刑事执行检察工作模式的审视与优化

陈振兴等

内容摘要：刑事执行监督主要是对刑罚执行及涉及人身自由刑事强制措施是否合法进行法律监督，核心内容就是对刑事执行活动的合法性进行监督。在全面推进依法治国的今天，司法改革和检察改革不断深入，对于刑事执行检察工作，原有的工作模式与党中央、社会各界高度关注及人民群众的期待还有差距，亟需转变工作模式，全面从监所检察走向刑事执行检察。

关键词：刑事执行 监督 监所检察 优化向度

2014年底，高检院监所检察厅的正式更名标志着刑事执行检察工作进入了新的历史篇章，随之而来的是工作布局、工作职责、工作理念、工作模式的重大转变。本文通过梳理刑事执行检察工作模式的转变背景，对现行的刑事执行检察工作模式进行反思性审视，并综合分析与论证，提出根据转变背景建立新型刑事执行检察工作模式的优化向度，从而实现由监所检察向刑事执行检察的全面转变。

一、刑事执行检察工作模式的转变背景

对于刑事执行检察工作而言，脱胎于监所检察工作，但各方面的要求明显高于原有的监所检察工作，在检察机关整体监督工作中的作用比以往任何时候都更加突出，已经成为党中央高度重视、社会各界高度关注和人民群众充满期待的一项检察业务工作。

（一）党中央对刑事执行检察工作的高度重视

党的十八大以来，党中央全面推进依法治国的战略决策，突出强调全面依法治国的基础性、保障性作用，突出强调加强对司法活动的监督，特别是把强化刑罚变更执行监督、健全社区矫正制度、完善对限制人身自由司法措施的司法监督放在了前所未有的高度，作出多项重大部署。这些都与刑事执行检察工作密切相关。习近平总书记就减刑、假释中存在的司法腐败作出重要指示，要求严格规范对“有权人”和“有钱人”的减刑、假释、暂予监外执行，充分体现了以习近平同志为总书记的党中央严格法律实施、实现公平正义的鲜明态度和坚定决心。2015年11月，全国人大常委会专门听取高检院关于刑事执行监督工作的专项报告，这是前所未有的。可以说，刑事执行检察工作是关系到检察机关法律监督整体力度和成效的重要业务工作，这无疑为刑事执行检察工作带来了前所来有的发展机遇和挑战，为我们进一步加强和改进刑事执行检察工作增添了信心，指明了方向。

（二）司法体制改革和检察改革的深入推进

2015年是全面深化改革的关键之年，各项改革措施接连落地、交织一体、纵深推进，势必将对刑事执行检察原有的监督环境、监督模式、工作机制产生重要影响。纵观前阶段的立法、修法，甚至有观点这样解读：《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的修改，刑事执行及其检察占据了半壁江山。[1]最高层在思想认识上高度重视，在制度层面强力保障，是一种明确的信号，是国家在司法层面强化规范刑事执行及其检察工作的前奏。《刑事诉讼法》修改后，强化了刑事执行法律监督职责，明确将刑罚执行、刑事强制措施执行、强制医疗执行的监督职责统一由刑事执行检察部门负责。[2]工作职责的增加，监督职能的调整变化，在拓展工作发展空间的同时，使刑事执行检察人员肩负的任务更加繁重，对履职能力提出了更严峻的挑战。刑事执行检察人员如果仅凭原有的工作方法和思维定势，将难以胜任检察改革后刑事执行检察工作的新要求，这是刑事执行检察部门面临的一个重大课题。

（三）社会高度关注刑事执行环节的公平正义

刑事执行直接涉及公民的基本权利特别是人身自由，敏感性很强，政策性要求高。2014年底发生轰动全国的黑龙江看守所脱逃事故，再度引发新闻媒体持续关注，引发社会舆论对“高墙之内”执法状况的忧虑；2015年广东原健力宝集团总裁张海服刑期间，通过买通多名司法工作人员，虚假立功，逃避法律惩处典型案例的披露，引发了社会各界对监管场所执法状况、在押人员权益维护以及刑罚执行公平公正的极大关注，如此种种本质的反映到要求能够进到围墙之内去的检察机关加强监督，而承担这项职责的刑事执行检察部门也越来越为公众所关注重视。群众在关注刑事执行是否公平公正的同时，也会关注检察机关是否及时、准确、全面、规范地履行法律监督职能。上述违规执法问题不仅直接影响刑罚执行目的的实现，而且与人民群众的新要求、新期待严重背离，需要我们更好地发挥法律监督职能作用，维护刑事执行公平公正。

