基层电大转型发展的路径研究

马骏 侯甫知

摘要：基层电大（地市州级电大）是未来开放大学体系的地方学院，怎样建设开放大学地方学院是一个正在探讨的新课题。本文以西部地市级电大——广元广播电视大学为例，从办学定位、主要职能、教学手段、师资队伍、管理机制、保障措施等方面探讨转型发展的路径，旨在为推进开放大学体系建设提供参考。

关键词：开放大学;地方学院;电大;转型发展

中图分类号：G646     文献标志码：A     文章编号：1674-9324（2016）43-0079-05

一、研究的背景与意义

（一）研究的背景

1.国家教育改革发展的要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》指出：“到2020年，要基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，要构建体系完备的终身教育，促进全体人民学有所教，学有所成，学有所用。”同时强调，要“大力发展现代远程教育，办好开放大学”。《教育部关于办好开放大学的意见》指出：到2020年，中国特色开放大学体系初步建成，现代信息技术应用更加成熟，优质教育资源更加丰富，学习条件更加先进，学习制度更加灵活，办学体系不断完善，基本满足多样化学习需求，为学习型社会提供重要支撑，为人力资源开发提供重要保障。在这样的背景下，以现代远程教育为主体的广播电视大学责无旁贷的要承担起构建终身教育体系、建设学习型社会的光荣使命。这不仅是电大发展的新机遇，更是继续教育改革的必然要求。

2.开放大学建设的形势所逼。随着2012年7月国家开放大学的挂牌成立，以及上海开放大学、江苏开放大学、广东开放大学、北京开放大学、云南开放大学等省域开放大学的建设运行，全国各级电大都在寻求转型发展的有效路径，努力办成服务全民终身学习的新型高校已成为各级电大的共同愿望。

3.地方经济社会发展对人才培养的期待。随着经济社会全面发展和信息技术的日新月异，继续教育的作用得到社会广泛认同，终身教育体系的构建和学习型社会的形成，将推进远程教育创新发展。以广元为例，随着产业结构的调整，城乡一体化建设的推进，必将催生教育新变化，新型产业工人、新型市民、新型职业农民和大量的在职人员的继续教育需求越来越旺盛，多样化、多层次、多类别的教育市场将逐渐形成。而广元地区高教资源稀少，高端人才缺乏，全民学习、终身学习和建设学习型社会的重任自然离不开现代远程开放教育的承担，因此，建设开放大学地方学院迫在眉捷，时不我待。

（二）研究的意义

基层电大处在转型发展的关键时期，结合自身实际，加强理论与实践研究，找准基层电大的办学定位，制訂明确的发展目标，探索清晰的发展路径，拿出有效的发展措施，建设成为区域性全民终身学习的开放学院，不仅能为电大教育事业的持续发展寻找新的途径，更能为地方经济社会发展提供人才支持服务，发挥学校在构建区域性终身教育体系和建设学习型社会中的主力军作用。从广元地方经济社会发展的实际来看，加大继续教育力度，实施开放教育工程，构建终身教育体系，建设学习型社会，全面提高市民综合素质，不仅是广元地区教育改革与发展的重任，也关系到“美丽广元，幸福家园”能否实现的重要条件。所以，建设开放大学地方学院的意义不仅仅局限在教育本身的功能变化，而是涉及到整个社会、政治、经济、文化与生态文明的提级升位问题，意义重大。

二、文献综述

（一）国（境）外开放大学建设概况

关于“开放大学”建设的研究，从世界背景看，国（境）外成果较为丰富，比较成熟的开放大学建设典范有英国开放大学、日本放送大学、韩国开放大学、泰国开放大学、澳大利亚开放大学、印度开放大学等。境外的香港公开大学和台湾空中大学在世界远程教育领域也颇具特色。以英国开放大学为例，已经发展成为遍及全国的比较稳定的拥有学习中心、校总部及地区办公室的立体式开放教育系统。英国开放大学在资源建设方面，拥有专门的课程研究中心，其内部涵盖了教育专家、网络技术专家、软件设计人员及各科课程教育教师;在师资组建上是以“开放”为理念，吸收到社会各界不同领域、不同职业的专家来从事教育工作;在管理上依托高科技开放教育平台，实行分层管理，让开放大学和政府之间形成密不可分的关系，充分体现出“以人为本”的教学管理原则。

