国外政府法律顾问制度对我国的启示

冷晓华

摘 要：法治是一个国家迈向文明的标志。随着法治建设的不断加强，政府法律顾问在政府依法行政中发挥的作用越来越大。在西方社会早已经建立了完善的政府法律顾问制度。而我国还处在新生儿阶段，这些经验对我国政府法律顾问制度有着很好的启示作用，这些经验启示我们：在我国建立法律顾问制度，必须建立一个刚性的政府法律顾问制度，必须大力提升我国政府法律顾问的主体地位，必须统一政府法律顾问的服务范围，必须完善任选机制、聘请大量的律师为政府服务。

关键词：政府法律顾问依法行政

党的十八届三中全会明确提出“普遍建立法律顾问制度。”这是推进国家法治体系和治理能力现代化的有效途径和现实选择。十八届四中全会指出：各级政府必须在党的领导下在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。而政府法律顾问制度作为法治政府建设的分支系统，对于依法履行政府职能、深化行政执法体系改革、严格规范公正文明执法和监督行政权力行使都发挥了重大的作用。我国的政府法律顾问制度是在借鉴国外的成功经验的基础上结合本国的特色而逐步发展起来的。

一、西方政府法律顾问制度的经验

政府法律顾问制度在西方资本主义国家已经有了较为完善的制度，政府法律顾问在英美国家称为政府律师。在英美法系中英国和美国的政府律师制度是最具代表性的，这两个国家都有着悠久的法律传统和较为完善的政府律师制度。世界上许多发达的国家和地区都建立的较为完善的政府法律顾问制度，律师为政府提供法律服务，这对于政府在重大决策和具体事务的运作中发挥了很大的作用。本文以美国国家的政府律师制度为经验进行阐释。

（一）具有深厚的法治传统

国外政府法律顾问制度最早可以追溯到美国建国时期，这一制度的产生和发展都有着清晰的历史痕迹。1789年司法法案，在规定了联邦法院体系设置的同时，就设置了Attorney Gerneral这个职位。这个职位的设立就为律师制度的发展奠定了基础，直到1870年美国国内战争结束后，美国国会决定设立司法部，Attorney General 为司法部部长，而这个职位来源于英国。同时设立Solicitor General协助Attorney General 工作。这一制度随着时代的进步不断发展，为国外政府依法行政提供了有利的保障。国外政府法律制度是伴随着美国的历史发展不断进步而完善的。从1789年Attorney General的诞生而不断发展壮大。“据不完全统计，在美国现有28000多名政府律师服务于司法部、移民局、卫生局、环境保护曙、税务总曙等部门。”[1]

（二）具有较高的法律地位

美国的政府法律顾问也都具有非常高的法律地位，较高的法律地位有助于工作的顺利开展，而作为部门法律顾问最高首长的部门法律顾问，是由美国总统直接提名并经美国参议院表决通过的。一般政府法律顾问直接向部门首长提供法律意见，对一些业务项目官员给予法律指导。国外政府法律顾问地位独立于所服务的行政机关，不受部门首长的领导，而是直接接受美国司法部的领导。可见地位之高。在美国所有部门的法律顾问都是联邦法律委员会的组成成员，而联邦法律委员会实际上是国外政府律师的最高领导机构。

（三）较为完备的组织体系

美国的政府律师主要是由两部分构成分别服务不同的部门，1933年罗斯福发布6166行政命令，司法部和各部门律师实现了智能分离。一部分是司法部的律师人员，另一部分是政府各部分的法律顾问办公室律师。从办理事件内容划分，司法部的律师人员主要负责处理所有联邦刑事犯罪指控和大量的民事诉讼。而各部门律师只是负责部门内法律顾问的事务，在行政部门之外，部门律师一般不参与。从政治地位上划分，司法部要高于各政府部门的法律顾问，它是美国最大的律师事务所，服务的唯一客户就是联邦政府，而政府各部分的法律顾问主要为本部门的法律工作负责。司法部的领导下，各部门法律顾问办公室之间通过有效的沟通和协调，从而避免部门意见不一致和产生不必要的诉讼纠纷，节省法律资源，分工明确。

