“多规合一”法律探讨

郭晓芳

福建省厦门市通过“多规合一”改革试点工作，推进多领域、多层次的空间治理体系顶层设计改革，带动厦门城市治理体系和治理能力深层次的变革和创新，以规划引领和统筹城市发展，增强城市发展的系统性、持续性和整体性，为城市发展创造了新的改革红利。《厦门经济特区多规合一管理若干规定》（以下简称《若干规定》）是我国首部对“多规合一”管理进行立法的地方性法规，经厦门市第十四届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过，于2016年5月1日起正式实施。法规生效后，全市已有87个部门接入“多规合一”管理综合平台，实现了信息共享、业务协同、审批高效。施行“多规合一”后，建设项目从启动到施工许可证核发的时限得到大幅压缩，财政投资项目审批由优化前的345～532日压缩到147～196日，社会资本投资项目由优化前的202～305日压缩到134～166日。审批时限分别压缩了二分之一和三分之一以上，而且该时限包含项目业主准备工作、招投标和中介服务等时间。而建设项目审批环节由改革前的16个环节，减少为现在的4个环节，审批事项由改革前的27项，减少为现在的11项，申报材料在优化、简化共性材料及前道批文后，由249项减少为156项，“多规合一”改革的成效已日益显现。

一、“多规合一”的立法背景

“多规合一”来源于“三规合一”。“三规合一”的“三规”，是指国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）、城市总体规划（以下简称“城规”）和土地利用总体规划（以下简称“土规”），这三个规划也是影响城市发展最重要的规划。“多规合一”则是在“三规合一”的基础上，将涉及城市空间布局和发展的其他重要专项规划，如城市环境总体规划、海洋功能区划、港口总体规划和园林绿化规划等一并纳入统一的“一张蓝图”和统一的工作体系，构建业务协同平台和建设项目审批信息管理平台（即“多规合一”管理综合平台），对空间战略规划的制定，建设项目的生成与审批机制进行制度性安排。

（一）开展“多规合一”改革的主要原因

1.法律体系各自为政，编制体系相互差异。《中华人民共和国宪法》第八十九条第（五）项[1]规定了国务院行使编制和执行经规；《中华人民共和国土地管理法》第十七条[2]规定了各级人民政府应当依据经规，组织编制土规；《中华人民共和国城乡规划法》第五条[3]规定，城规的编制应当依据经规，并与土规相衔接。从以上规定可以得出城规、土规的编制都应当依据经规，城规还应注意与土规相衔接。但法律规定这三规的时间期限却是各不相同的。《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》还规定，城规建设用地规模不得超过土规确定的相应建设用地规模。但事实上由于长期以来城规和土规在编制体系上形成的差异，各个部门规划主体、规划期限、技术标准也不一致，导致城规与土规用地规模产生矛盾，城市空间布局冲突，空间资源得不到有效利用，土地资源浪费现象严重，生态用地难以实现有效保护。这样会出现一种情况，同一个地方，在不同规划图上的用途就可能是不一样的。以厦门市海湾公园为例，它在土规中是非建设用地，但在城规中却属于建设用地，空间规划产生了“打架”。同样的情况，通过“多规合一”，发现厦门市在城规与土规之间有12.4万块差异图斑，导致约55平方公里的土地指标不能有效使用；在城市生态控制区内，也有40平方公里的建设用地。

2.城乡空间规划管理体系不健全。不同的规划行政管理部门有不同的法定职责，规划关注的重点就有差异，导致城乡区域不能全覆盖。如城市规划部门重点关注城市建设用地，国土、海洋、林业部门规划重点关注农田、林地等非建设用地，导致规划及管理相互交叉但又不交圈，城市开发边界和生态控制线不明确，特别是乡村地区空间管理缺失，缺乏可以全覆盖的统一的城乡空间规划管理体系。

3.城市“摊大饼”[4]型建设。“摊大饼型”的建设体现为城市开发边界扩张中，因城市发展和规划不合理、城市结构和布局不合理，造成人口拥挤、交通堵塞、环境污染、城市管理难等一系列问题。因此，亟需根据现有城乡资源、环境、空间条件，划出生态控制红线，严格控制城市开发边界底线，避免城市“摊大饼”式扩张造成的痼疾。

