广东省2015年度立法发展报告

邓豪

摘 要：广东省是有较多立法主体的省份，且立法主体立法权限各异，立法情况具有复杂性和特殊性。广东省2015年地方立法以落实新修订的《立法法》为工作重心，坚持“科学立法”和“民主立法”两大原则。各立法主体积极主动履行立法职责，创新立法工作机制，立法成效显著，立法工作继续领先全国。

关键词：广东省；地方立法；立法报告

一、广东省2015年度立法发展状况

（一）广东省2015年度立法发展状况总体评述

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了修改《立法法》的决定，这是我国《立法法》施行15年来首次进行修改。在党中央进一步强调“科学立法”和“民主立法”的背景下，新修订的《立法法》明确各地方立法主体的职权，为地方立法工作立规矩。广东省2015年立法工作坚持以贯彻新《立法法》为重心，逐步落实全国人大常委会推进地方立法工作的部署，立法成果丰硕。

广东省有省人大、省政府两个省级立法主体；截止至2015年底，21个地级市均获得了地方立法权；同时还有连南瑶族自治县、连山壮族瑶族自治县和乳源瑶族自治县三个民族自治地方立法主体。在21个地级市中，广州、深圳、珠海和汕头为旧有立法权的地级市，其余17个地级市则在2015年分三批逐步获得立法权。在旧有立法权的地级市中，深圳、珠海和汕头拥有经济特区立法权。广东省立法主体众多，除一般地方立法主体外，还有经济特区立法主体和民族自治地方立法主体，所以广东立法具有复杂性和特殊性。

2015年，广东省人大、省政府以及旧有立法权的地级市继续稳步推进立法工作，强调“立改废”并举，而新获得立法权的地级市则积极学习兄弟地市的立法经验，勇于尝试，实现立法工作“破冰”。而民族自治地方则基本没有制定和修改自治法规。

（二）广东省2015年度地方性法规发展状况

2015年，广东省人大常委会在省委的领导下，依法履职，加强重点领域立法，扎实工作，审议省级地方性法规草案31件，通过13件，审查批准地级市的地方性法规10件。

为了提高宪法权威，增强我省国家机关工作人员的宪法意识，彻底落实宪法宣誓制度，广东省人大常委会制定《广东省实施宪法宣誓制度办法》，明确宪法宣誓流程，确保宪法宣誓的庄严，避免宪法宣誓流于形式，这是我国首次通过地方立法的形式规定宪法宣誓制度，意义重大。为了规范商事登记制度改革，进一步激发经济活力，为设立经营主体进一步“松绑”，广东省人大常委会出台《广东省商事登记条例》。广东省人大立法工作还注重紧跟国家政策，与上位法保持一致，广东省人大常委会修改了《广东省环境保护条例》，并首次就草案中的重要条款进行单独表决，为了落实“单独二孩”政策，《广东省人口与计划生育条例》进行了第五次修订。此外，广东省人大常委会还制定或修订了《广东省城乡生活垃圾处理条例》、《广东省社会力量参与救灾促进条例》和《广东省渔业管理条例》等省级地方性法规。

广州市人大常委会制定、修改了地方性法规9部，其中备受市民关注的有《广州市人民代表大会常务委员会关于取消和调整广州市地方性法规中有关行政审批备案事项的决定》、《广州市出租汽车客运管理条例》和《广州市教育经费投入与管理条例》；同时，还打包废止了3部地方性法规。

深圳市人大常委会共制定、修改了4部地方性法规，分别是《深圳经济特区全民阅读促进条例》、《深圳经济特区失业保险若干规定》、《深圳经济特区道路交通安全管理条例》和《深圳经济特区人口与计划生育条例》。

珠海市人大常委会共制定、修改了9部地方性法规，其中影响力较大的是《珠海经济特区土地管理条例》、《珠海经济特区民营经济促进条例》、《珠海市地方性法规立项办法》和《珠海经济特区相对集中行政处罚权条例》。

汕头市人大常委会共制定、修改了5部地方性法规：《汕头经济特区电信设施建设与保护条例》、《汕头经济特区土地储备条例》、《汕头经济特区水上交通安全条例》、《汕头经济特区职工权益保障条例》和《汕头经济特区商品房销售条例》。

在新获得立法权的地级市中，东莞、湛江、中山和惠州等第一批新获立法权的地级市已经进行了立法尝试，立法领域集中在规范立法主体自身的立法活动和环境保护两方面，较为突出的立法成果有《东莞市地方性法规制定办法》、《湛江市制定地方性法规条例》、《中山市水环境保护条例》和《惠州市西枝江水系水质保护条例》等等。而肇庆、云浮等第二、第三批新获立法权的地级市由于获得授权较晚，所以大多地方性法规尚在草案阶段，未获表决通过。

