关于基层协商民主建设的调查与思考*

杨 根 乔



【当代政治】

关于基层协商民主建设的调查与思考*

杨 根 乔

近些年来，基层协商民主建设虽然取得了明显成效，但在省级层面的顶层设计、协商主体民主协商意识和能力、基层协商民主平台搭建、基层协商民主程序完善、基层协商民主成果应用和落实等方面仍存在一些突出问题。其深层原因主要与民主传统缺失、法治保障匮乏、一些协商主体履职水平不高、基层协商民主制度和长效机制不健全等有关。要解决这些问题，必须切实加强党的领导，拓展基层协商民主的渠道，提高基层协商主体参与能力，健全基层协商民主制度，注重基层协商民主成果应用，营造协商民主的文化氛围。

基层协商民主；制度建设；调查与思考

基层协商民主既是基层民主制度的重要组成部分，也是一个国家政治制度的基石。推进基层协商民主建设，不仅有利于扩大基层群众的有序政治参与、促进基层公共决策的民主化和科学化，而且有利于加强基层社会的反腐倡廉建设、维护基层社会的和谐与稳定。党的十八大报告首次提出并系统阐述了健全社会主义协商民主制度的必要性。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又明确提出要“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”①的任务和要求。这是切实推进基层协商民主建设、促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要和必然选择。为深入了解近年来的基层协商民主建设情况，根据安徽省领导圈定课题的要求，2015年4月至9月，本课题组先后到安徽省委党校县处级干部、宣传干部和乡镇党委书记培训班，安庆市委党校县处级干部、中青年干部、县(市、区)正职领导干部、科(局)级领导干部培训班，以及马鞍山市、芜湖市有关县、区单位进行问卷调查，共计发放问卷400份，回收有效问卷360份(有效率90%)。同时，课题组还到马鞍山市、芜湖市委统战部召开了四场关于“推进安徽基层协商民主建设问题研究”的专题座谈会。此外，我们还先后到马鞍山市博望区新市镇新禄村、雨山区半山花园社区、和县白桥镇陈桥洲村以及芜湖市弋江区中山南路街道等地进行了实地查看和走访。本文以安徽省的部分城乡为样本，根据调查问卷数据等大量第一手资料，对当前基层协商民主建设存在的问题及成因作些初步分析，并提出相应的对策建议。

一、当前基层协商民主建设的主要做法及其成效

1.贯彻中央有关文件精神，极大地激发了基层民众民主意识和参政热情

根据中共中央在2015年2月印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，中共安徽省委于2015年5月出台了《关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》，明确要求推进基层协商民主，探索开展社会组织协商，并对如何推进基层协商民主提出了新要求。参加座谈会的基层党员干部纷纷表示十分关注基层协商民主的发展，认为中共中央印发的《意见》和中共安徽省委出台的《实施意见》正是适应了基层协商民主实践发展需要顶层设计的现实要求。在实地查看和走访时，我们也切身感受到，随着基层民主政治建设的发展，许多外出打工的农民千里返乡参加选举，越来越多的村民和居民懂得珍惜和维护自己的民主权利与权益。问卷调查数据显示：对近年来安徽推进基层协商民主建设的基本情况“比较了解”的受访党员干部占受访党员干部总数的18.62%、“知道一些”的占65%，“不清楚”的占15.83%、“从未听说过”的仅占0.55%。同时，受访者认为，自党的十八大提出“积极开展基层民主协商”，特别是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要“开展基层民主协商，推进基层协商制度化”以来，安徽省推进基层协商民主建设情况有了明显改善。