日本开放大学是以终身教育为理论，以通信制大学形式存在的，并设立有通信制教育部，两者相互联系，共同致力于日本的全面教育和继续教育发展。在资源建设上依托于全日制大学的通信制教育部和现代技术教育网络提供的教育平台;在师资管理建设上由专兼结合的来自全国各地的优秀教师组成;在管理制度上极为重视国家主导，制定有专门的教育法规，如《终身学习振兴法》、《放送大学学院法》等。

美国开放大学并不是以一种实体大学的形式存在的，更多的是一种教学模式、办学方法链接于诸多传统教育学院之中。美国已经形成三种开放教育模式：院校合作的远程教育模式、教育机构合作的非授予学位式的契约型远程教育以及虚拟大学。其特点有三：一是资源整合的综合性，吸取全国各地及行业优质教育资源，利用高速发达的网络技术，不断吸收最新资源并内化为教育优势;二是师资队伍的精英型，远程教育教师是由企业CEO、艺术家、高级技术人员或其他职业的社会精英组成，不仅具备较强的专业理论知识，而且有较丰富的社会实践经验;三是管理制度的创新，采用双学位制，链接于传统院校之中。美国政府加大对技术管理的力度，打破传统模式对教育模式的禁锢，不断寻求新的发展与可能。

港台地区的开放教育办学时间早于大陆，本土化优势明显。首先是将研究型高校作为开放教育资源主阵地，并成立了开放课程联盟，为各高校开展远程教育提供了良好的交流平台。其次是积极鼓励高校发展具有自己特色的开放教育资源。再就是香港地区开展开放教育有完善的法律法规作保障，操作较规范。还有香港在开放教育开办过程中，积极鼓励校外人士使用开放教育资源，促进教育公平。

纵观国（境）外开放大学建设掠影，这些开放大学基本上形成两种模式：一是独立式，如英国开放大学、韩国开放大学、印度开放大学、日本放送大学以及香港公开大学和台湾空中大学等;二是联合式，如美国凤凰城大学、澳大利亚OLA、加拿大远程大学、泰国苏可泰·探玛提叻开放大学等。这些国家和地区的开放大学办学的开放理念、技术支持、优质服务、法规意识等特征非常突出，其理论成果和实践经验值得我们认真借鉴和充分吸取。

（二）国内开放大学建设现状

国内开放教育的主要形式有两类：一是以广播电视大学为主的现代远程开放教育形式;二是以67所普通高校为主的网络教育。从历史的视角看，我国远程教育始于上世纪70年代末期的广播电视大学，迄今已有30多年的历史，经历了三代媒体的变化，而以现代信息技术为主要手段的现代远程开放教育，严格意义上讲，无论是理论研究还是实践探索，尚处于起步阶段（1999年中央电大实施开放教育试点）。2010年7月23日，中国诞生了第一所开放大学——上海开放大学，然后北京开放大学、江苏开放大学、广东开放大学、云南开放大学相继建立，国家开放大学于2012年7月31日挂牌成立，这一系列举措，都证明我国开放大学的建设已拉开了序幕，并进入关键时期。在这一过程中，不少专家学者对建设具有中国特色的开放大学进行了深入的研究，提出了不同的见解，可谓仁者见仁，智者见智。

一方面从顶层设计进行研究，探讨整个开放大学建设的宏观思考。如奥鹏远程教育中心研究院院长任为民教授在《建设国家开放大学的几点思考》中谈到：“实行两级管理，中央电大所在地设开放大学总部，参与建设的省级电大设开放大学学院”，“制定由教育部批准的《国家开放大学章程》”（《现代远程教育研究》2010年3期）。上海电视大学王永锋教授在《关于国家开放大学建设的一点思考》中认为“办好开放大学要从性质、主体和标志上思考”，“以中央广播电视大学为主体建设国家开放大学”，“以满足全民终身学习为目标建设国家开放大学”，“以网络等现代信息技术为基础建设国家开放大学”，“从推动体制机制改革创新动力建设国家开放大学”，“以海纳各方人才共创事业为根本建设国家开放大学”。广东广播电视大学党委书记梅醒斌在《关于建设广东开放大学的思考》中提出：“开放大学建设是在全国构建全民学习和终身学习的学习型社会背景下产生的，因此在建设开放大学过程中，不能局限于电大的生存与发展的视野，不能局限于一所学校或一个系统的发展规划与利益得失，要看到整个经济社会大形势、大需求”（《广东广播电视大学报》2011年第1期）。

