中菲关系迎来历史性转圜

文｜张旭东

中菲关系迎来历史性转圜

文｜张旭东

在中菲两国政府的联合声明中，专门就南海问题进行了详细阐述，尤为值得关注。在第四十点中，“双方重申争议问题不是中菲双边关系的全部”。

2016年10月20日，中国国家主席习近平在北京人民大会堂东门外广场举行欢迎仪式，欢迎菲律宾总统杜特尔特访华

所谓“文无定式，水无常形。”地缘政治，亦是如此。中国外交迎来了今年甚至数年来最为惊人的一次历史性转圜，中菲关系在经历疾风骤雨之后如今晨曦微露。千夫所指的国际临时仲裁庭针对南海争端做出的那一纸非法裁决犹如一个切点，尽管外界舆论聒噪，但中菲两国从此之后的关系解冻已润物细无声般地悄然推进。当菲律宾总统将东盟国家之外的首次出访确定为中国，并将访问级别确定为最高端的国事访问之时，世人方晓两国外交术之魅力，宛如中国古代诗词中形容的“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”。这次被各方赞誉的“历史性访问”，全面改善并提升了中菲关系，加强了两国之间互利合作的紧密联系，背后反映出的是坚持独立自主外交政策的菲律宾政府对该国根本利益的判断。中菲关系热络并不意味着菲律宾原有同盟的解体，但是如果某些域外大国执迷不悟，则损害的将不仅是所谓同盟各方的利益，更会进一步与亚太地区持久和平与繁荣的努力背道而驰。

历史性访问全面改善中菲关系

毋庸讳言，在过去数年之中，阻碍中菲关系发展的症结所在就是两国围绕南海问题日趋恶化的冲突与争端。菲律宾总统杜特尔特此次对中国进行的国事访问，最受国际社会关注的也是在南海问题上中菲两国将拿出怎样的解决方案。在访问之前，杜特尔特多次在这一问题上进行表态，外界明显感受到他从国际临时仲裁庭宣布结果之后要求中国履行裁决，转移注意力至希望中菲以恰当方式缓和争端，尤其是考虑菲律宾渔民的生计问题，在方式上从施压转向了对话协商。这种态度上的逐渐转变，既是此次访问成行的必要条件，也为中菲首脑会谈商讨南海问题铺垫了较好的政治气氛。

在与杜特尔特总统的会谈中，习近平主席着重讲了这样一番话：“在两国建交以来的大部分时间里，双方在南海问题上通过双边对话协商妥善管控分歧，这是值得发扬的政治智慧，也是能够延续的成功实践，更是确保中菲关系健康稳定发展的重要共识基础。”这番话传递出来了极为重要的讯息，突出了“通过双边对话协商妥善管控分歧”对于两国是长期交往历史经验的总结，也是未来必须坚持的方向，而且中菲关系能否健康稳定发展，关键就在于此，其作为两国领导人最重要政治共识的地位决定了两国关系的大局。

为了进一步讲明其积极意义，习近平主席进而强调：“只要我们坚持友好对话协商，可以就一切问题坦诚交换意见，把分歧管控好，把合作谈起来，一时难以谈拢的可以暂时搁置。双方要坚持携手共同发展，为两国老百姓谋取更多实实在在利益。”尤其注意这番话中“一切问题”、“暂时搁置”、“实实在在利益”这三个表述。一来，这等于宣告只要双方保持双边友好对话协商机制的有效运行，则在讨论议题上没有任何限制，即使两国之间最具争议的黄岩岛的主权争端和渔业争端等问题，均可以建设性地交换意见。二来，双方均深知涉及到主权争端的问题，在短时间内难以获得最终解决，而在此期间“搁置争议”避免争端恶化应该作为原则，应用到双方后续的外交互动之中。三来，南海问题上牵涉的利益错综复杂，但是中菲两国外交政策的根本出发点和落脚点都是为了捍卫和增进两国人民的根本利益。包括共同开发南海渔业资源等做法，是符合两国渔民的实在利益的。双方应该把侧重点和聚焦点从主权争端转移至互利合作上来，通过创造实实在在的利益，进一步推动南海问题的政治解决。李克强总理在会见杜特尔特总统时指出的“南海问题不是也不应成为中菲关系的全部……两国之间的共同利益远大于分歧”，恰恰说明了这一点。