从广东省及各地级市人大及其常委会的立法成果来看，广东省地方性法规“立改废”并举，地方性法规绝大部分由人大常委会通过。在立法数量上，新出台的省级地方性法规比各地级市地方性法规要多。在立法模式上，既有单独立法，也有“打包”立法，甚至专就某一法规草案的条款进行单独表决，既确保了立法质量，又提高了立法效率，广东省地方性法规立法经验丰富，技术到位。

（三）广东省2015年度地方政府贵站发展状况

2015年，广东省政府共制定、修改了省政府规章19部，其中影响力较大的包括：《广东省警务辅助人员管理办法》、《广东省水权交易管理试行办法》、《广东省气候可行性论证管理规定》和《广东省劳动人事争议处理实施办法》。

广州市政府系广东省2015年地方行政立法工作成果最丰硕的立法主体，共制定和修改30部地方政府规章，备受市民关注的包括：《广州市社会医疗保险办法》、《广州市最低生活保障办法》和《广州市社会组织管理办法》。另外，广州市政府还打包废纸了9部地方政府规章。

深圳市政府2015年根据社会需要制定了《深圳市人民政府关于在罗湖区开展城市更新工作改革试点的决定》、《深圳市机关事务管理办法》、《深圳市生活垃圾分类减量管理办法》、《深圳市城市轨道交通运营管理办法》、《深圳市燃气管道安全保护办法》、《深圳市政府投资项目稽察办法》和《深圳市残疾人特殊困难救助办法》，修改了《深圳市气象灾害预警信号发布规定》。

珠海市政府2015年共通过了6部规章，分别是：《珠海市社会保险反欺诈办法》、《珠海经济特区促进中国（广东）自由贸易试验区珠海横琴新区片区建设办法》、《珠海市农贸市场管理办法》、《珠海市有轨电车管理办法》、《珠海市城乡规划监督检查办法》、《珠海市行政执法争议协调办法》。

汕头市政府2015年共制定了4部规章，分别为《汕头经济特区市级公共资源集中交易监督管理办法》、《汕头经济特区电子政务建设管理办法》、《汕头经济特区城乡生活垃圾管理规定》和《汕头经济特区地价管理规定》。统一废止了《汕头经济特区无线电发射设备销售管理办法》、《汕头经济特区收费许可证管理办法》和《汕头经济特区社会力量办学收费管理办法》等3件规章。

在新获得立法权的地级市中，政府规章的制定工作尚在探索阶段，多数的政府规章尚在送审稿阶段，故本报告不将它们纳入研究范围。

和地方性法规相比，广东省及各地政府制定的规章数量较多，同时和去年立法情况相比，地方政府规章立法成果明显增多，各地政府立法工作获得了新的发展。

二、广东省2015年度地方立法的特色和亮点

（一）积极主动行使立法职权，履行立法职责

新修订的《立法法》授予所有设区的市以立法权，就是要转变治理方式，变政策治理为法律治理。在广东所有立法主体中，除民族自治地方基于客观原因受限外，广东省各地方立法主体都积极开展立法工作，为本行政区的经济发展和社会管理进行保驾护航。旧有立法权的立法主体继往开来，稳步向前，立法数量又创新高。其中，深圳、汕头等经济特区立法主体在过往一年制定的地方性法规中均为经济特区立法，在继续深化改革的当下，意义重大：经济特区立法主体合理运用全国人大及常委会授予变通立法权，将自身大胆创新的变革举措合法化。新获立法权的地级市中，首批地级市地方性法规和地方政府规章已经出台且初见成效，其余地级市立法工作尚处于准备阶段，诸如考察学习兄弟地市立法经验、聘请高校立法顾问团队等预备工作正在火热进行。

（二）加强重点领域立法，改变经济发展方式与促进行政体制改革并行

为了确保自由贸易试验区的经济改革得到顺利推行，避免改革创新措施因触碰旧制度而落实受阻，广州和珠海政府分别针对广州南沙片区和珠海横琴片区的实际情况制定政府规章。其中广州政府集中清理了与自贸区改革不相匹配的政府规章，出台《广州市人民政府关于在中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区暂时调整实施本市有关政府规章规定的决定》，避免南沙片区改革“良性违法”的尴尬局面。相对应的，《珠海经济特区促进中国（广东）自由贸易试验区珠海横琴新区片区建设办法》作为全国首个促进自贸试验区建设的政府规章，为明确政府部门权力清单、市场主体违法行为清单提供了法律支持。在“简政放权”的大背景下，广州市从便利公民办事出发，透过地方性法规《广州市人民代表大会常务委员会关于取消和调整广州市地方性法规中有关行政审批备案事项的决定》积极清理违法和不必要的行政审批事项。