二、刑事执行检察工作模式的批判性思考

经过几十年的发展，我国刑事执行检察机构形成了自己独特的体制保障，不仅在各级人民检察院设有独立的刑事执行检察部门，而且在各个监狱、看守所也都设立了检察室或派出检察院。但随着刑事执行检察工作出现的一些新情况、新问题与新要求，刑事执行检察工作模式仍存在不少问题。

（一）监督不到位

影响监督效果的因素是很复杂的，从目前的刑事执行检察实际情况看，刑事执行检察监督越位的情况并不多，而普遍存在的问题是监督不到位。从监管场所的性质看，监狱、看守所作为国家特殊的行政机关，具有强制性、封闭性、半军事化管理的特点。刑事执行检察人员都十分清楚检察机关与监狱之间是监督与被监督的关系，可是要开展有效的监督，就必须进入监所的“三大现场”，如果与监狱关系比较僵，那么就可能无法进入监所开展工作。从监督的形式看，检察机关监督的形式一般有口头建议、书面建议和纠正违法通知书。但在实际工作中，大部分刑事执行检察人员往往多采取口头检察建议，这主要是因为怕引起监所的反感，以后难以开展工作。从监督的效果看，让级别低的派驻检察室去监督级别高的监管场所，既不符合国际惯例，更不符合我国的国情。作为监督机关，其级别低于被监督机关，这种不对等性也实际影响着监督效果。

（二）履职不均衡

刑事执行检察与其他部门相比，是“全而小”的一个部门。一个层次是“全”。刑事执行检察职责庞杂，基本上涵盖了检察院除民行检察之外的所有业务，号称“小检察院”。从发展态势看，其他业务部门的分工越来越细，而刑事执行检察的职责还在不断拓展，逐渐就形成了刑事执行主体多元、刑事执行监督主体单一的体制，由检察机关对多个刑事执行机关在不同监管场所的监管活动进行监督，刑事执行监督必须针对不同的刑事执行主体采用不同的监督方式与方法，这就要求检察机关在实际监督过程中不但要熟悉各部门法律，还要协调好多方面的关系，执行监督的空间及跨度要求是显而易见的，刑事执行主体与执行权限的分散造成监督力量分散，客观上加大了刑罚执行监督的难度，这对监督者无疑提出了更高的要求。另一个层次是“小”，从刑事执行监督部门的实际来看，其本身的人员非常有限，队伍小、人员少，人少事多的矛盾突出，这些有限的人员首先保证要派驻场所的检察力量，随着派驻检察室规范化建设的开展，其监督工作基本只能做到日常化，从而导致刑事执行检察出现该履行的职责未履行，尤其是《刑事诉讼法》修改后规定的一些新增职能。

（三）信息很滞后

检察机关法律监督的前提是对监管场所信息的及时、充分的了解，但由于法律上的平行监督关系，并没有以法律的形式规定监所及时、全面、正确通报信息的义务，以致监督信息不对称，而难以实行高效的监督。另外，体制上的问题也导致监督机关对监督信息处理的滞后现象。实践中，由于派驻检察室规格与监狱不对等，导致派驻检察室在日常工作中，往往处于“慢三步”的被动状态：如果中央或市里有最新的指示精神，市司法局是直接传达到每个监狱，而此时市检察院才下发到分院，然后再下发到刑事执行检察部门，再传达到派驻检察室。监狱如果发生了重大问题，监狱马上向市局报告；而派出检察室向市院汇报后，由分院再向市检察院报告，工作效率上的差别是显而易见的。[3]于是，检察机关虽具有执行监督的权力，但缺乏了解和掌握刑罚执行部门执法情况的机制和渠道，很难了解、掌握执行的具体情况。更何况，现在网络十分发达，往往有关情况市院还不知道，而互联网已经飞速传播，全世界都知道了，这在看守所很多事件的处理中都是有惨痛教训的。

