营利性学校放开，民办教育的制度之变

付晓英

11月7日，全国人大常委会审议通过了修改《民办教育促进法》的决定，允许民办学校举办者自主选择设立营利性学校或非营利性学校，但明文规定“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”，引起了很多关注。为此我们专访了教育部教育发展研究中心教育体制改革研究室主任王烽，对相关问题进行讨论。

义务教育阶段的民办学校不会强制关闭

三联生活周刊：最近《民办教育促进法》修订的事情引起了很多关注，尤其是修订内容里有一条“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，但不得设立实施义务教育的营利性民办学校”，这一新规让很多在义务教育阶段就选择民办学校的家长感到恐慌，担心学校会被关闭，这种情况有可能发生吗？

王烽：首先，我们国家义务教育阶段的民办学校都是非营利性的，即使像学费比较高的国际学校也不是营利的，所以新的《民办教育促进法》实施之后，针对义务教育阶段的民办学校不会被强制退出。除非是民办学校本身希望从非营利性学校转设为营利性学校，才会受到这个法律条款的限制，而坚持非营利性的民办学校可以继续办下去。

还有家长担心，对学校的营利性进行限制会导致其无法满足差异化的需求，但差异化的服务也可以由非营利性学校提供，从世界范围看也确实如此，是否能提供差异化服务与学校是否营利无关。

法律实施之后，不同学校可能会有不同的选择，比如说，有些民办学校办得不错，已经形成了自己的品牌和口碑，这样的学校不会轻易退出;而原本就办得不太好的学校有可能就趁机退出了，但退出也不是那么容易，学校的资产要进行清算，债务、盈余都要理清楚，之后按照法律规定，举办者可以得到一些奖励或者补偿。我们的预测是，民办学校主动退出的情况不会普遍发生，即使有民办学校退出，现有的公办学校对于学生接纳能力也是足够的。

三联生活周刊：像上海前一段对具有外资背景的国际学校进行整顿规范，融合境外课程的中小学要严格审核，不能整建制引入国外课程，要求中国国家课程必不可少等，家长也会担心这是收紧了国际学校政策的口子。

王烽：我们国家的国际学校本来是为在华的外国人提供教育服务，但后来市场扩大，开办了很多针对中国人的国际学校。按照《义务教育法》，我们在义务教育阶段要保持完全的教育主权，针对中国人开设的国际学校必须完成国家审核设定的课程体系，但现在很多国际学校整建制引进国外的教育课程，而国家规定的课程却不能保证，这本身就是违反法律的，所以要对这些行为进行规范和管理，并不是要停办国际学校，也与国际学校是否具有营利性无关。不过，对国际学校教材以及课程体系的这种管理可能会带来一个结果，就是完成国家课程体系后，可能没有足够的时间完成国外的完整课程，可能会对国际学校的招生等产生一定影响。但国外有些教学内容和教学模式是可以继续借鉴的，足以保证学校的特色。

三联生活周刊：将义务教育单独提出来，禁止营利性民办学校进入，这是出于哪些方面的考虑？

王烽：义务教育体现的是国家的意志，是政府必须提供的基本公共服务，也是国家强制公民必须履行的义务。但这并不代表不允许民间提供，理论上讲也可以是营利性学校，但从国外的经验来看，有的国家禁止营利性学校进入义务教育阶段，有的国家则没有禁止，比如欧洲、美国等，但在现实中，真正的营利性学校极少，因为没有捐赠资金、只靠学费支撑，成本会很高，因此价格也会非常高，老百姓通常不会选择。

而我国义务教育如果存在市场，会是一个被严重扭曲的市场。因为中国的教育竞争局面跟西方发达国家不一样，教育质量标准指向应试、进名校，家庭对孩子教育的跟风攀比心理很强，这都可能导致非理性入学竞争，抬高所谓“优质教育”价码。在这样的市场上，资本的逐利性会反过来强化这一扭曲。其次，义务教育的提供并不存在一个充分竞争市场。充分竞争市场能够降低产品服务价格、提高质量，但在公共产品领域，在信息不对称或垄断情况下就会失灵。义务教育的教学过程针对未成年人，他们不能辨别自己所接受服务的质量，甚至家长对这一概念都可能是模糊的，这就存在信息不对称。相信通过市场竞争可以降低学费、提高质量，这种想法未免太理想化了。另外，现在的民办学校跟以前也不一样，以前民办学校很多都是先期投入很少、慢慢滚动发展起来的。而现在要想举办民办学校，需要很大的投入，投资几千万甚至几亿元建立学校很常见，这样一来，如果是营利性学校，投资人急于收回资金，就会影响办学行为。大资本并购学校的风潮现在也很多，这对学校本身的稳定发展和持续成长不利。所以在这种现实下，禁止营利性学校进入义务教育阶段这个决定我觉得还是必要的。