二、我国政府法律顾问制度实践中的问题

我国政府法律顾问制度起源于上个世界80年代，从试点到逐步成熟的不同阶段中都出现了不一样的问题。于西方成熟的法律顾问制度相比，我国还处在新生儿阶段。我国政府聘请法律顾问最早记录为1985年山西省副省长聘请律师做法律顾问。[2]在1989年司法部发布了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》。从1985年至今也仅仅是不到30年的时间。在这么短的时间里进行摸索和成长，在此期间出现的问题也是理所当然的。但毋庸置疑，政府法律顾问制度在向着规范化、常态化、专业化的过程中逐渐的前行，任何事物在成长的过程中都会伴随着“烦恼”。以下是我国政府法律顾问制度“成长的烦恼”主要体现在以下几个方面。

（一）缺乏系统的法律思维

从古至今，我国在很长一段时间内，法律都处于很次要的位置，仅仅作为一种形式出现。从古至今，在国人的观念中。官僚机构的话往往大于法律，出了事情第一时间的想法是找关系，靠花钱而不是寻求法律。这是一种传统的并且具有严重封建意识的思维模式。通过国家法律制度不断的健全和法律知识的广泛普及，国人对法律有了比较深刻的认识和了解，但是不得不承认，我国的法律在真正用到的时候还是发挥了较小的作用，处在很薄弱的环节。国人普遍还是认为权力、金钱办事手段要高于法律。这都是一些封建社会留下来的传统办事手段。要真正实现依法治国，这种现象就必须根除，习总书记在中央政治局第四次集体学习时强调，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。我国十八大规定，任何政府机关、组织或者个人都不得做出超越法律规定范围之外的行为，法律在中国是高于一切行为准则。我们必须遵守法律，法律是最高的行为准则，要以法律为准绳而不是靠关系。

（二）法律顾问制度多趋于形式主义

党的十八大三中全会《决定》和十一届三中全会《关于全面深化改革偌干重大问题的决定》都具体要求要普遍建立法律顾问制度。伴随着“依法行政，建设法治政府”的号召，各地政府都来陆续聘请了政府法律顾问，而有的地方政府只是把法律顾问当做个形象工程，做个样子、作为摆设。实际行政决策时候不让法律顾问参与。这就让法律顾问处在于一个“顾而不问”的尴尬境地。这就可能导致律师对政府工作形成排斥态度。很多政府部门并没有对政府法律顾问的参与程度做出合理的规定。法律顾问系统主要的工作范围都比较边缘化，比如接待领导人解决相关涉及法律的上访事件等，并没有起到真正的用武之地，还有很多政府出现了行政诉讼、上访事件之后，才开始让法律顾问介入，成为一种事后补救措施，政府法律顾问参与政府工作时候就会有很多顾虑，于真正的法律顾问作用相差甚远。

（三）立法不统一

作为依法行政的主要制度，政府法律顾问制度在国家层面上并没有统一的规范。降低了政府办事的效率。我国法律对政府法律顾问制度并没有统一的立法规定，这样就导致了个地方对政府法律顾问制度的规定五花八门。在1989年12月出现了《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，但是并没有引起各地区政府的积极响应，各地区发展程度也是有先有后。主要受到各地区经济、政治的影响导致各地区出台政府法律顾问相关工作的时间不同，如吉林省早在1999年6月份就建立的政府法律顾问团队，在2006年国有企业制度改革时提交了《关于组织律师为国有企业改革提供法律服务的建议》等文件，得到了政府部门的充分肯定。与此同时也有部分地区政府法律顾问工作进度缓慢，如四川、山东等省份直到2014年才建立省级政府法律顾问制度。由于经济发展速度和各种因素的影响，各省退出的规范文件时间和内容都不相同，政府也没有出台统一的政府法律顾问制度文件，使得我国政府法律顾问制度的规范文件难以一致。