在中菲两国政府的联合声明中，专门就南海问题进行了详细阐述，尤为值得关注。在第四十点中，“双方重申争议问题不是中菲双边关系的全部”。特别需要强调的是，两国在声明中明确“由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决领土和管辖权争议。”这就等于以政府文件的形式进一步固化了双方的官方立场，对于国际临时仲裁庭的非法裁决是最为直接有力的回击，凸显其“废纸一张”的尴尬地位。在第四十一点中，中菲双方“承诺全面、有效落实《南海各方行为宣言》，愿共同努力在协商一致基础上早日达成‘南海行为准则’。”这也就进一步肯定并强化了《宣言》的地位，那些试图贬低和降格《宣言》，而抬升国际临时仲裁庭裁决的徒劳，并再一次遭到打击。

除了上述既往已经相对明朗的立场再次被确认之外，联合声明中还对双方的磋商机制进行了额外规定，颇为引人注目。在第四十二点中提到：“双方同意继续商谈建立信心措施，提升互信和信心，并承诺在南海采取行动方面保持自我克制，以免使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定。鉴此，在作为其他机制的补充，不损及其他机制基础上，建立一个双边磋商机制是有益的，双方可就涉及南海的各自当前及其他关切进行定期磋商。双方同意探讨在其他领域开展合作。”

这样一段富有深意的话，透露了至少三方面信息。首先，中菲之间将在建立互信方面持续发力，而这必然有利于南海地区的和平与稳定，双方行为均会保持克制，这也是对整个亚太地区和国际社会传递的重要信号。其次，中菲之间将建立一个专门针对南海问题、不局限具体议题范畴、定期举行会晤的双边磋商谈判机制。再有，声明中未言明的在“其他领域”开展合作，暗示了中菲很可能在备受瞩目的一些存在共同开发可能的事项上取得突破。值得一提的是，在10月20日的中国外交部记者招待会上，新闻发言人面对记者关于杜特尔特总统访华期间是否就黄岩岛附近捕鱼问题与中方进行商谈的提问时，回应称双方讨论了在南海开展渔业合作包括两国渔业产业合作问题。“出于两国友好情谊，中方愿就有关问题做出妥善安排。”随后的事实也验证了中菲在黄岩岛就渔业争端已经出现了重要的缓和迹象。

除了南海问题这个焦点之外，杜特尔特总统访华的另一重头戏在于两国之间全方位互利合作的敲定。习近平主席在会谈中表示，中菲之间虽然经历了风雨，但是睦邻友好的情感基础和合作意愿没有改变。双方要做“感情上相近相通、合作上互帮互助、发展中携手前行的睦邻友好伙伴。”杜特尔特回应称中菲两国的发展战略高度契合，双方合作拥有广泛的增长空间，菲方致力于积极发展两国关系，加强同中方合作，这将造福两国人民。在同李克强总理的会谈中，杜特尔特总统还专门强调，菲方愿意学习和借鉴中方发展经济、减贫等有益经验，提升菲律宾政府治理能力，助力菲律宾经济社会发展和民生改善。可以说，菲律宾领导人在加速实现国内经济发展，改善民众生活水平，提升政府工作效能，根除社会顽疾等方面的诉求是极为迫切的，也因此两国领导人在推进互利合作问题上一拍即合，双方同意共同推动中菲“致力于和平与发展的战略性合作关系稳定健康发展。”

关于具体合作领域的选定与如何开展，菲律宾总统一口气列出了包括经贸、投资、农业等在内的14个领域，足见菲方希望全面从中国取经，并借力中国实现自身发展的宏远目标。习近平主席在对中菲关系提出的四点指导意见中，着重对双方开展的务实合作进行了阐述，概括而言包括四个方面：第一，实现发展战略对接，在“一带一路”倡议框架下开展合作。中方将积极参与菲律宾的铁路、城市轨道、交通等方面的基础设施建设，惠及菲普通民众。第二，加强执法防务合作。中方支持菲律宾在禁毒、反恐、打击犯罪方面的努力，并愿同菲方展开相关合作。第三，加强经贸投资合作。中方愿意推动企业加大对菲律宾的投资，帮助菲律宾实现更快更好的发展。第四，深化农业减贫合作。中方愿意帮助菲律宾提高农业生产和农村发展能力，支持两国渔业企业开展合作。应该说，上述每一项合作提议都是有的放矢，针对菲律宾最迫切的需求，针对菲民众最急切的期盼，针对菲社会经济的面貌改善。除此之外，中菲两国还将进一步推动民间往来，在旅游、教育、新闻和文化交流方面持续加强。

