民族地区农村低保法律制度的特殊价值研究

2016-11-24庹迪王帆

商 2016年35期

庹迪+王帆

摘要：社会保障制度作为当代文明的主要特征，不管是把它看作市场经济快速发展的减震器，还是把它看作应对各种工业社会风险的安全阀，建立健全我国社会保障制度是发展经济的重中之重。相较于其他发达国家，我国社会保障制度的理论研究起步较晚，尤其是缺乏对社会保障制度价值进行深入探讨的过程，特别是对于操作性强的民族地区农村低保制度而言，其价值定位往往对其制度模式的选择发挥着决定性的作用。因此，进一步明确我国民族地区农村低保制度的特殊价值对于其学术探讨和实践具有至关重要的意义。本文正是基于对这种紧迫性在学术和实践层面的认识和思考，决定需要要明晰其特殊价值，必须先以理解其内容和发展演变历程为基础，层层剖析民族地区农村低保之所以存在和产生的渊源和理由，最后，本文将结合云南省大理白族自治州宾川县农村低保的实例，具有阐述民族地区农村低保制度的社会正义价值、社会效益价值以及民族和谐价值。

关键词：少数民族地区；社会保障；农村低保；特殊价值

中国是世界上人口最多的国家，而其中农村人口又占了大多数。解决好农村人口的生活保障问题成为我国社会保障制度的重中之重。同时，我国又是一个多民族国家，实现少数民族人民的共同富裕是实现中国民族复兴的必由之路。农村问题与民族问题的结合使得民族地区农村低保制度成为新时期建设的一个特殊问题，因为我国农村地区有关低保的法律制度起步较晚，在其制度建设和实施方面不可避免的存在诸多问题和不足，急需在今后的发展与实践中不断的健全和创新。同时也应注意到民族地区农村的特殊性，比如：生态环境脆弱、人口分布格局集中、农业经济类型单一、贫困人口覆盖面广泛、基础设施严重短缺和教育发展严重滞后等，这一系列的现实问题决定了少数民族地区农村的社会保障明显不同于于城市地区的社会保障，也不同于发达农村的社会保障，甚至和一般农村的社会保障也存在相应的区别。在此种发展背景下，研究和探讨民族地区农村低保制度的价值具有迫切而重要的现实意义。

一、民族地区农村最低生活保障制度的主要内容

所谓低保，指的是居民的最低生活保障，即在已经建立了的城市国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和居民最低生活保障制度的基础上，进一步建立并实行的最低生活保障制度。农村低保最主要的目的就是保障农村居民最低生活水平，保障对象着眼于家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的所有农村居民。

（一）民族地区农村低保制度的发展过程及趋势

中国的农村低保制度的探索之路，出乎意料的早于城市探索进程。只是由于传统的农村集体福利的定式思维和农村税费改革双重因素的影响，农村低保制度一直发展得十分缓慢。自上个世纪90年代开始，我国开始积极推进探索建立农村低保制度，其中经历从1992年到1995年12月的试点阶段，从1996年1月到2007年7月的推广阶段，最后到2007年1月以后的全面发展阶段。2007年7月，《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发[2007]19号）文件出台，要求“2007年在全国建立农村最低生活保障制度。”[1]标志着中央对农村低保的扶持力度不断加大，农村低保制度建设进入全速发展时期。

为了应对和解决民族地区地广人稀、资源贫乏、交通和通讯条件价差的特殊问题，国家和政府创造性的在民族地区农村建立了“农村特困户救助制度”，并与农村低保制度形成了“双轨并行”的局面，为顺利实现“全民低保”目标打下了坚实的基础。此处仅以云南省大理州宾川县为例简要介绍，从2006年7月开始，宾川县开始了农村低保建设，集中把县里面1827户人家，共计2510人纳入了农村特困居民最低生活保障制度内，人均月补差为25.24元。到2007年宾川县政府又根据中央和大理白族自治州人民政府出台的文件，结合自身实际，制订了一系列实施意见，进一步增加农村低保人数，提高发放的低保金数额，当地农村居民反响非常热烈。

我国社会保障发展的总目标就是在2020年实现人人享有社会保障，社会保障简单来说就是建立一个“老有所养、学有所教、病有所医、老有所得、住有所居”的现代社会保障体系，[2]使所有应该被纳入低保制度体系的农民都能够得到保障，进一步扩大农村低保的保护对象的范围。通过在全国范围内建立健全农村低保法律制度，切实可行的解决生活贫困农户的温饱需求。