需要说明的是，不得举办实施义务教育的营利性民办学校，并不是限制义务教育阶段由民办学校提供有特色、多样化的教育服务。现有收费较高的民办学校可以按照办学成本、市场需求等因素，根据各地的具体办法来确定收费标准，保持自己的办学特色，只要符合非营利性民办学校的法律要求，都可以继续举办。而按照新《民办教育促进法》，社会力量将来可以举办义务教育以外的非学历培训、高等教育、高中阶段教育、学前教育等民办学校，带来民办教育发展的长远利好。

分类管理有助于民办学校长远发展

三联生活周刊：教育界对营利性学校和非营利学校实行分类管理，这个讨论好像持续很久了，为什么现在做出改变？客观依据是什么？

4月16日，杭州一所民办学校的学生在上观测体验课

王烽：营利性与非营利性学校的区别不在于学费高低，而在于学校的举办者能否分配办学结余、学校终止时能否分配剩余资产。非营利性民办学校的举办者不能获得办学收益，办学结余全部用于办学;营利性民办学校的举办者可以获得办学收益，学校的办学结余依照《公司法》等有关法律法规的规定处理。

在《民办教育促进法》修订之前，中国只有教育行业没有实行营利性和非营利性的分类。过去我们的教育资金不足，政府没钱办教育，但是教育需要普及和发展，所以政府鼓励民间资金进来，虽然在法律上规定不能营利，但实际上是否营利并没有那么严格的限制和监管，能帮助普及教育就可以了。这就造成一个情况，以非营利性登记的学校实际上在做着营利性的事情，而法律也规定了很多给予非营利性学校的优惠政策，但是这些政策要落实的时候，一对接就发现学校其实没有达到非营利机构的标准，所以政策也落实不了。民办学校对此也很不满意，认为政府是“口惠而实不至”，怨言很大。学校的身份界定也很模糊，有些民办学校是非营利性的，但却被大家看作营利性的，地位尴尬，社会声誉、品牌也不容易树立，在这样的模糊状态下生存，对于民办学校的长远发展非常不利。

2002年制定《民办教育促进法》时，其实就针对实行“分类管理”还是“合理回报”就有过讨论，最后选择把“合理回报”写进去，但政策还是落实不了，就一直悬在那儿。到了这次修法，民办教育发展了30多年了，要解决它长远健康发展的问题，必须得靠基本制度建设。所以实行分类管理，要想营利的机构就营利，对于非营利性学校的扶持政策该落实就落实。

三联生活周刊：之前以国家的财政能力不能提供充足的教育产品，所以鼓励民间资本进入教育领域，很多法律规定也有一些模糊地带，现在对《民办教育法》进行修订，实行分类管理，是不是也意味着中国民办教育和整体的教育事业发生了变化？

王烽：现在中国的各级各类教育都已经走向普及了。义务教育发展最快的是在上世纪90年代，普及义务教育的任务很重，所以各地都出现了很多民办小学、初中，为义务教育的普及做出了贡献，现在义务教育已经全面普及了，高中阶段的教育普及率也已经达到87%，很多高中阶段学校特别是中职都已经饱和;高等教育也一样，五年以后高等教育的普及率会达到40%，全社会18～22岁的适龄人口有40%的人在接受高等教育，一些高职甚至本科院校也同样面临办学招生困难的问题。

所以，从总量上看，除了学前教育和教育培训还有增量空间，其他阶段的增量空间都不大。教育已经发展到了需要以质量取胜的竞争阶段，学校要吸引学生入学才能维持下去，而吸引学生必须要下大成本来搞教学，把办学结余的资金用到提高教师待遇、课程建设和改革等方面，才能提高教育质量，而营利性民办学校的收入来源主要靠学费，资金有限，还有利润需求，其实是很难竞争过非营利性学校的。

三联生活周刊：实行分类管理之后，对不同类别学校精细化的管理怎么来实现？比如说营利性的学校是不是就可以当成企业来对待，教育管理部门是否还能在课程设置、教材管理等方面进行监管？