此次双方签署的13项合作协议有力承载了菲律宾新政府的国家富强梦想，在中菲双方的联合声明中针对两国之间的具体合作逐项还进行了详细阐述。杜特尔特总统对此次访华非常满意，感谢中方对菲方经济社会发展的大力支持。在主题为“新篇章、新活力、新发展”的中菲经贸合作论坛上，杜特尔特总统再次赞赏了中方对其他国家发展的真诚帮助和对其他国家的尊重，承诺将把发展对华关系作为对外政策的重点之一。

独立自主驱动菲方外交政策转变

有记者曾在中国外交部记者会上提出了一个非常具有代表性的问题，即对于杜特尔特宣布将同美国“分道扬镳”的言论，美国对此表示失望，而中国政府究竟把有关言论当真还是当做笑话？对此，外交部新闻发言人回应道：“中方对于菲律宾作为主权国家根据自身判断、根据本国和本国人民根本利益决定外交政策予以尊重。”在此之前，王毅外长还曾讲了一番更加清晰明了的话：“前两年，（中菲）两国关系的倒退损害了菲律宾人民的利益，也影响了地区形势稳定。杜特尔特总统就任后，做出了与中国重建友好的选择，愿意回到对话合作的轨道，体现了菲律宾人民的愿望，符合菲律宾国家民族的利益。”

上述问答和表态，反映出中国对于菲律宾政府政策转变的基本认知，即在于菲律宾政府认清了什么样的外交政策才是最符合本国根本利益的，怎样同大国交往才能更好地维护本国民众的切实利益。在此不得不提到菲律宾前任阿基诺政府坚定奉行的“亲美反中”政策，不仅造成中菲关系严重恶化，同时也并没有对亚太地区的安全做出贡献，反而不断引起各种矛盾纠纷升级。其根源在于阿基诺政府过于看重美国的外交支持对维系自身政权的意义，盲目依赖美菲军事同盟，使得美菲关系严重不平衡，因此也一定程度伤害了菲律宾本国民众的利益。

对于如何处理同盟内部的关系，显然在阿基诺政府任期内美菲同盟的实践相当糟糕，从而引起了新上台的杜特尔特政府的强烈反弹，针对奥巴马政府的“亚太再平衡”战略以及美国在人权、禁毒等方面进行了诸多措辞激烈的批评。如果外界审慎看待菲律宾政府的真正诉求，就会从杜特尔特总统各种极富冲击性的言论中，看到一条主线，也就是追求“独立自主”的外交政策。

《菲律宾星报》曾在近期发表一篇社论，题目就是“独立自主的外交政策”。文章中写道：“当杜特尔特总统‘重新调整’菲律宾外交政策之际，菲律宾的传统盟国也必须做出调整。然而，宣布外交独立和追求新友谊，并不意味要放弃老朋友和切断原有关系中国已经成为全球第二大经济体，它的繁荣并非只靠内部发展，而是向世界展开双臂，通过结交朋友而非断绝关系抛弃老朋友来影响全球大事。地缘政治一如地方政治，是加法。”

对于菲律宾而言，作为一个发展中的小国，美菲同盟既是其安全上的基本保障，也是其与中美等大国互动的重要背景。从理性的角度分析，同时与多个大国进行安全上的对抗，显然对小国极为不明智；而从既有的军事同盟骤然脱离并与该同盟的主导国关系骤降甚至走向对抗，无论是否有新的大国接纳并对其进行保护，同样也存在巨大风险。相对而言，对小国来说较为有利的是身处军事同盟之中，既得到盟国的保护，又不让渡过多的外交自主权，同时与同盟外的大国保持经济等方面的联系，这样既能得到各大国的重视而获得外交实利，又避免与任一大国陷入对抗而承担大的风险得失。修正过度依赖美国，执迷于美菲军事同盟的外交方针，转向奉行独立自主的外交政策，对于杜特尔特政府而言是相对更好的选择。在此次中菲联合声明的第五点，着重强调“双方同意进一步丰富建立于相互尊重、真诚、平等和互惠互利原则基础上的双边关系”也反映出菲方对“独立自主”外交政策的认同与追求。

从中国的角度看，人们无疑非常在意菲律宾现政府是否值得信赖？杜特尔特是否会如其前任一样经常自食其言？中菲两国领导人此番达成的诸多重要共识是否会真正全面落到实处？未来中国对菲律宾的经济援助和投资会不会竹篮打水一场空？杜氏政权及其政策究竟会延续多久？

