努力做好农村土地承包经营权档案管理工作

罗京

【摘要】本文分析了承包地确权档案工作的重要性；努力破解承包地确权档案工作的难题；全力推进承包地确权档案工作规范化开展。

【关键词】土地承包；经营权；档案管理

党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，明确提出今后要大力推进农业现代化，加快转变农业发展方式，提高社会主义新农村建设水平。当前在全国开展农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称承包地确权）工作是中央推进农村综合改革的重大历史决策，牵一发而动全身，决定着农村总体改革的成效。而依法进行土地流转，离不开真实有效和完整的土地档案，因此，各级档案工作者要以高度的历史使命感和责任感做好当前的承包地确权档案工作，确保登记的内容齐全规范、数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符，做到万无一失。

一、要充分认识承包地确权档案工作的重要性

我国是农业大国，土地是农民的命根子，解决好土地问题，是维护农村社会稳定的基础。由于种种原因，新中国成立以来历次农村土地制度变革中，都没有留下多少档案。20世纪80年代，农村集体土地按照党在农村的政策承包给个人，村集体需要制定承包方案，集体进行讨论、政府进行指导，最终由村集体和农民签订承包合同，这其中的每一个环节都会产生具有凭证作用的档案。然而由于一些基层政府和干部任意干涉农民对土地的处置、收益权利，最终导致了土地承包档案中的信息失真，档案本身功效受限，造成了从新中国土改到第一轮土地承包、第二轮土地延包都存在档案资料不全、档案不真实和档案记载与土地实际不符的情况发生。这次土地确权是在多年农村改革开放的成果上，首次提出将农村土地权利按照集体所有权、农户承包权和经营权进行“三权分置”，突破了以往的框架束缚，正逐渐成为中国当代的“第三次土地改革”。中央高度重视这次土地确权，在开展土地确权登记试点之初，就将国家档案局列为农村土地承包经营权登记试点工作领导小组成员。这是因为承包地确权档案真实记录了党和政府在组织宣传群众、民主公开决策、依法公平公正把农村土地承包经营权登记到每一个农民的全过程，是农民群众亲身参与农村改革发展的历史见证，是承包地确权工作的客观反映，它关系到广大农民群众的切身利益，关系到党和政府的威信，关系到农村社会的长期稳定，具有极为重要的作用。

承包地确权档案是确权工作的真实反映和历史见证，是稳定农村土地承包制度的重要保证，是维护农民合法权益的证明和根据，是建立现代农业产权制度的重要基础，已经在化解社会矛盾、维护人民群众合法权益中发挥了重要依据和凭证作用，今后还将在依法治国的大环境中，为推动农村产权制度改革、维护农民权益发挥出更大作用，因此，各级档案工作者要高度重视确权档案工作，坚持档案管理与土地确权同步部署、同步安排、同步检查、同步验收，要将当前的承包地确权档案工作抓紧管好，健全规章完善制度，部门协作密切配合，检查监督严格验收，结合实际不断创新，与时俱进技术进步，典型领先示范先行，以确保党中央农村土地制度的决策部署的顺利实现。

二、努力破解承包地确权档案工作的难题

为搞好这次土地确权，农业部、国家档案局在2010年联合印发了《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》，2014年，农业部、国家档案局联合下发了关于印发《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》（以下简称《办法》）的通知，对承包地确权工作提供了有力支撑，起到了极大的推动作用。2011年以来，各地在开展承包地确权工作时，都将档案管理与确权工作同步进行，使承包地确权档案得到了比较全面的收集和有效保管，取得了较好的成效。目前全国已有四川、山东、安徽、湖南、湖北等12个省区展开全省整体推进，2016年还将有一大批省（区、市）开展全省（区、市）的确权登记颁证工作。中央明确宣布要5年时间完成这次土地确权登记工作，相关部委配套工作也已经全面展开。尽管如此，承包地确权档案仍面临困难，主要是：部分领导大局意识不强，工作缺乏积极主动性；一些地方和部门对档案工作重要性认识不够，资金投入不足，档案设备设施差，存在安全隐患；一些地方档案制度不健全，人员流动性大，管理水平低等，这些都严重影响了承包地确权档案工作的顺利开展。为此，各地必须增强大局意识、责任意识、服务意识，解决好承包地确权档案工作的难题。