另一方面，站在不同角度对区域性开放大学（地方学院）建设的策略进行中观或微观思考。如解传妮、解国栋在《关于地市级电大建设开放大学的思考》中认为“开放大学是一所在新的历史阶段，新的发展形势下建设的一所新型大学，它源于电大，同时又大于电大、高于电大、新于电大、强于电大”。并提出七条基本建设路径：扎实做好远程开放教育，积极推进全民学习、终身教育体系建设，积极推进社区教育阵地的建设，积极推进“一村一名大学生”计划项目，积极推进校园文化建设，积极推进校园信息化建设，积极推进中高职教育（《山西广播电视大学学报》2011年7月第4期）。张命华在《关于基层电大建设开放大学的思考》中，就基层电大在开放大学体系架构中的位置、名称、出路及发展等问题进行了探讨（《铜仁学院学报》2011年11月第6期）。冯雪飞、陈肃、何岸在《关于国家开放大学体系建设的若干思考》中详细阐述了国家开放大学与地方开放大学的关系，提出要在国家开放大学的指导下，在大力推进与兄弟开放大学、电大的合作共赢中，办好地方开放大学（《天津电大学报》2013年第2期）。朱维学在《关于国家开放大学地方学院建设的几点思考》中提出多元发展地方学院的观点（《甘肃广播电视大学学报》2014年第6期）。丁婉怡在《基层电大向国家开放大学地方学院转型面临的困难探析》中提出基层电大有必要理清当前教育理念、教学模式等与国家开放大学的差距，完成从“以学校为中心”到“以学生为中心”的转变，从理论教学向实践教学转型（《广东广播电视大学学报》2013年第2期）。

此类研究举不胜举，给人总的印象是理论研究多于实证研究，个别研究多于系统研究，至于如何定位开放大学地方学院比较模糊，怎样建设开放大学地方学院尚无成功经验，尤其对西部地区基层电大有效转型的系统研究还缺乏实证案例。

三、基层电大转型发展的对策

（一）基层电大的办学历史与现状

这里所说的基层电大主要针对西部地区的地市州电大，这些电大经过多年的办学历程，利用系统优势和信息技術手段，积累了较为丰富的办学经验，在学历补偿性教育和非学历技能培训中为地方经济社会发展培养出了大批留得住、用得上的适用性人才，受到基层民众的欢迎，被称为是办在“家门口的大学”。首先，在成人教育系统中发挥了主力军作用。以广元电大为例，经过30多年办学实践，已经培养出40000多名大中专毕业生，目前在校生达到6000多人，非学历继续教育培训每年10000人次以上，还建起了专技人员继续教育学习网站，年参训人数近10000人次，正在筹建的干部教育网络学院已获得审批，市民学校、社区学习中心等大众化学习形式的开通深受群众好评，真正形成了成人教育的重要基地。其次，在办学过程中始终坚持面向基层、面向农村、面向企业和弱势群体办学，充分利用互联网优势，实践探索出了一套具有自身特色且适应在职人员学习的教学模式和管理模式，突出了远程教育特色。另外，在办学中充分利用社会资源，与企业、行业及其他高校实行合作办学，把优质教育资源引入贫困地区，惠及普通民众，满足了边远地区在职人员继续深造的愿望，缓解了贫困地区人才缺乏的矛盾，发挥出费省效宏的作用，促进了西部边远地区经济社会的发展。