（三）重视立法工作机制创新

立法工作创新需紧紧围绕“科学立法”和“民主立法”进行。在科学立法方面，广东省强调发挥人大代表、行政机关有关部门、地方立法基地以及各行业专家学者的作用，充分做好法规规章草案起草、论证、意见征集以及评估作用，探索人大常委会牵头委托第三方起草法规草案工作，尽量减少政府部门主导立法的倾向。在民主立法方面，广东省人大进一步立法公开的途径，让更多的公众参与到立法工作的各个环节，自2015年广东省地十二届人大会议起，大会将接受公民旁听。此外，广东省人大常委会还注重创新立法听证的形式，保障公众对于地方立法的参与权：广东省人大常委会在2015年针对《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》和《广东省禁毒条例》的制定进行了网络听证，创新了立法听证的形式，拓宽了立法听证的渠道。

（四）重视民生立法

立法呼应民众呼声一向是广东地方立法的一大亮点。2015年广东省地方立法工作在计划生育、养老、未成年人保护、社会救助和电梯安全等民生领域得到进一步的加强。近年来，电梯安全事故报道层出不穷，电梯安全日渐成为老百姓关心的热点。为此，省人大常委会出台《广东省电梯使用安全条例》，明确电梯使用管理人为第一责任人，要求电梯制造单位要跟踪电梯运营情况，并构建电梯保险制度，确保受害方能得到足额赔偿。为了落实好国家“单独二孩”政策，广东省人大常委会和深圳市人大常委会分别修改了《广东省人口与计划生育条例》和《深圳经济特区人口与计划生育条例》，对优化人口机构，提高出生率具有重大意义。除了地方性法规注重民生立法外，各地政府立法对民生问题也各有侧重：为了应对日益增多形式多样的社保诈骗，《珠海市社会保险反欺诈办法》获得重新修订，在修订中明确了哪些行为属于社保诈骗，增设社保诈骗预防制度，完善举报奖励办法。退休人员的移交管理则是广州市政府关注的重点，《广州市退休人员社会服务管理规定》明确退休人员的移交管理必须经单位、工会和退休人员三方参与协商，妥善处理相关福利问题。

三、广东省2015年度地方立法的不足和展望

（一）广东省2015年度地方立法的不足

2015年，广东省地方立法成绩突出，但仍然存在一定的不足，这些不足在一定程度上制约着广东省地方立法工作的成效，同时也迫使广东省地方立法主体在日后的工作中不断改进，更上一层楼。

1、立法程序规则缺位或修订不及时

立法行为本身也是一种受法律调整的行为，立法的合法性既包括立法内容的合法性，也包括立法行为依法进行即立法程序的合法性。在立法过程中，立法程序规则一方面规范立法权的运用，确保科学立法，另一方面保障公众参与立法的权利，实现民主立法。[1]然而，在旧有立法权的立法主体中，仅有广东省人大响应新《立法法》的要求，于第十二届人大第四次会议对《广东省地方立法条例》作出修改，其余旧有立法权的地级市仍未提请修改立法程序规则，部分地级市的立法程序规则甚至出现了明显违反新《立法法》的条款。而新获立法权的地级市中，制定立法程序规则仍未获得全部新获立法权地级市的重视，相当一部分地级市仍未制定立法程序规则，而已制定立法程序规则的地级市中，立法程序规则均由人大常委会通过，也违反了《立法法》第七十七条的要求：地方性法规的立法程序规定由本级人民大会通过。

2、立法公开工作仍可大有作为

立法公开是立法工作必不可少的环节，它是法律得以施行的前提，也是立法工作征集民意接受民众监督的渠道。目前，广东省立法公开工作已初具经验，各地方立法主体官网均已设置专栏公开年度立法计划、法规规章草案和法规规章文本，同时也设置了地方法规规章数据库，方便民众检索。[2]但立法公开工作仍存在以下不足：地方立法工作出现变更时未及时进行公开说明，如广州市人大常委会2015年度立法计划在执行过程中发生了变化，在立法计划之外新增制定了《广州市人民代表大会常务委员会地方性法规案重要条款单独表决规定》，法规草案未纳入立法计划且没有向民众公开说明。绝大部分地方立法主体在公开法规规章草案的同时未附有草案说明，仅公布法规规章草案直接面向民众征集意见。法规规章数据库设立不规范，部分地方立法主体官网法规规章和一般官方文件使用同一数据库，未提供科学的检索指引，法规规章数据库更新不及时，如截止2016年3月22日，在广东人大网“法律法规查询”数据库未能查询到《广东省人口与计划生育条例（2015）》。