2.总结各地基层实践经验，不断探索基层协商民主实践形式

近些年来，在基层协商民主试点工作取得进展的同时，安徽省有关部门对一些基层党委政府与群众自发实践、大胆探索的经验也进行了总结。马鞍山市雨山区以落实基层群众知情权、参与权、表达权、监督权为重点，创新机制，构建平台，不仅丰富了基层协商民主建设新路径，而且有助于全面深入推进基层民主政治建设。南陵等县通过民主方式组建村民项目理事会，健全理事会运行机制，发挥理事会在农田水利、道路建设等事关村民切身利益事项方面的主体作用，走出了一条农村治理的新路子。淮北市杜集区双楼村通过建立“开放式村部”，烈山区通过在全区31个村和19个涉农社区的村级活动场所设立“说事室”，搭建了基层协商民主的新平台。阜阳市颍州区以推进村级事务流程化管理为切入点，推行“四议两公开”工作法，落实“一事一议”制度，不断提升农民群众在村级事务管理中的主体地位。这些措施都得到了受访党员干部的认可。

3.加强党对基层协商民主建设的领导，让协商民主深入基层社会生活

中共马鞍山市花山区委制定了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，把基层协商民主工作纳入党政目标管理与工作计划，并根据年度工作重点确定协商议题，做到统一研究和管理。作为中共安徽省委统战部的基层协商民主建设试点单位之一，芜湖市弋江区中山南路街道三潭社区与安徽师范大学专家团队紧密合作，先后制定了三潭社区协商民主建设《试点工作实施方案》《议事会组织规则》《议事会议事规则》和《议事会陪议专家管理办法》，探索出了一条以制度规范基层协商民主建设的新路子。马鞍山市和县郑蒲港新区白桥镇陈桥洲村，通过村民代表大会、党员代表大会、民主理事会和村民监督委员会等参与平台，遵循“四议两公开”工作法，在美好乡村建设、基层党的建设、特色村寨建设、安置房分配等工作中，切实发挥了协商民主在基层社会生活中的重要作用。问卷调查结果与我们调查了解的情况基本一致：10.55%的受访者认为所在地区党政领导班子“重视”基层协商民主工作；43.08%的受访者认为所在地区党政领导班子“比较重视”基层协商民主工作；36.11%受访者认为，所在地区党政领导班子推进基层协商民主建设，对化解社会矛盾、激发社会活力、健全基层社会治理体系以及提升基层社会治理能力“作用较大”，60.27%的受访者认为所在地区党政领导班子在上述工作开展方面“有一定的作用”。

4.拓展基层政协协商民主渠道，使基层协商民主实践更加丰富、鲜活和生动

问卷调查显示，对“所在地区基层政协在推进基层协商民主中发挥自身独特优势和作用”问题，8.05%的受访者认为“发挥了重要渠道作用”，32.77%的受访者认为“发挥了自身独特优势”，51.69%的受访者认为“有作用，但不起重要作用”，只有7.50%的受访者认为“基本不起作用”。这与实际情况相吻合。如灵璧县政协在推进基层协商民主中走进群众听实情、深入农村话发展，通过召开社情民意恳谈会，县政协领导与村民直接面对面交流，让百姓走进政协，利用政协平台表达诉求。池州市政协加强市、县统战部门对镇、村基层协商民主试点工作的指导，彰显党外代表人士在民主协商中的主体地位，体现统一战线特色。铜陵市政协围绕政党、民族、宗教、新阶层、海内外同胞等五个方面的关系，发挥统一战线的独特作用，有效推动了协商民主的制度化。

二、当前基层协商民主建设存在的突出问题

1.一些协商主体的民主协商意识不强，协商素质和能力亟待提升

一是一些党政机关干部与乡镇街道、村(居)委会干部民主协商意识不强。有的高高在上，不习惯以平等身份与群众进行交流互动；有的对协商民主存有畏难和抵触情绪，习惯“以会代议”。二是基层人民群众日益增长的政治参与热情与其自身民主素质和能力较低之间存在着矛盾。在一些农村地区，一些村民文化素质普遍不高，很难提出有效的意见和建议；一些具有一定文化素质的青壮年农民因在外务工，往往无暇顾及村里公共事务管理；大多数留守老人、妇女和孩子有时间参与却又缺乏独立的参与能力。②在一些城市社区，一些居民对社区事务态度冷淡，或是随波逐流放弃自己的民主权利，或是怕得罪人违背自己的民主意愿。问卷调查结果显示：73.88%的受访者认为“基层领导干部及工作人员民主协商意识不强、方法简单，群众有序政治参与积极性不高、素质有待提升”。