然而，随着时代的进步和科技的发展，尤其是社会经济发展模式的变化和产业结构的调整，改变了人们的学习与生活方式，学历教育已不再是电大办学的潜在优势。由于受地域发展差异的影响，西部基层电大在办学中存在的问题无法回避。第一，教育观念相对落后，适应市场能力不足。西部基层电大长期以学历教育为主，办学功能相对单一，随着文凭热的降温，招生规模逐年下降，个别基层电大甚至出现生存危机，处在被关、停、并、转的境地。一个重要原因就是只重视学历教育，不重视非学历教育，缺乏创新理念和持续发展的战略思考，仅把招生工作作为主要任务，以“生命线”自喻，忽视教学质量，人才培养与经济社会发展不相适应，市场变化的应变力先天不足，一旦“政策断奶”将束手无策。第二，电大办学的社会信誉度呈下降趋势。习惯于定式思维的人认为电大文凭含金量不如普通高校，在一些单位招聘就业条件设置中，有限制成人大学毕业生的现象（含电大）;电大内部管理中的教学理念、教学模式和管理方法也无法充分满足大众化、个性化学习需求。第三，系统松散，管理弱化。电大实行的是系统办学，分级管理运行体制，而系统缺乏刚性管理与有效的评价激励机制，客观存在利益至上、责权不明的现象，“管事的不管人，管人的不管事”，无法形成纵向统一、横向贯通的管理体制。第四，硬件不“硬”，软件较“软”。西部基层电大虽然建起了网络学习平台，但功能有限，资源的开发利用率不高;教学基础设施由于缺乏足够的资金支持远远低于普通高校，甚至比当地的基础教育还低;师资力量较薄弱，科研水平不高;校园环境、制度建设、学校文化等相关软件缺乏竞争力。第五，电大办学的政策法规缺乏，政府主导作用发挥有限，办学无自主权、办学经费投入不足、无政策支持优势。上述问题，构成转型发展的严峻挑战。

（二）基层电大转型发展的基本思路

基于开放大学背景下的电大转型是各级电大的战略目标，处在不同层级的电大该如何转型，虽有不少理论探讨，但还缺乏成功的实践范例。因此，在经济欠发达的西部要顺利推进基层电大转型发展，需要从实际出发，因地制宜，因校而异，遵循找准定位、健全功能、注重特色、内涵发展的基本思路。

1.找准办学定位。办学定位是学校发展的本质体现，西部基层电大就其性质而言是大学，特点是开放，手段是基于网络的现代信息技术。因此，目前的地市级电大应该发展成为“以现代信息技术为支撑，以国家开放大学和省域片区为依靠，整合社会优质教育资源，面向全体社会成员开展高等学历教育、非学历教育以及提供终身学习支持服务的新型高等学校”。这样的定位突出了其中的三大要素：大学性、开放性和实用性，这是基层电大办学必须突出的本色。

2.完善办学功能。广播电视大学在完成学历补偿性教育任务后，面对教育领域的新变化，优势不再突出，不仅如此，办学功能不全的短板也随之显现，所以必须加强功能建设，以满足社会成员多样化学习需求。一是要继续巩固学历教育，为需要进行系统学习且获得学位的求学人员提供高质量的教育服务;二是大力发展非学历继续教育，为社会成员提供个性化需求服务;三是搭建公共服务平台，为其他高校和各类职业技能教育提供技术支持服务，形成通往各个知识大厦的“立交桥”。

3.突出办学特色。基层电大转型发展要突破办学瓶颈，迎来生机活力，就必须以特色为重，从基础设施、专业设置、辅导教师选聘、教学模式构建、学习支持服务、管理体制与机制设计、学习效果的检验和校园环境建设等全方位进行创新改革，使其与地方社会经济文化建设紧密相连，保证科学性，突出实用性，彰显特色性，避免同质化，树立自身的办学品牌。