4.行政审批效率低下。在建设项目生成与审批中，“多规合一”前实行串联审批制度，可研批复及用地规划许可、建设方案及工程规划许可审查、施工图审查、施工许可、竣工验收及备案等各阶段审批流程，各相关行政部门的审批依据、审批管理系统等方面不一致，不少部门审批互为前置、程序繁琐、审批效率低下。以厦门为例，采用串联审批，2013年一条由政府财政投资的道路工程完成审批手续就用了275个工作日，其中仅用地规划许可一项审批就用了53个工作日，涉及7个部门9个审批环节。

（二）厦门市通过“多规合一”立法要解决的主要问题

1.解决“多规合一”地方层面的法律地位缺失问题。“多规合一”在国家法律层面没有规定，没有获得相应的法律地位，厦门立法将“多规合一”合在“一张蓝图”，并定义为“空间战略规划”。通过这次立法对“空间战略规划”的法定地位加以确定，改变各部门涉及空间的法定规划制定缺少协调机制，城市建设层面也缺乏统领各部门空间发展方向的统一战略问题。

2.解决规划编制体系的缺陷，处理好规划“打架”问题。通过立法的形式赋予“多规合一”协调管理机构法定地位，构建把多部门纳入规划编制体系的“多规合一”业务协同平台，形成市、区人民政府统一领导，发展改革、规划、国土房产、建设等主管部门牵头，其他有关行政部门协同的规划编制体系。

3.解决城市开发“摊大饼”型建设造成生态保护不力问题。通过构建全市统一的空间格局，保障生态控制线规模，限制城市开发边界规模，解决资源环境利用和保护问题，促进集约节约型发展和人口资源环境相协调，提升城市承载力和宜居度，营造理想城市空间发展形态，达到山、水、田、城和人之间的和谐统一，实现城乡统筹发展。

4.解决行政审批改革中面临的制度性障碍问题。“多规合一”深化行政审批效能过程中，如何构建政府统筹、部门协同、信息共享、并联审批、注重监管、绩效评估的建设项目审批管理机制，成为“多规合一”迫切需要解决的问题。“多规合一”管理改革中，并联审批的安排、审批环节的优化、审批权力的下放等仍然存在一定的制度性障碍，这也亟需通过“多规合一”立法给予其法律支撑。

（三）厦门市“多规合一”立法达到的目标

“多规合一”不是目的，而是手段。“多规合一”改革真正的目标是推动城市的科学发展，科学发展的根本办法就是统筹兼顾。一方面，空间规划是统筹各种发展和建设的重要载体，通过“多规合一”业务协同平台推动空间布局和利用的有序平衡，从而促进发展的有序平衡，可以实现资源集约利用，降低资源使用的成本，解决好城市发展中存在的不平衡、不协调、不可持续的问题。另一方面，通过建设项目审批信息管理平台，对建设项目审批流程进行优化，提升审批效率，促进政府职能转型。

1.促进城市治理体系和治理能力现代化建设。城市治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，“多规合一”改革立法的目的，是以法律的形式，通过政府自身的改革实现城市治理体系和治理能力的现代化。通过“多规合一”立法，一是有利于提升城市规划水平，系统性谋划厦门整个城市格局，切实做到“先规划、后造城”；二是有利于把握现代城市发展趋势，科学合理布局城市功能分区；三是有利于建立人与自然环境、人与社会环境的和谐关系，做好生态城市建设。通过“多规合一”立法，建立“四个一”的机制，即：建立有厦门特色的以空间战略规划为引领，制定国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划等涉及空间规划的“一张蓝图”，构建业务协同和建设项目审批信息管理的“一个平台”，规定项目申请的“一张表格”，完善建设项目生成与审批的“一套机制”，是有效进行城市治理体系和治理能力现代化建设的重要手段。