上述每一个问题都至关重要，也都反映出刚刚回暖的中菲关系所面临的种种不确定性。对于菲律宾政府及其领导人是否言行一致，关键看其背后的根本利益考量。前面已经分析过，在防御性安全同盟的庇护下寻求相对自主的外交政策对菲律宾更为有利。因此，中方就应该对中菲关系的发展抱有客观而合理的期待。不能指望中菲关系持续突飞猛进，也不能回避中菲互利合作刚刚重新走上正轨的现实，更不能幻想菲律宾会贸然脱离美菲同盟而寻求中国安全保护。中国自身奉行不结盟政策，坚持“共同、综合、合作与可持续”安全观，发展和完善伙伴关系网络，这些都是既定的方针政策，不会因其他某一个国家而改变。因此，只要中菲双方均从自身的利益出发，在共同利益方面着力，所开展的合作符合合理期待，就具有较大的把握取得预期中的成果。

至于在六年一任的任期中以及任期之后中菲关系是否会发生转折式变化，受到的制约因素很多，从根本上保障中菲关系健康发展的做法是加强两国高层的政治互信和领导人的战略引领。也正因为如此，相信未来数年中，中国领导人将会加强同菲政府高层的持续互访与多边沟通合作。2017年作为东盟成立50周年和中国-东盟旅游合作年具有特殊意义，而且菲律宾还将担任东盟轮值主席国。中国强调希望同菲方在中国-东盟框架下加强合作，并持续巩固双边关系向前发展。相信来年中国领导人访问菲律宾将促进两国关系更上一个台阶。

菲外交政策转向的亚太冲击波

显而易见的是，菲律宾的外交政策转向令一些国家感到惊讶甚至是愤怒。这些国家尚摸不清菲律宾领导人的真实意图，更不用说其外交政策转向背后的国家利益考量。美国白宫发言人欧内斯特针对杜特尔特扬言与美国“分道扬镳”的言论，称其应该认识到自己的发言将引发怎样的事态，其具有这方面的重要责任。欧内斯特认为杜特尔特的言论将给美菲关系带来“不必要的不确定性”，其言行具有攻击性并充满混乱。

中国古语中有“司马昭之心，路人皆知”的说法，这是一个极富贬义色彩的表达，用在外交辞令之中可见厌恶程度之深。然而，日本现政府似乎将“司马昭之心”变成了一则专属惯用语，不断以令人无法接受的言行恶化中日关系。据日本共同社的报道，日本政府对于中菲两国领导人就搁置南海争议达成共识而担忧加深。日本首相安倍晋三试图利用菲律宾总统访日的机会摸清其真实想法。日本内阁官房长官菅义伟表示，南海问题是国际社会共同关心的问题，为了确保海洋的自由与和平，希望与包括菲律宾在内的国家展开合作。日外务省有官员甚至扬言：“基于国际法的裁决不是仅靠中国和菲律宾就能搁置的。”对此，中国外交部用了四个字来回应日本政府的言行：“不识时务。”而在菲律宾总统访华后，美日两国还施展了一系列“政策组合拳”：

招式一，出访灭火。在杜特尔特访问中日两国的间歇期，美国派出负责东亚和太平洋事务的助理国务卿丹尼·拉塞尔（Daniel Russel）前往菲律宾访问，以修复美菲关系当前“若即若离”的非正常状态。拉塞尔在会晤了菲律宾外长后面对媒体表示，美国仍然是菲律宾“稳健及可靠”的伙伴。“美国支持菲律宾同中国之间的直接对话与谈判，因此认为马尼拉与北京关系改善会造成美国的损失是错误的美国不希望其他国家必须在美国与中国之间做选择。”美国此举一方面安抚整个亚太地区美国的同盟国的焦虑情绪，另一方面竭力避免形成多米诺骨牌效应，防止同盟国纷纷重新考量对美与对华政策，而进一步恶化美国在亚太地区的战略态势。很显然，拉塞尔无法言明的是，事实上是美菲关系恶化在先而中菲关系改善在后，因此损害美菲关系的罪名怪不到中国头上。另外，只有在某些国家选择了亲近中国而非美国时，美国才会虚伪地抛出不希望第三方在中美之间做选择这样的言论。