（三）基层电大转型发展的措施建议

1.以终身教育引领转型。建设开放大学需理念先行，树立终身教育观。“终身教育”源于世界联合国教科文组织1965年在巴黎成人教育会议上提出的教育主张，我国1995年颁布的《教育法》中正式提出“终身教育”要求。纵观中外教育实践过程，这一观点已影响全球并逐步深入人心，不仅带来了世界教育格局的更新变革，而且改变了人们的教育观念和生活习惯。如果说我国电大开展的现代远程教育是终身教育理论的实践体验的话，那么，建设开放大学便是终身教育理念的完善与升华。扎实良好的远程开放教育是确保开放大学成功建设的基础保障，不仅如此，远程开放教育也是目前电大办学的主要形式，牢固树立终身教育观念，切实做好现代远程开放教育的整体设计是电大转型发展的必然要求。在这一过程中，作为西部基层电大，必须要牢牢把握“适应需求、提高质量、开放办学”的办学原则，积极开展学历教育与非学历教育并举、教育内容与信息技术融合、人才培养与社会需求配套、办学规模与教学质量同步的现代远程开放教育系统建设，不断提升开放教育的质量和水平，突破传统电大办学的定式思维模式，走创新发展之路，为学习型社会建设提供优质服务。

2.以信息技术支撑平台。信息技术是开放大学的本质体现，基层电大是未来国家开放大学的前沿与基础，能否真正融入国家开放大学体系，信息化建设非常关键。一是教育信息化建设。这是支撑开放教育有效运行的物质基础和技术手段，必须建立起高效、实用、安全、先进的专用教学系统平台，包括完善的信息平台、学习平台和管理平台，构建完善的信息管理系统，促使教学、教务、学籍以及考试等信息化工程不断完善。同时建立起数字化学习港、数字图书馆以及全民学习的资源库，实现高效的信息化建设，打通学习渠道。二是构建完备的终身教育体系。这是保证开放教育有效实施的体制保障。根据地方经济与社会发展对教育的需求考虑，为满足全民多样化学习需求，提供多样化学习服务的机构必不可少。可从实际需要出发建立起学历继续教育中心、非学历培训中心、社区大学、市民学校，搭建好终身教育“立交桥”。

3.以师资队伍凝聚实力。开放大学是一所新型高校，衡量一所大学水平的高低取决于它的师资力量。基层电大的办学方向是面向基层、面向企业、面向农村、面向大众，师资队伍要求与普通高校有显著的差异，有很多细致的工作需要不同层次的人去完成。因此，基层电大需要组建三支强有力的教师队伍。一是管理队伍，包括学校的领导成员、行政管理者、教学教务管理者，这是学校发展的中坚力量，需要先进的办学理念，务实的工作作风，强有力的工作能力，开拓创新的工作精神，热情周到的服务态度。二是辅导教师队伍。基层电大转型发展中，拥有一支充满活力、师德高尚、业务精湛的学习咨询者、引导者、组织者是至关重要的，需建立一支以学科带头人和骨干教师为核心的专兼结合的教师团队，这是学校发展的主力。三是技术支持服务队伍。他们主要从事教学技术层面的工作，包括网络建设、课件制作、设备维修、技术指导等。对于开放大学来说，重要的技术支持就是以信息化推动开放化，以开放化促进信息化，在远程教育信息化的建设和推进过程中，良好的硬件建设是教育质量的有力保障，因此，技术人才的培养使用尤为重要。

4.以开放文化彰显特色。校园文化建设是推进开放大学建设的一项重要性工作，基层电大转型发展过程中，需要充分利用网络文化的影响力，积极进行开放大学文化建设工作，促进开放大学办学朝着良好的态势发展。一是建设信息化校园，充分发挥电大强大的网络优势，利用“互联网+”构建虚拟大学，加强师生的实时联系与沟通，把没有“围墙”的大学变成有“网络”的大学，做到“虚”而实在，“开”而不散，增強学生的认同感和归属感，使其感觉到虽是微型大学却有无限空间，虽是网络校园却有人性关怀。二是建设优质化校园，把教学资源优、教学效果优、管理服务优作为考核教师及管理者的重要指标;把学习成绩优、思想品行优、工作表现优作为衡量优秀毕业生的评价标准。三是建设法制化校园，按照“六五”普法要求，结合开放大学建设实际，完善各类规章制度，以人为本，依法治校。四是建设文化校园。以开放大学特色文化为着力点，从环境文化、网络文化、制度文化、品牌文化和精神文化等全方位着手，创造提炼具有开放教育特色的开放大学文化，推进开放大学文化建设新举措。