2.有些地方基层协商民主平台搭建不够合理，协商机构和组织的覆盖面比较狭窄

在基层民主协商探索实践中，安徽与其他兄弟省份一样都面临着一些共性问题，主要是传统管理体制与新的权利格局之间的冲突，一元化管理体制与基层民主自治要求之间的矛盾，整体性民主制度建设格局与局部性民主政治试验之间的错位等问题。③具体表现在：一是部分地区虽然在乡镇(街道)设置了政协联络工作委员会，但按照中国人民政治协商会议全国委员会的有关规定，人民政协在乡镇(街道)及以下层面没有常设的规范性、制度化组织机构，事实上已形成了“协商”盲区，使传统意义上的“专题、界别、对口、提案办理”四大协商平台在基层丧失了良好载体而不能发挥作用。④二是党派基层组织与农村、街道社区的基层组织之间未能建立联系渠道，统一战线在基层的覆盖面比较狭窄，难以形成推动协商民主的合力。同时，基层统战工作组织建设，也存在人员构成不尽合理、干部队伍不够稳定等问题。三是除了个别自发成立的协会组织外，在基层基本上没有其他协商平台。这一问题在问卷调查中也得到了反映：67.22%的受访者认为，当前应“构建统一的基层社会全覆盖的基层协商民主平台”。

3.有些地方基层协商民主程序不够规范，群众表达真实意见的权利未能得有效落实

一是协商主体范围狭窄，确定不够规范，常常选取固定的人作为协商主体，参会人员之间关系明显划分为主人与客人、领导与群众的关系，一般的普通民众特别是社会弱势群体，难以实现有效的参与。二是协商的议题、时间、内容、方案，以及相关材料的送达、相互看法的沟通交换等基本上是事先内定。三是有意压缩协商人员了解信息、阅读材料和参加讨论的时间，既不让参加协商的代表充分发表意见和看法，也不接受参加协商代表的询问，更没有辩论和及时告知协商结果。四是不能及时整理协商的意见建议，报送基层党委、政府和有关部门，并适时向参与协商的代表反馈采纳落实情况。这种现象在问卷调查数据中也得到了印证：68.33%的受访者认为“协商程序不够规范，协商过程中群众真实意见表达权利得不到有效落实”；在省直机关、市直机关、县直机关、乡镇机关受访者中，认同这一问题的比例分别为41.46%、44.30%、19.57%和24.79%。

4.有些地方基层协商民主成果的落实缺乏资源保障，协商民主成果的应用和情况反馈效果不佳

一是重协商过程，轻协商结果运用。二是监督主体缺位，协商成果的落实弹性较大。我国现有法律体系和相关文件，没有明确授权相关机构、团体或者个人对协商过程、协商结果及其运用进行评价监督，基层实际工作中也没有建立一套明确完整的评价监督指标体系，这使得协商成果得不到及时落实、落实变样或根本无落实。三是保障措施缺失，协商结果难以得到及时运用。主要是基层组织缺少技术和资源支撑，协商意见办理和协商结果反馈尚未列入党委政府督查事项，有时不了了之或领导一批了之。四是协商权利和监督责任脱节，协商结果执行不力。这主要是指基层群众有协商权利而无监督其运行和实施权利。⑤问卷调查数据显示：69.72%的受访者认为“协商结果的落实缺乏资源保障，协商成果运用和反馈效果不佳”，排在问卷所列六个问题选项中的第三位；受访者在回答“发展基层协商民主，您认为解决以下问题中哪些问题最重要”时，选择“协商结果如何落实”这一选项的比例高达86.38%。

