地下管廊：打通城市的任督二脉

文_赵 亮（南宁市市政工程管理处高级工程师，广西大学兼职副教授、硕士研究生导师）

制图_刘文杰（本刊记者）

地下管廊：打通城市的任督二脉

文_赵 亮（南宁市市政工程管理处高级工程师，广西大学兼职副教授、硕士研究生导师）

制图_刘文杰（本刊记者）

随着我国城市化进程的加速，城市市政管网的建设规模不足、管养水平低下等问题日益凸显，如反复开挖的“拉链路”、架空线缆密集的“蜘蛛网”等问题一直不能得到很好解决，甚至管线泄漏爆炸、路面塌陷等事故也时有发生。各种市政管线因新铺、扩容、改造和维修等原因造成城市路面的反复开挖、填埋，不仅给当地居民的日常生活带来交通拥堵等诸多不便，而且形成了噪声、扬尘环境污染，并造成了人力物力的巨大浪费。

为解决这些问题，2013年以来，国务院加大了对市政管廊建设的推进力度，先后印发了《关于加强城市基础设施建设的意见》《办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，部署开展城市地下综合管廊建设试点工作。在试点的基础上，2015年8月3日，国务院办公厅下发了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，全面推进地下综合管廊建设。

诚然，作为一种有利于完善城市功能、保障城市安全、美化城市景观、延长管线使用寿命、减少渗漏损失、降低检修维护费用、促进城市“集约化、精细化、可升级化”发展的新型方案，地下综合管廊无异于打通城市任督二脉的良方，在世界许多国家和地区得到深入研究和推广，然而，在我国建设起步较晚，仍处在研究探索和试验阶段。

_法国、日本等发达国家，普遍采用地下综合管廊进行市政管线综合，这是解决今后城市发展过程中管线与空间矛盾及实施可持续发展的有效手段和必然趋势。

功在后代

地下综合管廊，是指城市在地下建设的一个廊道空间，将通讯、热力、给水、电力、燃气等市政管线集中起来统一纳入，并设置专门的检修口、吊装口和监测、控制系统，在廊道内进行各种市政管网的统一管理。作为一种现代化、集约化的城市基础设施，地下综合管廊能充分利用地下空间资源、节约城市用地，便于管线增设、维修和管理，虽一次性投入较大，但从长远来说，只要有计划分步实施，将是一件造福子孙后代的伟大工程。

世界许多国家和地区把地下综合管廊作为城市管线建设的集约化模式，进行深入研究和推广。巴黎是地下综合管廊发源地，1832年开始建造以排水为主的廊道，创造性地在其中布置了一些供水管、煤气管和通讯电缆等管线，形成了早期的管廊。后来，由于管廊具有管线直埋方式所无法比拟的优点，逐步在发达国家的城市中得到推广。

按照目前世界发达城市的实践经验，普遍采用地下综合管廊进行市政管线综合，是解决今后城市发展过程中管线与空间矛盾及实施可持续发展的有效手段和必然趋势。我国的地下综合管廊建设虽然起步较晚，但也已有了很多建设案例。我国第一条具有较大规模、设施完善、配备了中央控制系统的综合管廊于1994年建成，位于上海浦东新区，共计11.13公里。2000年以后，济南、杭州、漳州、青岛、厦门、昆明、哈尔滨、广州等各个城市都进行了地下综合管廊项目的建设。住房城乡建设部在2015年和2016年分两批公布了综合管廊试点城市。南宁市继2015年获得国家海绵城市试点城市之后，2016年又获得了国家综合管廊试点城市。经过初步的实践检验，管廊建设模式已在我国得到普遍认同，但由于存在管理体制、资金障碍等问题，现阶段我国城市建设的地下综合管廊还不普遍。

遭遇“瓶颈”

当前，我国正处于大力推进城市地下综合管廊建设时期，但各地在实际项目建设推行的过程中出现了很多困难，从城市宏观管理的角度来说，主要存在以下四种情况。

1.思想认识不到位，缺乏长远规划。城市综合管廊建设的初期投资巨大，老城区改造过程中施工难度大、周期长，短期内很难完善区域内管廊的规划和建设。加上城区建设日新月异，无法对远期城市发展的具体情况准确把握，一旦管廊规划失误，则会带来严重的资源浪费。

同时，由于现今体制对官员的考核是以任期为时间段来进行，如果没有把城市综合管廊的建设纳入考核内容，这样一个前期投资高、见效慢、管线权属单位众多且影响到各方利益的重大工程，很难得到地方政府的大力推进。因此地下综合管廊措施的落实，需要自上而下的顶层设计。必须把地下综合管廊的建设作为主政一方主要领导的绩效考核项目，才能从根本上保证城市地下综合管廊建设的顺利推进。