3、地方人大和地方政府立法权限不够明晰

依据《立法法》，“为执行法律、行政法规的规定”既可以制定地方性法规也可以制定地方政府规章，因此地方性法规和地方政府规章的调整范围存在一定的交叉重叠。为此，在地方立法主体工作协调上，可能出现本该由地方性法规调整的事项却由地方政府规章调整，本该由地方政府规章调整的事项却升格为受地方性法规调整。例如，涉及社会保险等直接关乎民生又牵涉利益较广的事项，本应由地方性法规调整更为合适，广州市却出台《广州市社会医疗保险办法》以政府规章的形式进行立法规范。又如，《珠海经济特区电力设施保护规定》调整的范围为“行政区域内已建和在建电力设施的保护”，调整范围单一，涉及利益主体较少，完全可以透过地方政府规章进行立法规范，从而突显政府规章立法强调效率节约成本的优越性，但珠海市缺运用地方性法规进行调整。

（二）广东省地方立法的未来展望

1、及时制定或修改立法程序规则

地方性法规制定程序规则新《立法法》尚未作出规定，而是通过《立法法》第七十七条委任性规范授权各地方人大自行制定，主要是考虑到我国中央与地方立法情况具有差异性，各地方立法状况也千差万别，所以授权各地方人大根据自身特殊情况制定立法程序规则。对于旧有立法权的地级市，应及时修改立法程序规则，以保持与新《立法法》和新《广东省地方立法条例》相一致。对于新获立法权尚未制定立法程序规则的地级市，应当提请本级地方人大制定立法程序规则，以确保立法活动有法可依，有规可循。

2、加强网站建设，立法公开工作力求完美

广东省立法公开工作已经基本形成规模，但是公民在查询地方性法规、地方政府规章时仍然不够便利。对此应该构建全省标准统一的法规规章数据库，尽可能提供不同分类方法的检索指引，便利公民检索。除此之外，还应增加立法公开的内容，除立法草案与法规规章文本予以公开以外，还应同步附上草案说明、立法计划变更情况说明等等，从而保障公民全面知法学法，遵纪守法。

3、地方人大与地方政府的立法权限各有侧重，分工合作

地方人大和地方政府立法权限不清、立法工作交叉重叠是我国地方立法普遍现象。对此，广东省各同级地方立法主体应该加紧沟通协作，明确各自的立法工作重点：针对那些涉及面广、利益冲突较大、公民争议较大的事项，由人大及其常委会制定地方性法规加以调整，以确保各方利益诉求得到充分表达；针对那些调整范围较单一、民众迫切期待得到治理的事项，由政府制定地方政府规章加以规范，保障效率，使得社会治理通过政府立法得到立竿见影的效果。具体的，则要完善人大和政府立法项目征集与论证制度，保证同级立法主体各自的立法计划各有侧重，符合立法工作的科学规律。

4、加强学习与交流，努力建设高素质的立法人才队伍

立法是专业性、技术性很强的工作，立法工作人员需要具备一定条件的精英人物，所以立法工作的开展离不开人才队伍的建设。[3]目前，广东省已经建立9个省级地方立法基地，为地方立法工作提供智力支持。可以肯定，随着广东省各地级市均获得地方立法权，各地方立法需求增多，各地方将会构建越来越多的立法基地，提供专业立法服务。同时，新获立法权的地市也将虚心“取经”，加紧向旧有立法权的地级市学习立法经验。同时，新获立法权的地级市立法人才紧缺，各地方一方面将加紧招收法律人才尤其是立法人才的同时，全省还将组织立法部门工作者定期学习，提升立法工作水平。

注释：

[1] 参见石佑启、朱最新主编：《地方立法学》，广东教育出版社，2015年，118-120页。

[2] 参见吴兴国著：《论我国公众参与地方立法的完善路径》，载《江西社会科学》2013年第7期。

[3] 参见周旺生著：《立法学》（第二版），法律出版社，2009年，196-197页。