（二）民族地区农村低保的具体内容

民族地区地广人稀、资源贫乏、交通和通讯不便等特点使得其农村低保制度具有独特之处，结合宾川县的实践，具体表现为：

1、保障对象。非民族地区农村低保制度的保障对象主要是因老、因病、因残、因丧失劳动能力等而致贫的农村贫困居民，而在民族地区，除因这些原因致贫的人员外，还包括因生存环境恶劣而生活贫困的农村居民。非民族地区一般仅包括以农业为生的农村，而在一些民族地区还包括游牧人民，这是由民族地区特殊的地理条件所造成的；

2、保障标准。农村低保标准指的是由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等基本消耗确定的费用，由此就决定了农村低保标准因各地饮食不同而不同。

3、资金筹措方式。农村最低生活保障资金筹集以地方为主，需将保障资金列入财政预算，中央应对民族地方农村政府给予适当的补助。

民族地区农村低保制度在保障方式、监督机制以及其他配套措施方面与非民族地区也不尽相同，这都是由于民族地区特殊的地理环境和历史因素导致的。

二、民族地区农村低保制度的法律诉求

根据《现代汉语词典》的解释，诉求指的是通过媒介向目标受众诉说，以求达到所期望的反应。诉求是一种请求和要求，以及说服受众应该去做某事的理由。权利是经济法中的一个重要概念，其中劳动权和获得救助的权利尤其重要。民族地区农村低保制度的权利诉求主要指的是民族地区农村低保制度产生和存在的基础与原因。

（一）法律基础

民族地区农村居民的这种诉求具有法律基础，具体体现在《宪法》第45条中，规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这是我国社会保障制度最重要的法律基础，以宪法的形式确定下来，任何法律法规都不得违背。

（二）理论基础

民族地区农村最低生活保障制度在增进社会福利、防范社会风险和扩大内需等方面都具有重要意义。

首先，早期的经济学家福利认为，个人的收入效用是呈边际递减的，因此，收入从富人向穷人转移，穷人增加的效用要大于富人减少的效用，因此此举可以提高社会的总体福利水平，由此可以论证对穷人的施以保障其最低生活需要的救济措施是必要的。在其之后的福利经济学第二定理[3]表明市场经济可以实现对社会意愿的任何一个帕累托最优配置的反应。这一理论对执政者的最大启示就在于政府可以通过再分配的方法达到最优配置的目的，而不用诉诸于政府。福利经济学第一和第二定理都证明了对穷人的救助是必需的，这也为最低生活保障制度提供了理论基础。

其次，在民族地区农村实行低保制度，以此来保障居民最低生活标准，有利于保障和扩大社会需求。当今社会，我国正处于政治、经济、文化高速发展的现代化建设时期，扩大内需是刺激经济的重要手段。在二元化经济结构下，却面临着城市需求饱和而农村却有需求但没钱的尴尬局面，有些民族地区甚至至今认为能解决温饱问题。在民族地区建立农村低保制度，有利于刺激农村的消费需求。

再次，我国的国体和政体决定了必须实施农村低保制度，为人民服务。《中华人民共和国宪法》第一条规定：“中国人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”第二条规定：“中国人民共和国的一切权利属于人民。”由此可知，国家的权利是由人民赋予的，政府各项职能的开展应符合人民群众的利益，为人民服务。建立农村低保制度就是切实解决人民温饱问题，提高生活水平的实在之举。

（三）社会基础

1、农村低保制度之所以能够在民族地区得以开展，有其深刻的社会原因。农村低保制度不仅以解决农村居民的温饱问题为题中之义，在长远意义上，更能够为村民带来一定的经济效益。

在农村低保制度的建设过程中，不应一味盯着投入资金的数量，更应该将目光放在投资的多功能上。低保救助金不仅用于生活资料的购买和生产中，大多数家庭更将不少的资金投入孩子的教育等方面，促进人才发展；先进生产工具的运用有利于解放农村剩余劳动力，促进城市工商业的发展；再次基础上，为我国由传统农业向现代化农业转变，适应土地集中化提供了条件。

2、农村低保有利于避免“两极分化”，实现社会的和谐稳定和长治久安。社会稳定是社会发展的基础和前提，任何社会的健康发展都离不开稳定的环境和安宁的社会秩序。国家主要通过再分配和转移支付等财政手段，保障农村贫困者的基本生活水平，在便利使他们共享社会发展成果的基础上，逐步消除两极分化，实现共同富裕，这也是关系到我国政权巩固、长治久安的政策基础。