（四）实效需提高

在现有规定中，对于刑事执行检察监督的后果缺乏明确性规定，导致其监督缺乏实效性以外，派驻监所检察模式的本身也存在着一些先天不足。[4]目前刑事执行监督质量不高、权威缺乏是困扰刑事执行监督开展的因素之一，主要表现在刑事执行检察机关对于执行机关的违法行为只有建议权，没有抗诉权，对于执行机关拒不纠正的，人民检察院缺乏进一步的监督措施，导致监督无实效。据调查统计表明，在刑事执行监督过程中提出数量不少的书面纠正违法，但对派驻的监管场所、法院提出的纠正违法却少之又少。

在实践中存在着监督的成效依赖于被监督者的配合的情况，这是刑事执行监督工作面临的窘境。有不少被监督机构存在抵触情绪，致使一些问题无法得到纠正，或者纠正过的问题仍然不断发生。由于执行监督的内容和效力不明确，检察机关经常要花费很多时间与被监督者进行沟通、协商，面对被监督者拒不接受监督的情况也无可奈何。导致工作实践中，由于实施派驻检察制，检察人员长期与监管民警同处一地、一起工作和生活，其结果必然导致强调相互之间配合多、支持多，进而可能出现对安全与责任事故的表面现象投入关注较多，而对保障监管人员合法权利与监管民警正确履行监管职责的深层次行为关注不够，过于注重配合，监督不足，为了追求良好的工作关系，监督工作被束之高阁，虽然关系协调了，但却不能很好地发挥一线监督的作用。

三、刑事执行检察工作模式的优化向度

基于现有的工作模式存在不少问题，与党中央的要求和人民群众的期望还有一定的差距和不足，影响了刑事执行检察职能的充分发挥，必须及时转变工作模式，依法严格履行法律赋予的各项监督职能，既不能缺位，也不能越位；既不能滥用，也不能失职。

（一）突出检察重点，由“全面履职”向“提高实效”转变

更名后，刑事执行检察工作涉及面进一步扩大，在大墙内有羁押期限监督、强制医疗执行监督、刑罚变更执行同步监督、死刑执行临场监督，羁押必要性审查职责等等，大墙外有指定居所监视居住监督、社区矫正监督等。刑事执行检察工作点多、线长、面广，需要抓住重点，解决突出问题，提高监督实效。

1.监督重点放在纠正严重违法上。要坚决防止和纠正司法活动中的不规范、随意性和怠于履行职责的问题，努力提高监督层次，形成监督特色。要注重加强在检察机关内部形成监督合力，派驻监管场所检察室要畅通与侦监、公诉、未检、控申部门的沟通渠道，及时有效了解在刑事执行检察环节需要规范和解决的执法问题的信息。

2.监督重点放在履行新增职能上。深化减刑、假释、暂予监外执行同步监督工作，强化对服刑人员中“有钱人”和“有权人”刑罚变更执行情况的监督，强化对提请、审理、裁决、执行等各个环节的监督，坚持实体监督与程序监督并重，及时发现纠正违法或不当问题；加强羁押必要性审查工作，对羁押必要性审查的操作流程、证据标准等机制及后续监管配套机制敢于探索、善于创新，不断积累经验。同时，针对强制医疗执行监督、指定居所监视居住执行监督等新增业务，要不等不靠，稳中求进，扎实推进新增业务的开展。

3.监督重点工作要坚持问题导向。面对刑事执行检察工作中遇到的新情况、新问题，要利用检察室派驻在执法一线“前沿”、“全程”嵌入刑事诉讼各环节和分工承担刑事执行检察工作的特色和优势，在尊重刑事执行实践、遵循司法监督规律的前提下，加强研究，注重调研，找准监督的着力点、结合点和切入点，提出解决问题的新思路、新举措、新方法，不断健全刑事执行监督体系，提高刑事执行检察工作的公开性、规范性、系统性和实效性。