三、基层协商民主建设存在问题的成因探析

1.民主传统缺失的影响

改革开放以来，随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，公民的民主意识也日渐觉醒，但数千年来我国封建专制统治下延续的人治思想、臣民文化、中庸思想和官本位意识等传统政治文化中的消极因素，⑥至今仍然有一定的影响。它不仅制约现代民主政治文化的发展，而且会潜移默化地影响协商主体和参与者的价值取向和民主理念。在具体民主协商实践中，不同程度地存在着参与主体对协商民主的地位作用认识不到位、参与协商缺乏兴趣和采取不积极态度。由于参与的强势方与弱势方在机会和能力上不平等，参与主体之间利益博弈难以达成共识，有些协商主体即使参与了，也是明哲保身、不轻易表达自己观点。这在问卷调查中也得到了印证：选择“民主传统的缺失影响了协商民主理念的确立”的受访者占受访者总人数的61.94%，排在问卷所列七个影响和制约推进基层协商民主建设因素的第三位。

2.法治保障匮乏的制约

问卷调查数据显示，受访者选择“法治保障的匮乏制约了基层协商民主的健康运行”占72.50%，排在问卷所列七个选项的首位。一是《宪法》第二条第三款虽然从总体上明确了公民的政治参与权，至于如何具体进行有效的政治参与，只能从党章和各政治社团章程中找到相关规定，这并不具有严格的法律效力。二是与民主选举相比较，民主决策、民主管理和民主监督的发展显得相对滞后，缺乏切实有效的法律和制度保障。对如何解决村级事务的民主决策问题、村民的权益保障问题、民选“村官”的监督制约和罢免问题等，各地各自创制，难以形成统一的规范运作。⑦三是《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定乡镇人民政府与村民委员会之间只是一种指导关系而不是领导关系。然而，在实际工作中不少地方乡镇政府甚至县(区)政府在乡村关系上越位侵权，干预基层自治组织财务权以及农民生产经营权。⑧

3.一些协商主体履职水平不高的限制

一是基层党委政府民主决策的低效影响协商民主的实践效果。问卷调查数据表明：62.22%的受访者选择这一项，排在问卷所列七个选项的第二位。在实际协商过程中，民主协商的决策方式往往是双向甚至多向的互动模式，决策双方或多方之间必须经过充分的沟通或协商，常常需要经历一个时间过程、以一定的经济成本作为支撑，因而会降低决策的效率，有时甚至会陷入无法达成共识的尴尬局面。二是基层政协党派团体履职质量不高影响协商民主的实际成效。作为协商民主重要渠道的县级政协，普遍存在机关人员编制不足问题，难以在协商民主工作上大有作为；作为协商重要参与方的党派团体参与协商意识淡薄，协商议政水平与建言献策质量不高。三是非规范参与的负面效应影响协商民主的良性发展。问卷调查数据显示：48.88%的受访者认同这一问题。这些负效应主要是指参与协商的人员代表性不足、群众参与需求和热情高涨与合法参与途径受限之间的矛盾、协商中群众与政府发生冲突等。在乡村，因存在青壮年外出务工及村民协商意愿不足问题，难以组织协商。在城市社区，因参与协商的居民相互间不熟悉，组织协商难和直接协商实践少。在企业，因员工与企业之间不是平等的协商主体，执行工资集体协商制度时很难开展“对话、讨论和谈判”等协商活动。

4.一些基层协商民主制度和长效机制的缺失

5.一些参与主体的利益驱动阻碍了基层协商民主的顺利推进

基层党委政府作为区域性社会的管理主体和公共服务主体，区域性公共利益追求是其责任和义务所在；作为“理性经济人”，基层党委政府领导者也追求个体利益的最大化，而政绩是获取这些利益的合法依据，因而也就成为他们推进协商民主的重要动机。作为参与协商的基层群众，常常是涉及自己切身的眼前利益的协商民主活动，就积极争取参加并表达自己观点和意见；跟自己利益相去甚远的协商，参与积极性就明显下降。作为参与主体的利益群体，如民营企业家对影响他们经济生活的公共政策有着强烈的参与要求。问卷调查结果也印证了这一观点：58.33%的受访者认为“利益的片面追求”是影响和制约基层协商民主建设的重要因素。