2.体制机制不完善，管线权属单位支持意愿不强。城市综合管廊的运营、管理机制不完善，客观上形成了市政管线条块分多头管理的局面。从市政管线的专业性质来说，给水管、热力管等管线由地方政府负责投资和运营，而输配电管线则是由国家电网公司来投资和运营。每种市政管线的权属单位都组成了自己的专业管线施工与维修队伍，每年都在维护上进行大量的经费投入。这就在事实上形成了局部利益阶层——有自己的经费预算、有自己的用人权利、有自己的规划灵活度。同时，随着城市的大规模开发，一旦开发商在开发过程中对市政管线有所损毁，其权属单位又能以受损管线业主的身份要求开发商进行赔偿，由于赔偿费用可以根据受损情况在一定的范围内灵活确定赔偿数额，其间更是存在着“吃拿卡要”的腐败可能。

同时，各个管线权属单位都不属于竞争性行业，没有降低经营成本的迫切需要，而且把自身专业管线的维护作为灵活安排用工、灵活安排预算经费的权利体现。而市政管线一旦纳入城市综合管廊统一管理，则在事实上削弱了权属单位的原有权利。因此，管线权属单位对城市管廊的建设基本上是持消极抵制的态度，这就需要当地政府自上而下地完善市政专业管线的管理机制体制，杜绝利益分割把持的局面。另外，从国内各个管廊建设试点来看，管廊的归口管理单位各不相同。如甘肃庆阳综合管廊属于政府直接管理、浦东张杨路综合管廊属于城市道路管理部门、青岛高新区综合管廊属于开发公司管理。管理主体不同，对管廊使用效率提升的力度必然不同，这就需要当地政府结合实际情况，做好归口管理工作，确保各专业管线的纳入和正常运营。

3.法律法规不健全，执行力度小。目前，我国尚未出台城市综合管廊建设、管理、运行和养护等有关的法律法规，地方性法规也未见出台。地下空间的规划原则、转让管理、有偿使用、权属出售、抵押租赁等各个方面都还属于法律的空白。综合管廊地下空间的产权和收费依据没有物权法的明确定义，市政专业管线强制入廊、管廊运营收费标准、管廊产权单位和市政管线单位权利义务的划分也不明确。

从各地管廊建设试点的情况看，由于影响到了部门利益，有些城市的市政管线权属单位在项目设计、工程改造方案中采用“绕远路”的方法来避免穿越已建设好综合管廊的区域地块，从而躲避进入管廊。因此，要在方案设计的审批中，把没有纳入管廊的新铺、改造项目进行专家评审，能够纳入管廊的一定要纳入进来，确保综合管廊的利用效率。

4.资金来源难，限制管廊推广。目前，城市综合管廊的投融资主体主要为地方政府融资平台，项目资金渠道以政府的间接融资为主，有银行贷款、企业债、信托、融资租赁等多种形式。截至2016年上半年，一共发行了7支城市地下综合管廊建设的专项债券，融资总额为87.7亿元。发行规模在各类专项基础建设债中的占比不大，其原因之一是城市综合管廊的项目收益难以测算。由于项目收益未知，导致社会资金参与城市地下综合管廊的PPP项目较少。项目融资困难，成为城市综合管廊建设最大的瓶颈。

破解之法

1.立法推动——打破各自为政，统筹协调、加强监管。到目前为止，我国的建筑法规中，尚未涉及城市地下空间方面的法律法规。从国家的层面上要抓紧制定和完善《城市地下综合管廊规划设计规范》《城市地下综合管廊抗震防灾规范》《城市地下综合管廊入廊管线定期检验规则》等方面的国家标准。城市综合管廊的工程结构设计应考虑各类管线接入、引出支线的需求，满足抗震、人防和综合防灾等需要。自然环境合适的城市，可以考虑与城市地下深隧同步建设，统筹解决城市暴雨内涝问题。地下综合管廊断面应满足所在区域所有管线入廊的需要，符合入廊管线敷设、增容、运行和维护检修的空间要求，并配建检修通道，合理设置出入口，以便于维修和更换管道。地下综合管廊应配套建设消防、供电、照明、通风、给排水、视频、标识、安全与报警、智能管理等附属设施，提高智能化监控管理水平，确保管廊安全运行。要满足各类管线独立运行维护和安全管理需要，避免产生相互干扰。

所在城市的地方人大应该出台《城市地下空间专项规划》《地下综合管廊投资与运营管理办法》《地下综合管廊日常维护规程》等地方性法规，明确当地政府是地下综合管廊建设和运营管理工作的责任主体，加强组织领导，打破各市政管线权属单位的部门利益，统筹协调，明确主管部门，建立协调机制，定期对城市综合管廊的建设和运营工作进行督促检查。同时，要将城市地下综合管廊的建设和运营纳入当地政府的绩效考核体系，建立有效的督查制度。