三、民族地区农村低保制度的特殊价值和意义

民族地区发展问题和农村问题一直是我国改革发展的老大难问题，如何解决民族地区的农村发展问题更是意义重大。民族地区农村低保制度的创设为完美解决民族地区农村、农民发展问题提供了新思路、新方案，接下来将以云南省大理市宾川县的具体实践为例，分析民族地区农村低保制度的特殊价值。

（一）宾川县农村低保制度的实践

宾川县位于大理州东部，总面积2562.67平方千米，居住着包括汉族、白族、彝族、苗族、拉枯族在内的25个少数民族，是典型的少数民族聚居地区。全县共有35.1万人，包括32.7万的农业人口，占人口总数的93.2%，平均每平方千米有137人。县城内最高海拔3320米，属于亚热带高原季风气候区，比较适宜农作物生长。全县有8个镇、2个乡、89个村委会，村组织较健全。

宾川县农村低保工作于2006年7月开始启动，受制于资金有限、保障标准低、保障范围窄、覆盖面小等不利条件，该县始终坚持“小范围低标准起步、重在建制、重点保障、分批实施”的原则[4]。到2007年，宾川县人民政府根据中央和省人民政府的文件指示，制定出了符合本县实际情况的《宾川县人民政府关于深入推进农村低保工作的实施意见》，进一步扩大全县农村低保人数，提高发放补助金额，由原来的2510人增加到现在的17218人，共发放了1515.18万元的保障金，最低生活保障标准由原来的600元/年增加到1450元/年，实现了较大幅度的增长。

通过一系列充分宣传和规范操作，宾川县人民政府制作统一的入户调查登记表、审核表等材料，形成“一户一档”和“一村一卷”，建立科学的档案管理机制。涉农资金全部由财政部门统一发放到专门的账户，完全遵循“一卡通”思路，既有利于杜绝腐败，又能最大限度简化操作，节省人力物力。审核审批工作既要做到严格程序、规范管理、公开透明，又要最大限度确保广大群众的知情权和参与权。这一系列阳光操作，不仅方便了农村居民获取低保信息，也可以防止“‘人情保、关系保”[5]等问题的出现。

拥有好的制度并不意味着万事皆休，好的监督机制是制度得到有效执行的强心针。显然宾川县人民政府深知此理，所以2009年2月，宾川县民政局给各乡镇民政办都配置了电脑，各乡镇的低保相关数据都必须进行微机数字化、规范化的管理，低保申报材料及张榜公示照片都必须进行存档备查，这样全县群众都可以看到各户低保情况，也更有利于监督政府工作。除此之外，还在乡镇一级设立了举报电话和举报箱，欢迎广大群众勇于指出低保工作中的错误，进一步完善低保工作，切实保障人民利益。

众所周知，社会保障制度是现代文明的重要表现，不管是作为市场经济制度的稳定器，还是作为应对工业社会各种风险的安全阀，都无可替代。中国社会保障制度的理论研究起步较晚，特别是缺乏对社会保障价值的深入探讨，但价值是制度存在的理论基点、建设的根本原则以及发展的动力，尤其在针对操作性较强的民族地区农村低保而言，其价值定位往往决定了制度模式的选择，从此种意义上来说，明确我国民族地区农村低保制度的价值也就具有了重要的学术和实践价值。

何为价值，从社会保障的角度分析，本文暂且将其理解为：以满足最广大人民群众的需要为衡量标准，以达到社会长治久安为目的，以中国社会保障制度建设的现状为依托的内在价值和实现的支撑性精神。故将民族地区农村低保制度的特殊价值概括为以下几点。

（二）社会正义价值

首先，党的十七大报告指出，“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证，必须加紧建设对保障社会公平正义具有重要作用的制度，保障人民的各方面权利。”其次，国家“十二五”规划明确要求，“坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力是发展成果惠及全体人民。”就此可以看出，民族地区农村低保制度是国家按照相关法律、政策的规定，对民族地区农村实行救助的兜底性社会保障制度，其具有包括特困户救助制度、临时救济和传统的救济制度等，本质上说它是一项促进公平正义的最基本的社会制度安排。所以说，社会公平正义是民族地区农村低保最重要的价值之一。