2.实现“美丽厦门战略规划”的顶层设计。“美丽厦门战略规划”由厦门市委制定，市人民代表大会审议通过，具有高度共识，对落实城市经济、社会、环境等各方面发展具有全局性、长期性、决定性指导作用。通过“多规合一”的立法，建立多领域、多层次的空间治理体系，形成以“美丽厦门战略规划”作为引领和统筹各个规划的顶层设计。结合“多规合一”立法，以“四个结合”工作思路[5]，“两个百年”愿景[6]，五大城市发展定位[7]，城市三大发展战略[8]，产业升级、体制创新等十大行动计划来实现“美丽厦门战略规划”顶层设计。

3.划定生态控制线与城市开发边界，明确保护与开发的空间设计。通过“多规合一”的立法，由空间战略规划统筹整合各项规划，在全市1699平方公里划定生态控制线和城市开发边界。按照“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的总体要求，细化生态区与建设区内要素，提升城市承载力与宜居度，最终实现规划全覆盖，开发与保护相协调。保育十大山海通廊，依托山体、丘陵、溪流、湖库、海岸形成山海连接廊道，构建“山、海、城”相融共生的空间格局，避免城市空间蔓延；划定并严格保护生态控制线，保障北部山体“绿色屏障”和近海海域“蓝色”海洋生态屏障，实施严格的生态保护策略，构建“山海相护、林海相通”的生态安全格局。

4.推动政府职能转型，提高审批效率。根据党的十八届四中全会关于“深入推进依法行政，加快建设法治政府”及“十三五规划”要求，建设公正透明、廉洁高效的法治政府。通过“多规合一”立法，利用信息化手段建立的建设项目审批信息管理平台，加强“多规合一”审批流程的有效管理，提升审批效能，推动政府职能从管理型向服务型转变。

二、《若干规定》的立法经验和亮点

《若干规定》共五章三十八条，分为总则、空间战略规划、建设项目生成与审批、监督与责任、附则，总结主要有以下四方面的立法经验和亮点。

（一）定义了“空间战略规划”，明确了“空间战略规划”的法律地位。我国空间战略规划并非法定规划，不能作为城规、土规等法定规划的上位法规划。有鉴于此，通过地方立法界定空间战略规划的法定地位，作为地方统筹各类专项规划的基本规划是非常必要的。一是对空间战略规划进行定义，“本规定所称空间战略规划，是指市人民政府根据国家、省发展战略要求，以美丽厦门战略规划为引领，国民经济和社会发展规划为阶段性安排，组织编制和实施的对城市发展定位、发展目标、空间布局、基础设施建设、生态环境保护等重大事项作出的战略性展望和部署，是统领城市发展的基础性、宏观性规划，对城市经济、社会、环境等各方面发展具有全局性、决定性指导作用的城市发展战略。”二是突出空间战略规划的统领作用，明确规定空间战略规划是国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划等涉及空间的规划编制的依据。三是规定本市已经编制的涉及空间的规划与空间战略规划不一致的，应当及时按照空间战略规划进行修改。

（二）严格控制城市开发边界规模，划定生态控制线红线。根据厦门的城市特点，为进一步做好生态保护，严格明确了981平方公里的生态控制线规模和640平方公里的城市开发边界规模。一是规定了空间战略规划编制要求“应当突出本市发展特色和优势，优化空间结构，改善生态环境，提升城市环境品质，体现历史文化和时代风貌并且符合下列规定：（一）构建以‘山、海、城’相融为特点的‘一岛一带多中心’的空间格局；（二）保障981平方公里的生态控制线规模，包括：生态林地、基本农田、水源保护区以及国家、省、市规定的其他区域；（三）控制640平方公里的城市开发边界规模，城市开发建设不得突破城市开发边界范围和规模；（四）保育五缘湾、万石山、蔡尖尾山、马銮湾、杏林湾、美人山、同安湾、下潭尾、东坑湾、九溪等10大山海通廊；（五）保护海域滩涂，改善海域滩涂生态环境”。二是在修改条件上，规定市人民政府可以修改空间战略规划只有四种情形，且空间战略规划的修改，应当按照原程序编制和报批：国家、省发展战略、发展布局作出重大调整的；行政区划调整确需修改的；因国家批准重大建设工程确需修改的；经评估确需修改的。三是鉴于空间战略规划的严肃性，为严格控制空间战略规划修改，规定了因公共利益需要，市人民政府才可以对空间战略规划中不涉及空间格局的局部或者具体事项进行调整，向社会公布，并报市人民代表大会常务委员会备案，且规定了“前款规定的调整，不得减少生态控制线规模”。