（二）创新监督方式，由“重派驻检察”向“多种方式结合”转变

监所检察更名为刑事执行检察，既有继承，又有创新。只有树立刑事执行检察新思维，推进刑事执行检察监督方式创新，我们的工作才能不断激发新的生机与活力。当前，最重要的任务就是上级院刑事执行检察部门要继续坚持巡视检察模式，通过派驻检察、巡回检察、巡视检察等监督方式的合理安排，构建既节约人力资源，又能有效履行职责的工作模式。

1.派驻检察与巡回检察并重。这是刑事执行检察的履职的有效方法。随着形势的发展，派驻检察（包括派出检察）要改进，应根据被监督场所的押量多少来决定派驻检察的设置，押量大的可单设派驻检察室，押量小的可实行科（处）室合一，不搞一刀切。派驻检察的主要任务是日常监督，关键要落实，不能不履职。要有问题意识，善于发现问题，解决问题，通过解决问题来开展日常监督。在继续坚持现有派驻检察模式的基础上，建立完善巡回检察模式。实践中关键是要“巡”，不能只挂个牌子，不去履职。要实行定期与不定期巡回相结合，重点还是不定期巡回，这样才容易发现问题。

2.巡视检察与专项检察并重。巡视检察，这是高检院创新的刑事执行监督手段，我认为巡视检察是解决上对下的问题，检查下级单位的工作是否到位。巡视检察的重点不是发现监管场所有多大的问题，而是促进下级机关、派驻单位加强刑事执行监督工作。而专项检察，这是解决倾向性、普遍性问题的手段，同时也能促进建立完善长效机制和制度，这样才能巩固和深化专项检察的成果。实践中，要有“眼睛向内”的意识，坚持定期与不定期相结合，打招呼与不打招呼相结合，这样更有力、更有效。

3.交叉检查与检务督察并重。交叉检查，这是解决上级检察院人力不足，借助系统力量推进工作的一种手段，同时也是地区之间、基层院之间互相学习、取长补短，共同提高的一个有效途径。而检务督察，对刑事执行检察部门、派驻派出检察部门履职情况的监督，也是外部对刑事执行部门的监督。要结合检务督察，建立“双查双究”制度，既要监督别人，又要监督自己。对履职不到位，甚至不履职的，要依法依纪处理。

（三）由“办事为主”向“办案为主”转变

刑事执行监督是法律监督的重要一环，不可替代。刑事执行监督的本质属性就是法律监督，立足点也在于监督。监督本身就是办案，办案是强化监督最有力的手段。在监所检察部门更名前，特别是《刑事诉讼法》修改之前，监所检察业务大多作为日常事务性工作来处理，总体上看办案意识没有树立起来。《刑事诉讼法》修改之后，很多新增重要职能如减刑假释暂予监外执行同步监督、羁押必要性审查、社区服刑人员脱管漏管检察等，都必须作为案件来办理和管理，我们必须确立以办案为主的工作模式。尤其是刑事执行监督查办相关职务犯罪，这是非常有力的监督措施。某种程度上讲，刑事执行检察工作的两大主题就是日常监督和侦查办案，办案是最有力的手段，量不大，但不可替代，刚性非常强。如同硬币有正反两面，办案本身也是履行刑事执行监督的基本方式，刑事执行检察部门确实要树立起办案意识，克服畏难情绪，充分运用法律赋予的侦查权，依法严惩违法“减假暂”、社区服刑人员脱管漏管、重大监管事故背后的职务犯罪，切实加大对刑事执行活动中司法人员职务犯罪和大案要案的查办力度，打击又犯罪，增强日常监督工作的权威和效果。

注释：

[1]成韵：《“监所检察”在大墙内外》，载《检察风云》2013年第9期。

[2]颜会勇：《新刑诉法对监所检察工作的影响及应对》，载《河南社会科学》2012年第3期，第7页。

[3]邹建华、远桂宝：《检察监督制度逻辑中垂直领导体制的理性回归》，载《检察研究》2013年第4期。

[4]陈卫东：《看守所事件频繁发生亟待修法》，载《方圆法治》2009年第6期。