王烽：新法律实施之后，政府需要针对非营利性学校拿出财政、税收、土地等方面的优惠政策，同时需要制定现有非营利性学校向营利性学校的过渡办法和监管措施。对于营利性学校财务的管理肯定是比非营利性学校要宽松得多，但是，在营利性的学历教育上，即使放开营利性学校进入高中和大学教育，这也不是一个能够随便准入的市场。因为学历要得到国家承认，就要行政审批，包括招生、课程、教学质量及其评价等工作都必须接受教育部门的监管和指导。即使是营利性学校，依然要符合国家的教育标准，在这些方面的监管跟非营利性学校是一样的。

培训学校和学前教育会首先转设为营利性学校

三联生活周刊：之前法律规定民办教育机构都不得以营利为目的，但事实上的营利在很多民办学校不同程度存在。在《民办教育促进法》修改前，民办学校出资人可按照规定从办学节余中取得“合理回报”。但此次修法将“合理回报”的规定取消，这会对社会办学资本产生哪些影响？会不会打击社会资本的办学信心？

王烽：修订前的《民办教育促进法》里的确有个“合理回报”的概念，但是合理回报如何提取、提取方式、提取额度等具体的实施办法并没有明文规定，也就是说，这个法律是没有落地的，所以民办学校目前获取“合理回报”的行为没有法律依据，实际上也基本没有学校真正去要求获得合理回报。

至于社会资本进入教育，首先在学校的产权归属上，很多非营利性学校，比如很多国际学校都有资本投入，但学校的产权并没有确定属于投资人，但资本还是进来了;另外，法律也规定，非营利性学校不能分配办学结余，办学结余必须继续用在学校发展上。但是在实际操作中，民办学校通常会用一些其他的方式来获得经济利益，比如通过账目、财务上的一些操作，这不符合法律要求，但是一直存在。法律修订之后，大方向是要对民办教育进行规范，如果登记为非营利性学校，就要加大财务监管力度，但在财务监管方面其实存在很多漏洞，各地的情况也很复杂，能落实到什么程度不好说。

另外，从国际经验来看，绝大多数国家实施义务教育的学校都是非营利性的，把义务教育当作一个投资领域来追求经济利益和回报，在世界范围里都不多见。这次法律修订之后，对于希望进入义务教育领域办学校的资本确实会产生一些影响，但是可以通过提供教育资源、管理咨询、课程等教育产品的方式进入义务教育领域。

除了义务教育阶段不准许办营利性学校之外，其他教育阶段则可以举办营利性学校，实际上相当于放开了民间资本对于教育的投资，幼儿园、大学、高中都可以进入。从市场规模来看，教育培训可能更加适合资本进入，去年有一份调查报告显示，培训市场的规模已经达到1.2万多亿，非常庞大。

三联生活周刊：实行分类管理之后，最可能转换身份、由非营利性学校变为营利性学校的会是哪一部分教育产品？

王烽：我认为一批培训机构会首先从非营利学校转变为营利性，其次是学前教育，再之后是高职等高等教育，高中阶段相应可能会少一些。

培训机构和学前教育应该会比较顺利地转变为营利性学校，因为培训机构一般没有重资产，它不像学历学校，需要土地、楼房等基础设备，投入也比较少，从非营利性转设成营利性比较方便，也比较容易。而我们的民办幼儿园数量很大，现有的民办幼儿园占总量的三分之二，新法实施之后，可能很快会出现一批营利性的幼儿园。还有一些高等教育院校，比如一些大学的独立学院可能从学校分离出来，从非营利转设为营利性学校，但这就牵涉到一个转设成本的问题，之前划拨的土地、财政支持怎么计算都需要政府部门来进行处理。

虽然允许营利性学校进入学历教育，但在操作过程中，它不完全是市场行为。因为学校的资产状况不一样，因为很多学校现在的资产是通过征收学费滚动发展起来的，这些通过后期积累的资产不是学校的举办者投入的，如果想转设为营利性学校，这部分资产要进行清算，还有土地、税费方面的重新计算，举办者可能会负担较高的转设成本，所以办营利性学校也不是那么容易的事情。

三联生活周刊：《民办教育促进法》的修订，遵循了怎样的教育改革思路？法律的出台会带来哪些可能的变化？

王烽：这个法律解决了长期以来悬而未决的一个问题，就是为分类管理提供了法律依据，消除营利性学校和非营利性学校的中间模糊地带，规范了各自的发展路径，在分类管理框架底下，允许一些营利性学校出现。未来会有一批营利性的学校，特别是幼儿园，在这个领域可能会吸引更多的社会投资进来。而政府如何完善两类民办学校制度体系和管理方式，规范前所未有的营利性学校，避免大资本、风险投资对教育的影响，如何落实对于非营利性学校的鼓励扶持政策等，都是新的挑战。