三、西方经验对中国的启示

据不完全统计，到目前为止，大约有23500名律师受聘担任各级政府部门的法律顾问，其占全国律师总数的占比已经接近英国。经过了大约30年的发展，我国政府法律顾问制度有了一定的进步，但是在实践的过程中也暴露了许多问题。为加快我国政府法律顾问制度的建设，国家应该在制度上作出规定，需要建立刚性的政府法律顾问制度、提升主体地位、统一政府法律顾问的服务范围、完善任选机制、调动法律顾问的积极性。使政府法律顾问制度更好地服务政府，为法治政府建设保驾护航。

（一）建立刚性的政府法律顾问制度

全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。也就是说在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、形成完善的党内法规体系。把政府法律顾问制度纳入依法治国的政体规划中。明确规定各级政府必须建立法律顾问制度，将法律顾问合同的签订作为依法行政工作的考核标准。建立规范的政府法律顾问制度包括权力和义务、聘任制度、联络协调制度、政府会议制度、工作评价制度等制度，更好的为政府提供高效的法律服务，保证工作的依法进行。同时还应该注重规范法律顾问的工作模式、工作流程和行为准则，建立完善的考核标准和激励制度，提高法律顾问的业务水平，为法治政府的建设提供有力的保障。改革必须在法律的框架内进行，要用法律的思维去解决改革中出现的问题。

（二）提升政府法律顾问的主体地位

法治政府的建设中最关键的就是政府法律顾问制度的建设，而政府法律顾问要真的发挥本身应该有的作用，必须提升政府法律顾问的主体地位，让他们在政府工作中能真的说上话、意见能真的被采用。提升政府法律顾问地位是有效发挥律师的核心之举。整个政府法律顾问工作中，政府始终都是决策者，行政权力直接影响了律师的专业知识的运用。要想政府法律顾问工作做的好，政府必须重视法律顾问的工作，确保律师的权力和地位得到体现。再者必须充分的尊重律师，加强与律师之间的合作沟通，增加彼此之间的信任和理解。最后必须加大政府法律顾问的参与力度，对政府依法行政过程中涉及的法律工作提供相应的法律服务。让律师不仅仅只是为政府提供法律咨询，而是让律师多方位的参加到政府工作中去。

（三）明确政府法律顾问的权责

权责就是指权利和职责。我国的政府法律顾问服务范围比较传统，各地政府法律顾问的服务范围并没有统一的规定，没有立法。也没有一个组织领导政府法律顾问协同工作的部门或者机构。各地政府法律顾问服务范围五花八门，不利于工作的开展。国家应根据省、市、县、乡的层级明确每级政府法律顾问的服务范围。[3]依法治国”和“依法行政”不仅要求行政机关在行政管理过程中严格依照实体和程序法律作出行政行为，更要求行政机关明确其权力范围和责任范围。政府法律顾问可以在制度、流程、文本等方面有个标准，这样就防止因政府法律顾问能力的不同造成的差异化。

我国政府法律顾问制度在借鉴国外成熟经验的基础上和我国市场化的调整下，政府法律顾问制度越来越完善，现行的政府法律顾问制度还有很大的提升空间，在以后大发展过程中会出现新的挑战。我国政府法律顾问制度在实践中成长和发展，依法行政是法治政府建设的关键，而政府法律顾问制度是依法行政的核心和难点所在。

参考文献：

[1] 刘凌.政府法律顾问制度思考.使命与发展-第四届西部律师发展论坛文集[D].2011.353

[2] 王进喜.程滔主编.政府律师.北京大学出版社.2007版.第48页.

[3] 宋智敏.李虎子.全面推进政府法律顾问制度的构想[J]湖南工业大学学报：社会科学版，2015（1）