美国著名学者罗尔斯的《正义论》中写到：“为了平等的对待所有人，提供真正的同等机会，社会应更多的注意那些天赋较低和出身于较不利的社会地位甚至际遇糟糕的人们，这就是所谓的补偿原则。”[6]在罗尔斯眼中，如果要确保公平正义就需要社会对处于不利地位的社会成员进行补偿，这恰恰和我国民族地区农村的实际情况相吻合。我国的民族地区一般处于地势偏远、土地贫瘠、气候恶劣、资源匮乏的边缘地区，这就使得居住在那儿的农村居民相较于其他地区的社会成员，在竞争机会、生活质量、学习条件等方面处于相对弱势的地位。而农村低保制度正是通过对这一弱势群体进行补偿，主要通过收入的再分配或者转移支付的方式，正好可以“实现社会财富与收入分配对地位不了的成员有利，从而体现了社会成员共享社会发展成果，达到社会的公平正义。”[7]作为一项最基本的社会制度，农村低保制度为中国最弱势的民族地区的农村贫困人口提供了基本的生活保障，有力的论证了公平正义的价值理念。

在宾川县的具体实践过程中，受到资金匮乏的限制，使得县政府只能在坚持“小范围标准起步，重在建制，重点保障，分批实施”原则的基础上，充分发挥政府舆论宣传的正面引导作用，通过各种贴合农民生活的宣传方式，构建城乡低保宣传网络，使低保政策、法规、制度和审批程序深入人心。从2006年开始，参与农村低保的村民年均补助达360元，每年呈递增趋势。补助资金地方财政承担少部分，绝大多数哦都是有上级补助和中央补助完成的，其中，2006年的38.1万元的全部由上级补助，2007年，上级补助341万元，宾川县政府承担117万元，2008年上级补助723万元，宾川县政府承担117万元，直至2011年，上级补助1631.7万元，宾川县财政承担182万元。宾川县的低保居民用他们的亲身经历证实了农村低保制度的正义价值。这也充分说明了“公平正义理念不仅是农村低保制度存在和发展的理由，而且是此项制度在内容上力求充分展现的层面。”[8]民族地区农村低保制度把相当一部分农村贫困人口纳入国家社保制度中，不仅可以保障居民的基本生活，保护农村贫困人口的生存权和社会保障权，还改变了曾经农村人口在社会保障发面时间被忽视的尴尬处境，纠正了民族地区农村人口得不到国家正式制度充分保障的失误。这样一来不仅体现了公平正义的社会价值，也增强了少数民区地区农村人民对国家、对制度的认可和接受。

（三）社会效益价值

国内外各国社会保障发展的历史经验告诉我们：适当的社会保障与经济的发展是相互影响、相互促进的，而最低生活保障制度作为社会保障体系的最后一道安全网，对民族地区农村的市场经济发展提供了一个稳定有序的社会环境。民族地区农村低保制度的社会效益价值总的来说，主要体现在人文效益和经济效益两大方面。

最低生活保障制度作为社会保障体系普遍的最后一道防线，它的主要功能就是让全社会的每一位公民，不管他是何种身份，居住于哪一地区，由于何种原因，只要他的基本生存权受到了威胁，就有从国家和社会获得相应的物质或资金帮助的权利，最终实现消除贫困，全社会的和谐发展的目的。在民族地区建立农村低保制度，当地政府不应只讲目光集中在保障农民的基本生活上，这是因为“三农问题”的核心是如何提高农民的收入水平、帮助农民实现永久脱贫，基于此，如何提高农户的收入水平和农业经济的健康发展才是民族地区农村低保工作和核心所在。所以民族地区政法还应当立足于农业经济健康发展的战略高度来全面开展农村低保工作。

在宾川县农村低保实践中，农村低保制度对农户直接的经济补助可以减轻农户家庭的开支负担，使农民将更多的资金用来加大对农业生产的投入，还有对家庭教育的投入；从另一个角度来看，对农村低保进行资金投入，不应只关注其在农业生产方面的效益，还应看到其他多方面的投资效益。现阶段，农民将发放的低保救助金主要都用在了生活必需品和生产资料的购买上，这也就是说绝大部分的救助金会转化为当期消费，对于正处于社会转型时期的我国来说，能促进我国经济增长方式从依靠投资和出口拉动转变为内部消费，改变我国经济发展方式，使我国快速走上新型工业化的良性发展道路。