在城市地下综合管廊的运营管理上，地下综合管廊运营单位要与入廊管线单位签订协议，明确入廊管线种类、时间、费用和责权利等内容。管廊本体及附属设施的管理可以由城市地下综合管廊建设运营单位负责，入廊管线的设施维护及日常管理可以由各管线单位负责。管廊建设运营单位与入廊管线单位应按照《日常维护规程》分工明确，相互配合，做好突发事件处置和应急管理等工作。

2.多元投入——解决机制与资金问题。城市综合管廊的建设和其他城市的基础设施建设相比，初期投资大、后续维护资金多。为了平滑地方政府的财政支出，应该创新投融资模式，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，本着“谁投资、谁受益；谁使用、谁付费”的原则，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理，优化合同管理，确保给予社会资金年8%至12%的收益率，把社会资金纳入进来。

应鼓励入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司，联合投资建设综合管廊，或在当地人民政府指导下组成地下综合管廊业主委员会，招标选择建设、运营管理单位。鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊。要积极培育大型专业化城市综合管廊建设和运营管理企业，支持企业跨地区开展业务，提供系统、规范的服务，通过多元投入，解决运营机制和融资问题。

在运营维护过程中，入廊管线单位应该向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费，具体收费标准要统筹考虑建设和运营、成本和收益的关系，由地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位根据市场化原则共同协商确定。入廊费主要根据地下综合管廊本体及附属设施建设成本，以及各入廊管线单独敷设和翻建、扩容改造成本确定。日常维护费主要根据地下综合管廊本体和附属设施维修、更新等维护成本，以及市政管线占用地下综合管廊空间比例、对附属设施使用强度等因素合理确定。

3.因地制宜——新、老城区方案有所不同。城市综合管廊的规划需要从全局出发，结合地方自然地形坡向，做到因地制宜、“一廊一策”。比如，丘陵地貌、排水体系清晰的城市，就可以将城市污水、雨水的排水系统纳入综合管廊，统一管理。甚至可以考虑将海绵城市的建设理念与综合管廊相互融合，在主干道下方的干线综合管廊中，增加一个或者两个舱室，专门用于城市雨水排水和生活污水的排水使用。这样，不仅能够对城市市政设施进行集约化设计和管理，而且能够解决管廊本身的排水问题，更加有利于管廊的日常运行。当然，对于地势相对平坦的城市，则不宜把依靠重力流的排水系统纳入进来，避免因排水管线的坡度设计要求导致管廊的埋深增加太大，从而增加不必要的工程投资。在设计上，要考虑适度预留若干管位空间，便于以后市政管线的敷线增减和维护管理。如广州知识城综合管廊的设计上，就预留了冷、热水管的位置，便于知识城日后的市政服务升级使用。在管廊的运营管理上，可以在“管廊公司+管线业主自管”模式、“有限管养分开”模式和“完全管养分开”模式上进行技术分析比较，加以灵活选择。

结合城市的自然地形，新老城区在综合管廊建设中应该有不同的方案。

三种城市管廊运行管理费用—效益分析

对于老城区来说，应结合旧城改造、道路升级、城市内河疏浚、黑臭水体治理、地下空间开发等规划，因地制宜、综合统筹城市管廊的建设。在原城区交通流量大、地下管线密集的城市道路、轨道交通、地下综合体等地段，优先进行地下综合管廊的工程改造。老城区综合管廊的改造项目，在工程建设过程中，要重点考虑用地拆迁、环境污染问题，同时，要对施工方案进行专家论证，避免因管廊建设造成城市主干路的强度降低、周边建筑物沉降开裂等事故。

_在上海市安亭新镇的建设中，把智慧城市、生态居住型城市和新城综合管廊的建设统一起来，同步实施，从而提升了整个新城的层次和水平。

对于新城区来说，城市新区、各类园区以及成片开发区域在建设开发过程中，新建道路要根据其功能和需求，同步建设地下综合管廊。尤其是新城区区域内的重要公共空间、高强度开发区、道路与铁路或河流的交叉处、主要道路交叉处，以及道路宽度难以单独敷设多种市政管线的路段，应该优先建设地下综合管廊。

新城区综合管廊的改造项目重在规划，避免新建管廊的位置与走向偏离未来新城区的发展，从而造成基础设施投资的浪费。在工程建设上应该做到同时设计、同时施工、同时投入运营。尽量将新城区综合管廊的建设和新区的海绵城市建设、产业规划、生态规划统一起来，做到“理念一致、规划融合、投资节省、运营协调”。如在上海市安亭新镇的建设中，就把智慧城市、生态居住型城市和新城综合管廊的建设统一起来，同步实施，从而提升了整个新城的层次和水平。

DIXIA GUANLANG DATONG CHENGSHI DE RENDU ERMAI