与日本的制度相比，我国当前的助学贷款制度中则较少体现按收入比例还款的思想。而且，目前也没有发现它正在或今后会朝着这个方向改革的任何迹象。从这一点来说，我国的制度建设似乎在一定程度上脱离了国家助学贷款制度的世界发展的一般趋势。这会不利于我国国家助学贷款制度体系的与时俱进和内在功能的充分发挥。事实上，同为抵押型助学贷款的美国也在以按收入比例还款为指导思想进行制度体系改革。因此，可以断言，在现有助学贷款制度体系内注入按收入比例还款思想的制度改革迟早会在我国发生。那时候，虽然日本的具体做法不可能完全照搬，但是日本改革设计的思想和原则无疑为思考我国制度改革的有效方略提供了崭新的视角，具有非常重要的理论和实践意义。日本经验的启示可以概括如下。

首先，国家助学贷款回收措施的选择不能仅仅为了实现顺利回收，而必须以实现制度的本来目的为根本基础，否则就会本末倒置。其次，国家助学贷款制度本来目的的顺利实现必然要求把人力资本理论作为回收制度设计的理论基础。第三，人力资本理论指导下的助学贷款回收制度设计就需要把按劳动收入比例回收作为基本的指导思想。第四，如果要想彻底贯彻按劳动收入比例回收的思想，相应的具体措施要尽可能多样化，以便充分照顾到毕业生的不同人生阶段和不同毕业生个体的劳动收入差异。第五，避免可能的负面影响。在按收入比例还款具体措施的制定中，要尽量考虑和结合一些能够促进回收的具体措施。

日本经验的启示意义还体现在整体助学贷款制度建设的一般性原则上。其中，最重要的一点是，助学贷款整体制度需要因应时代发展的客观要求而不断改革。十多年来，我国助学贷款制度的基本框架设计没有能够与时代发展共变。比如，在2004年，由于我国征信制度体系不健全，无法有效地实行助学贷款的回收工作，从而改变了既定的重点发展和依靠助学贷款来资助大学生的政策。这种转变在当时可能是无可指责的政策选择。然而，随着信息技术和网络技术的快速发展和迅速普及，我国在很短的时间内就走完了金融征信制度建设在西方所经历的漫长过程。现在，我国已经建立了完全可以与西方比肩的高度完善的金融征信监控体系。在这种条件下，面对大学生经济资助长期供不应求的紧迫的客观现实，我们是否需要重新考虑发挥助学贷款制度的潜在的巨大功能呢？

[1][3]刘丽芳,沈 红.“按收入比例还款”的国际争议[J].教育与经济,2006(2)：36-39.

[2]Bruce Chapman, Government Managing Risk: Income contingent Loans for Social and Economic Progress[M]. New York: Routledge, 2006:1-6.

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[5]Mark Huelsman and Alisa F. Cunningham. Making Sense of the System: Financial Aid Reform for the 21st Century Student[EB/OL].(2014-12-26).http://www.ihep.org/sites/default/files/uploads/docs/pubs/reimagining-aid-design-and-delivery-final-january-2013.pdf.

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[13]JASSO. 減額返還制度[EB/OL].[2014-10-23].http://www.jasso.go.jp/henkan/gengakuhenkan.html.

[14]JASSO.返還期限猶予(一般猶予)[EB/OL].[2015-02-25].http://www.jasso.go.jp/henkan/yuuyo/ippan.html.

[15]JASSO.所得連動返還型無利子奨学金制度[EB/OL].[2015-02-18].http://www.jasso.go.jp/saiyou/syotokurendo.html.

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[17]JASSO. 日本育英会史[M].日本印刷株式会社,2004:23-60.

[18][19]小林雅之.教育機会均等への挑戦[M].東信堂,2012：3-12，47-104.

(责任编辑 陈志萍)

2016-05-12

徐国兴，华东师范大学高等教育研究所副教授，硕士生导师，博士；刘牧，中国地质大学(武汉)高等教育研究所副教授，硕士生导师，博士。(上海/200062)

*本文系教育部2012人文社科规划基金项目“日本国家助学贷款制度的嬗变：1943-2010”(项目编号12YJA880136)，湖北省教育科学“十二五”规划2013年度重点课题(项目编号2013A009)，中央高校基本科研业务费专项资金杰出人才培育基金项目(项目编号CUG150604)，湖北省高校人文社科重点研究基地——大学生发展与创新教育研究中心科研开放基金(项目编号DXS20160007)的资助研究成果之一。