从另一方面来看，农村低保政策的宣传和推广有助于改变民族地区农民陈旧的思想观念。人本思想在我国自古有之，但多是作为群体概念出现，从而忽略了作为个人应有的价值的尊重，导致我国公民的人本意识和公民意识薄弱，不敢奢望政府的帮持。农民也是我国公民的重要组成部分，理应享受包括衣、食、住、行、教育、养老、医疗等在内的公民权利。在这一背景下诞生施行的农村低保制度，犹如一夜春雨滋润了农村贫困人口干涸苦涩的心房，使农民认识到当自己的劳动不能维持基本生活水平时，有权利从国家和政府获得物质或资金帮助，使自己的家庭度过难关。这是宪法赋予公民的一项正当权利，并非政府的恩惠，更非一件不光彩的事情；同时，在民族地区农村建立低保制度，还能有效的控制政府的自由裁量权，确保每个农民的价值和权益都能得到真正的尊重和保护，使得人本思想和公民意识在农村地区得到全面发展。

（四）民族和谐价值

坚持各民族共同繁荣是我党一贯坚持的民族政策，也是各民族地区深入开展社会保障工作的理论基石价值取向。在民族地区建立农村低保制度为缓和在农村变革中出现的矛盾提供了平台，有利于实现各民族的和谐发展。

从1957年周恩来总理在民族工作座谈会上明确指出：“我们这个多民族的大家庭要建设成为一个强大的社会主义国家，必须在民族繁荣的基础上前进”，再到改革开放时期江泽民主席提出的：“要千方百计的加快民族地区经济发展，逐步缩小民族之间的发展差距，逐步时间各民族的共同繁荣，”[9]到2005年，胡锦涛主席在中央民族工作会议上提出的将各民族的“共同团结奋斗，共同繁荣发展”作为新世纪民族工作的主体，再到2011年11月29日在北京召开的中央扶贫工作会议上胡锦涛主席在肯定改革党和国家在扶贫工作上所取得的巨大成就的基础上，都重点强调了以农村低保制度为重要内容的扶贫工作，可以在促进经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固、和谐社会上起到重大发展作用，可以看出，从建国伊始，党和国家始终致力于我国民族的不断发展和完善的宏图伟业。农村低保制度在中国民族地区社会保障体系中是不可或缺的重要组成部分，更是一项关系民族地区农民民生问题的伟大制度。是否能够做好低保工作，直接关系民族地区农民和游牧人民的正常生活。虽然改革开放的“马太效应”让另外一些社会成员却拥有稳定的收入，良好或者富裕的生活，这种财富上或者社会身份上的重大差距加大了社会贫富分化，使社会矛盾更加激化，不利于实现社会秩序的稳定和谐，在民族地区的贫困区域这种变化尤为明显，因此急需农村最低生活保障这种方式来对这些弱势群体给予一定的经济扶持，通过收入再分配或转移支付等手段对社会财富分配不公，贫富悬殊过大进行适当的调解。通过“现金”方式进行救济对于改善贫困人口生活状况效果是非常明显的，只有保障了农村贫困人口的基本物质生活，才能加强他们的安全感和保持心里平衡感，才不会使实现各民族真正和谐和稳定繁荣成为一句空话。

注释：

①郭跃华：《民族地区农村最低生活保障制度研究》，载《云南行政学院学报》，2012年第4期，第165页。

②《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》

③福利经济学的第一和第二定理，即“完全竞争的市场经济的一般均衡都是帕累托最优。”“任何一个帕累托最优配置都可以从适当的初始配置出发，通过完全竞争市场实现。”

④徐燕：《我国农村低保制度的必要性及对策探讨》，载《经济论坛》，第14页。

⑤田育南：《民族地区农村最低生活保障制度研究》，载《云南行政学院学报》，2012年第4期，第166页.

⑥美·约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏，何包钢等译，北京：中国社会科学出版社，1988.

⑦贺大姣：《论农村低保制度设计的社会公正价值目标》，载《索求》，2008年第4期。

⑧汪柱旺：《论农村最低生活保障制度中的政府责任问题》，载《求实》，2011年第12期。

⑨陈连开：《中国共产党关于民族问题的基本观点和政策》，民族出版社，2002年，第305-306页。

参考文献：

[1] 郭跃华：《民族地区农村最低生活保障制度研究》，载《云南行政学院学报》，2012年第4期，第165页。