一是早动手早介入。各地要按照中央统一要求下发文件，组织开展工作，并拟定档案工作总体思路和计划，配合农业部门建立健全承包地确权档案管理办法，落实责任，规范档案管理，从根本上确保承包地确权档案齐全完整、真实有效。二是严格检查监督和验收。《办法》明确规定，省、市级土地承包管理部门和档案行政管理部门应组织对承包地确权档案工作的检查，重点检查承包地确权档案的完整、准确、系统情况和档案的安全保管情况。对于承包地确权档案检查不合格的单位，应督促其及时纠正。各单位在档案工作检查验收过程中，要把档案的规范管理、归档材料的完整作为检查的主要内容之一，并进一步明确以档案的内容作为评估土地确权工作整体质量的重要依据。三是联系实际创新举措。这次承包地确权档案的归属流向主要在基层，因而各级档案行政管理部门要深入乡村，结合当地实际，开展分级分类指导。按照《办法》的要求，遵循“统一领导、分级负责、规范完整、安全方便”的总体思路，采取分级分类管理和“一户一卷”的管理模式，将档案工作与县、乡、村的具体实际结合起来开展。四是建立健全各项制度。针对承包地确权档案管理特点，尽快制定本地区承包地确权档案从形成到安全保管利用的各项规章制度，进一步完善《农村土地承包经营权确权登记颁证文件材料归档范围和档案保管期限表》，督促指导土地承包管理部门建立健全一系列档案管理制度和规范，确保不出现盗窃、伪造档案等违法犯罪行为。五是开发服务功能。积极开展承包地确权档案信息化管理工作，加快档案数字化和信息化步伐，加强电子文件归档和电子档案规范化管理，在确保归档电子文件的真实性、完整性、有效性的同时，大力开展网上查询档案信息服务，方便社会和群众利用档案。

三、全力推进承包地确权档案工作规范化开展

真实可靠的承包地确权档案是今后农村和农业长远发展的重要保障。当前和今后一段时期，各地农业和农村档案工作的重心要放在承包地确权档案管理上来，档案主管和分管的领导要靠前指挥，亲自抓落实。一是加强领导，落实责任。各地要按照《档案法》和《档案法实施办法》的要求，落实档案部门领导职责，层层抓落实，确实加强档案工作领导。要按照中央一号文件和《关于引导农村土地经营权有序流转发展农村适度规模经营的意见》要求，确保承包地确权档案有专人负责，有专门的设施设备保存。要与农业部门密切配合，积极主动形成业务监督和指导，形成工作合力，确保承包地确权档案齐全完整、真实有效。二是加大财政投入，管好档案。完善的档案管理基础设施是实现承包地确权档案保管安全、利用方便的前提。各地要积极创造条件，加大财政投入，按照档案保管要求，新建、改建、扩建基层档案馆室，配备必要的设施设备，做好承包地确权档案的接收工作，确保档案安全。三是加大培训力度，提高队伍素质。承包地确权档案管理是专业性和技术性都比较强的工作，要求档案人员既要懂得农村土地承包地经营权确权登记办证的相关业务和技术规范，又要了解档案工作的要求和标准，因此，各地档案部门要采取会议交流、现场观摩、当面授课等方式，加大对相关人员的培训力度，使大家学有所用、学以致用。四是结合示范点创建，加强档案目标管理。将承包地确权档案工作纳入档案目标管理范畴，从组织领导、体制机制、业务建设等方面深入探索农村档案工作长效机制，为承包地确权档案工作的开展营造良好氛围。

习近平总书记指出：“档案工作是一项基础性工作，经验得以总结、规律得以延续，各项事业的发展都离不开档案。”各级档案工作部门要按照这一指示精神，在工作中做到“稳、准、实”，即坚持稳定现有承包关系、坚持积极稳妥推进、坚持维护农村社会稳定，准确把握政策要求、准确把握技术路线、准确把握资金用途，实事求是制定工作方案、扎实细致完善工作步骤、全面翔实保存登记成果，努力开拓创新，真抓实干，将承包地确权档案工作做好做实，为确保中央农村土地制度的决策部署顺利实现，维护农村稳定，促进土地顺畅流转和依法治档作出积极贡献。