招式二，多向施压。美国政府高官一再批评菲律宾在打击贩毒罪行方面的一些举措，并得到菲律宾内部一些前政府官员的呼应。拉塞尔近来表示：“连串的争议声明，言论以及菲律宾立场的不确定性，已经引起好几个国家的忧虑与不安。不只是在我的国家或是在政府内部，其他社区的担忧也在加深，包括在海外菲律宾人社区以及企业会议室内。这不是一个正面的趋势。”美国的这些言论，都在试图从内外部多个方向向杜特尔特政府施加压力，以期使其改弦更张，重新成为美国的附庸。这在一定程度上已干涉菲律宾的内政，势必对修复美菲关系造成反效果。菲律宾外长亚赛在同拉塞尔一同会见记者时就表明，美国仍是菲“最亲密的朋友”，但是菲律宾希望摆脱在经济和军事上依赖和从属于美国的心态，欲与其他国家建立更紧密的联系。

坚定执行独立自主外交政策的菲律宾新政府为中菲关系全面转圜提供了契机，两国之间的互利合作有望顺利推进，而南海问题也将朝着双方预期的轨道妥善管控分歧，在搁置争议的同时商谈开发合作，为整个南海问题的解决做好引导。

招式三，军事侵犯。美国海军“迪凯特”号导弹驱逐舰近期曾驶入中国西沙群岛中建岛附近海域，严重违反了国际法，是极不负责任的挑衅行动，再次打着“航行自由”的幌子危害南海地区和平，与地区各方当前积极努力维护南海稳定，保持克制避免争端升级的主流做法背道而驰。中国军队对美军舰船进行了识别和驱离，并强调将坚决捍卫领土主权与国家安全。随着美国政府即将换届，美军在南海地区的未来动向，非常引人关注。

招式四，拉拢收买。在访问中国数日后，菲律宾总统杜特尔特就开启了访问日本的行程。作为美国在亚太地区最重要的盟友，日本对于美日菲三国的安全合作极为看重，日本媒体指出安倍政府一直试图打造针对中国的包围圈，而菲律宾是其中的关键一环。国际临时仲裁庭关于南海问题的裁决始终被安倍视为在南海牵制中国的利器，如今菲律宾视其为“废纸一张”，甚至要同中俄进行联合军演，令安倍政府极为尴尬。且不说南海仲裁问题上，日本这个没名分的配角喧宾夺主，端看日本已经允诺提供给菲律宾的10艘巡逻舰已经于8月开始交付，并将在两年内移交给菲律宾政府。如此一来菲方莫不是要用日本提供的舰船同中俄进行安全合作而针对起美日同盟？为了避免这样的尴尬局面，安倍政府只能利用经济利益拉拢菲律宾，通过菲方迫切需要的援助和基建等方面的贷款合作，试图让其回心转意。同时，安倍将继续游说菲方接受其安全保障观，特别是美日菲同盟携手针对中国的战略。值得一提的是，日本还将专门提供50亿日元（约3.25亿人民币）的贷款以帮助菲棉兰老岛地区发展，而杜特尔特恰好担任过棉兰老岛达沃市的市长，言外意义溢于言表。

对于美日的这些心机，菲律宾自然洞悉于心。杜特尔特政府持续同时安抚和敲打其盟友。一方面，杜特尔特在访日前对媒体说：“同盟依然存在不必担心同盟有变，我不惜要同其他国家建立同盟”。菲总统府发言人也表示：“我们再次具体说明，菲将不会违背已经与盟友签署的条约。”另一方面，杜特尔特也通过美国在菲驻军问题继续强调其独立自主的外交政策。他表示不希望美国在菲律宾继续驻军，并暗示可能废置美菲2014年签署的《加强防御合作协议》。菲总统府发言人也重申，杜特尔特将继续其独立外交政策。换言之，将其他与菲律宾有着不干涉和协调文化价值观的友好亚洲国家纳入其关系范围。菲律宾特别珍惜这些关系。

总之，坚定执行独立自主外交政策的菲律宾新政府为中菲关系全面转圜提供了契机，两国之间的互利合作有望顺利推进，而南海问题也将朝着双方预期的轨道妥善管控分歧，在搁置争议的同时商谈开发合作，为整个南海问题的解决做好引导。菲律宾政策转向的短期冲击波势必造成美日两国经济、外交甚至军事上的回应，如果美日始终不能考虑菲自身的利益诉求和背后的决策逻辑，将更加难以协调美国亚太同盟内部的利益与政策分歧。

张旭东 清华大学国际关系学系博士研究生、中美关系研究中心助理研究员