四、推进基层协商民主建设的对策建议

1.切实加强党的领导，做好省级层面的顶层设计和总体规划

一是切实发挥地方党委领导作用。建立明确、统一的领导机构，以中共区市县委书记为基层协商民主领导小组组长，诸多常委为副组长，组成协商民主领导小组，推进基层协商民主有序可持续发展，防止因个人去留而使实践探索无效、淡化或中断的现象发生。二是明确由统战部门牵头主抓协商民主的发展。统战部门隶属党委系统，具有资源、网络、制度和功能优势，可以把目前自发散乱的多层次、多渠道的协商民主实践形式统摄于党委的领导之下，逐步推进基层协商民主有序化、规范化、整体化发展。三是做好省级层面的顶层设计和总体规划。这一顶层设计和总体规划，应包含发展协商民主的指导思想和原则、协商民主具体运行的制度规则体系、因地制宜分阶段制定发展目标和考核标准以及信息公开、监督问责、激励机制等配套保障机制等内容，从而做到有计划、分步骤地统筹推进。

2.积极拓展协商民主的渠道，完善基层协商民主建设的参与途径

3.提高协商主体的参与能力，增强基层协商民主发展的动力

4.加强基层协商民主制度建设，推动基层协商民主规范化发展

5.注重基层协商民主成果的应用和落实，不断增强基层协商民主建设的实效性

一是建立政府购买社会服务机制。制定相应政策，在财力物力上给予资助，帮助基层组织实现协商成果的转化。二是建立健全反馈通报机制。对已确定落实的协商成果，要建立跟踪和反馈机制，及时向群众反馈落实情况，让群众进行监督；对协商后不能执行的事项，也要及时反馈，以体现协商的严肃性。三是建立和完善监督问责机制。邀请社会民间组织、专家或媒体观察团等第三方承担监督之责。完善具体奖惩制度，将协商成果落实状况作为基层干部评价考核内容之一，加大对协商成果执行不力的惩戒力度。四是建立社会资源整合机制。建立政府主导下的社会公益资源供需对接平台，以政策、资金鼓励和支持各类社会服务组织开展符合城乡居民需要的微公益活动，使城乡基层组织协商民主的成果落到实处。

6.营造协商民主的文化氛围，为基层协商民主建设提供良好的社会环境

一是强化协商民主宣传教育。各级党委政府要加强领导干部马克思主义民主观宣传教育，将科学的干部考核制度与领导干部民主意识的提高有机结合起来，培育领导干部人民主体价值观念和民主执政理念。要通过采用典型示范与电视广播宣讲等方式，让广大基层群众准确把握协商民主理论的精神实质。结合协商民主建设进社区、企业、农村、学校和家庭活动，开展协商民主讨论会，使民主协商理念渗透到基层群众自治的各个环节之中，让民主协商工作走进千家万户。鼓励和支持反映基层民主协商的各类艺术作品的出品、出版。二是加快建设协商文化。在全社会培育“真”协商的制度文化、“善”协商的行为文化、“乐”协商的精神文化，强化基层协商民主的价值认同，使协商成为公民的生活习惯、思维方式和价值追求。

注释

责任编辑：浩 淼 南 武

Investigation and Reflection on the Grassroots Consultative Democratic Construction

YangGenqiao

In recent years, grassroots consultative democratic construction has made significant achievements. However, there are still some outstanding issues at the provincial level, such as top-level design, consultative democratic awareness and ability of the subject, establishment of the platform, improvement of the program, as well as application and implementation of the outcomes. Its main underlying reasons are related to the following aspects: lack of democratic traditions and legal guarantees, level of work performance of consultative subject is not adequate, many grassroots consultative democratic system and long-term mechanism are not perfect, and so on. To solve these problems, we must strengthen the party′s leadership, expand channels of grassroots consultative democracy, enhance consultative subject′s capability of participation, improve grassroots consultative democratic system, pay attention to the application of the outcomes of grassroots consultative democracy, and create a cultural atmosphere of consultative democracy.

grassroots consultative democracy; the system construction; investigation and thinking

2015-10-18

2015度安徽省领导圈定课题“推进我省基层协商民主建设问题研究”(SLDQDKT15—21)。

杨根乔，女，安徽省社会科学院马克思主义研究所所长，研究员(合肥 230051)。

D26

A

1003-0751(2016)01-0007-06