5.以科研能力提升內涵。做好科学研究不仅是一所大学的基础工作之一，也是衡量一所大学水平高低的体现，同时，科研能力也是教师专业成长的必备条件。现代远程开放教育由于更具有时代特征，更需要在理论和实践上探索创新。基层电大要想提升内涵并在今后有更好的作为，一定要在科学研究上有所建树，其研究角度不仅要在学科、专业、教学模式、学习方法、管理模式上展开，还要结合当地的政治、经济、社会、文化、生态文明建设等政府关心领域、关注热点开展研究;不仅要做理论的研究，还要在实践上积极探索。一是要树立“科研强校”观念，培育现代远程开放教育创新研究能力，培养现代远程开放教育专业研究人才，结合地方经济社会发展实际，广泛开展以应用性研究为主的教育科研活动，为构建区域性全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展做出新的贡献。二是要健全激励机制，一方面加大对教职工科研成果和对推动学校重大发展的科研成果的支持和奖励力度;另一方面要建立科研约束机制，制订相应的考核办法，给任务，加压力，重奖惩，从根本上调动教职工从事科研的积极性和主动性。三是要搭建平台，营造气氛，定期举办学术讲座、学术报告、学术交流、学术成果鉴定等活动，积极推广应用成果，形成浓厚的教研和学术研讨氛围，在研讨交流中扩展科研视野，提高研究水平，促进教学质量的提高，带动开放教育事业的发展，并逐步形成开放教育品牌，从而扩大学校的办学影响力。

6.以政策保障促成升级。西部基层电大要顺利实现转型升级，建成开放大学地方学院，离不开充分有力的保障措施。一是组织保障。开放大学地方学院要在当地党委和教育行政部门直接领导下开展工作，包括人员配置、规划方案、教学设施、专业设置等必须有政府的直接参与指导，没有可靠的组织保障，西部基层电大转型发展只能是纸上谈兵。二是经费保障。开放大学属公益性事业单位，在西部地区应纳入当地财政全额预算拨款，并按当地高等职业教育拨款标准的一定比例增加生均拨款，以支持开放大学地方学院的健康发展。三是制度保障。主要从法律层面健全并完善有关开放大学建设的章程及法律法规，既需要国家层面的办学法规，也需要适合西部地方实际的办学制度，这样才能避免因办学依据不全而出现的尴尬局面。四是政策保障。开放大学地方学院处在国家开放大学的基层，直接面对社会大众，是最接地气的大学，因此，需要一些有利于开放办学的政策优势。一方面需要当地政府从编制、经费与激励机制上给出优惠政策，鼓励办学，调动教职员的工作积极性;另一方面，也需要国家开放大学加大对西部基层办学的支持力度，主要是教育资源、人员培训、技术设施、专业建设等方面的指导与援助，以逐步缩小与经济发达地区的教育差距，实现真正的教育公平。五是体系保障。国家开放大学是依托广播电视大学建立起来的新型高校，依靠的就是广播电视大学强大的网络优势和信息化手段，从开放大学的整体框架设计看仍然保留了这样的思维方式，这说明遍及城乡的办学网络是开放大学赖以生存的基础。西部基层电大转型发展必须强化体系建设，首先要融入开放大学体系，依靠体系成长，保持自身特色，同时，不断加大与中东部地区同级开放大学的沟通联系，建立起信息互通渠道，走合作共享的发展之路，充分利用网络优势，开展教学科研交流活动，推广应用成果，使开放大学真正成为水平一流而惠及民生的大学。

参考文献：

[1]梁光林，基层电大转型期的实践与思考[J].南京广播电视大学学报，2013，（3）.

[2]陈美中，黄湖滨.市州开放大学构建研究[M].北京：团结出版社，2012.

Method Research on Transitional Development of Primary Level Television University

——Take the Case of Guangyuan Radio and Television University

MA Jun，HOU Fu-zhi

（Guangyuan Radio and Television University，Guangyuan，Sichuan 628017，China）

Abstract：Primary level television university is the future open university system of local colleges. How to build the open university（local college） is a new topic. The paper takes Guangyuan Radio and Television University as an example，discusses the path of transitional development from the aspect of orientation，main functions，teaching methods，teaching staff，management approach，safeguard measures to provide reference for promoting the construction of the open university system.

Key words：open university;local college;television university;transitional development