（三）转变政府职能，提高行政审批效率。一是建立科学的建设项目生成机制。组织建立由发展改革、规划、国土房产、建设等部门牵头和其他相关部门协同配合的建设项目生成工作机制。建设项目生成阶段应当明确项目性质、项目投资、预选址、用地指标、可行性研究报告等事项。二是优化、简化审批流程。建立政府统筹、部门协同、信息共享、统一受理、并联审批、注重监管、绩效评估的建设项目审批管理新机制。明确了权力清单、责任清单、审批负面清单和告知承诺制、并联审批等一系列制度创新。三是强化监督与责任。加强事中事后监管，实行建设项目随机抽查和黑名单制度，建立对有关部门及其工作人员的责任追究制度。

（四）为“多规合一”持续改革预留制度空间。一是兼顾“多规合一”改革的稳定性与前瞻性。主要体现在制度设计上为“多规合一”下一轮改革探索预留制度空间。例如，目前“多规合一”建设项目审批分为：可行性研究批复及用地规划许可、建设方案及工程规划许可审查、施工图审查、施工许可、竣工验收及备案等五个阶段，并根据这五个阶段确定审批牵头单位，办理事项和流程。为给下一轮“多规合一”审批改革预留制度空间，法规中明确规定，市、区人民政府可以根据需要调整各审批阶段的办理事项、办理流程和牵头单位。二是为自贸区先行先试预留空间。《若干规定》规定允许自贸区厦门片区先行先试，可以对建设项目生成及审批采取更为简易程序，在其管理范围内实施，并适时向全市推广。通过完善“多规合一”运作机制，促进行政审批标准化、规范化，为参与国际、国内交流合作营造良好的政府服务环境。

三、“多规合一”立法衔接需要解决的几个问题

（一）对法定规划的修改还需要国家给予支持。我国的空间规划实行垂直管理体制，各种空间规划都是依据各自行政部门的法律编制，如城乡规划以《中华人民共和国城乡规划法》为法律依据，由其赋予法律地位、遵其规定进行编制与实施。基于我国现行的法律、行政法规，“多规合一”尚未纳入法定规划编制体系，“一张图”仅仅是各个规划协调后的共识规划。“一张图”的实施必须借助于相应法定规划的联动修改，由国家授权支持各试点相关部门根据“一张图”成果按程序修改法定规划，如规划部门修改控制性详细规划、国土部门修改土规等，在法定规划统筹修改完成后，与之内容一致的“一张图”的效力才能得到最大程度的实现。比如，目前根据“一张图”修改后的厦门城市总体规划已经获批，但是土地利用总体规划的修编、报批工作还未完成。

（二）要解决各空间规划管控标准不统一的问题。为了解决空间规划的冲突矛盾，中央提出要建立统一的空间规划体系，编制统一的空间规划，逐步实现一个市县“一个规划”“一张蓝图”。厦门空间规划体系构建思路是通过“多规合一”立法，建立由“空间战略规划”统筹专项规划的空间布局，规范各专项规划的编制办法和技术要求，统一规划期限、统一基础数据、统一用地分类标准、协调空间管控要求，形成涉及空间规划的“一张蓝图”。但这仅仅是厦门的“粮票”，要真正解决问题，还需在顶层设计上解决规划主体不同、标准不一、期限相异、技术要求不同等相关问题。

（三）上位法对并联审批的法定地位要进一步明确。“多规合一”管理综合平台实施的建设项目审批流程为并联审批，与传统的各部门串联审批流程有比较大的调整变化，但现有的有关法律法规是基于传统的审批流程而设置规定，存在互为前置审批的情况。如果国家授权允许“多规合一”试点城市对实践后有利于行政审批制度改革的审批环节进行优化调整，可以以地方立法作为依据，避免与上位法关于审批制度设计的冲突。

四、继续推动和完善“多规合一”改革的几点建议

从厦门实施“多规合一”两年多的效果以及《若干规定》立法保障配套来看，“多规合一”已经初步取得多方面的创新收益。但要切实落地“多规合一”的制度设计，充分释放“多规合一”改革的制度红利，就必须加快制度层面的创新，尽快形成经验总结，以便推动在全国范围的实施。

（一）在职能统筹方面，探索建立国务院各部门赋权、地方用权的规划协调机制。实现“多规合一”的城市建设综合规划，除了“横向到边”的地方统筹协调，更重要的是建立“纵向到底”顶层制度设计，打破“条条专政”的束缚，在“多规合一”试点地区给予地方政府充分的空间规划自主权。可考虑的方案是，规划形成前期由国务院各部门对地方授权，仅制定总体指标，地方政府可以在一定范围内自行规划；规划完成后期，各主管部门制定并执行一系列配套政策，构建顶层设计与地方创新相结合、宏观调控与地方实践相结合的规划协调机制。

（二）在技术规范方面，推动国务院各部门规划规范标准的统一与衔接。根据有关法律法规和现有的国务院各部门规划，在规划主体、规划期限、技术标准上还不一致，这会大大延缓“多规合一”的编制进程，降低地方“多规合一”的编制效率。这就需要国家从顶层设计层面，大力推动纵向到底、横向到边的各部门规划在技术规范、测绘标准等方面的统一与衔接，为各地推行“多规合一”创造必要的硬件条件。

（三）在法律设计方面，建议允许试点城市通过立法调整基本建设程序，推动建设项目审批流程改革。建议允许试点市县基于“多规合一”改革进行的审批流程优化简化实践成果，通过人大立法、颁布政府规章等形式，确定为基本建设程序的法律依据；在“多规合一”改革过程中，与目前国家法律法规存在冲突的，建议借鉴自贸区做法，允许试点市县暂停实施国家法律法规部分条款。

（四）在执行效率方面，完善“多规合一”管理综合平台，提高行政审批效率。“多规合一”管理立法后的可操作性、可实施性、可落地性，取决于“多规合一”管理综合平台的建设水平和各部门行政服务的协同效率。这就需要加快建设从中央部委到省市地方的规划信息共享平台，加快整合省市各部门的业务协同平台，初步建立起全口径、全生命周期的建设项目综合平台。同时，在条件允许的基础上，进一步加快政府审批流程改革，继续优化审批流程、加快审批速度、减少审批材料、缩短审批时间，让集中统一的行政审批服务窗口受理，真正成为为社会提供一流公共服务的“审批超市”。

五、结语

目前，厦门市的“多规合一”第二轮改革仍在探索推进过程中，《若干规定》刚出台实施不久，实施的成效目前虽然取得了比较良好的开端，但还有待在实践中进一步检验和总结完善。习近平总书记指出，改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，厦门市将根据“多规合一”改革实践的实际，进一步总结和完善《若干规定》及其配套规定，做到在法治下推进改革、在改革中完善法治。

注释：

[1]国务院行使下列职权：……（五）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算……

[2]各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

[3]城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

[4]是指城市的建设发展采用围绕一个核心，以同心圆的方式不断向外扩张。从学术上说，则是指城市的发展处于一种盲目、无序的扩张状态。

[5]即：一要坚持提升本岛与拓展海湾相结合，不断增强中心城市集聚效应；二要坚持城市转型与经济转型相结合，切实提升城市竞争力；三要坚持农村工业化与城市化相结合，促进城乡经济社会协调发展；四要坚持把凸显城市特色与保护海湾生态相结合，努力创建“国际花园城市”。

[6]即：到建党100周年建成美丽中国的典范城市，到建国100周年建成展现中国梦的样板城市。

[7]即：国际知名的花园城市、美丽中国的典范城市、两岸交流的窗口城市、闽南地区的中心城市、温馨包容的幸福城市。

[8]即：大海湾战略、大山海战略、大花园战略。

（作者系福建省厦门市人大常委会委员、人大法制委员会主任委员）