经济“新常态”下我国社会保障制度改革探论

周红民

摘 要：全面深化社会保障制度改革是适应经济发展“新常态”的客观要求。随着我国经济步入“新常态”，社会保障面临资金投入增长难以为继；民众社会保障缴费能力不足；社会保障收支平衡压力加大；社会保障不公平问题日显突出等现实困境。为解决这些困境，必须在建立科学长效的“全覆盖”社保制度体系，提高民众社保缴费能力等方面下功夫。

关键词：经济“新常态” 社会保障制度改革 困境 路径选择

中图分类号：F840 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）04-046-03

“新常态”是习近平总书记2014年在河南省考察时首次提出来的，他借以描述我国当前经济发展的阶段性特征，并强调要主动适应“新常态”。这一重要论断，对我们正确认识当前和今后一个较长时期的经济发展形势意义重大。随着我国经济发展速度放缓且呈现出“新常态”，新机遇、新困难、新矛盾等将日益成为经济发展过程中持久性的稳定特征。就当前我国的社会保障来讲，正值一个新的发展起点，更需要主动适应经济发展“新常态”，进行全面深化改革。但在经济新常态下，我国社会保障的改革与发展必然会遇到机遇和挑战并存的难题，因此，必须充分考量社会保障制度改革的现实困境，借力经济发展新常态，积极探索出一条适合我国基本国情、切实可行的社会保障改革和发展之路，这是时下我们需要面对的一个重大课题。

一、全面深化社会保障制度改革是适应经济发展新常态的客观要求

1.“新常态”下经济结构的战略性调整要求社会保障必须与之相适应。从20世纪80年代开始，为了适应我国社会主义市场经济的发展，社会保障制度改革业已启动。到20世纪90年代末又相继颁布实施了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997年7月）、《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业的通知》（1998年6月）、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（1998年12月）、《失业保险条例》（1999年1月）、《社会保险费征缴暂行条例》（1999年1月）、《城市居民最低生活保障条例》（1999年10月）等一系列有关社会保障的法规文件，从而基本建立起涵盖养老、失业、医疗、保险等在内的城镇社会保障制度体系。直至2002年10月中共中央、国务院颁发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确规定要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。从2003年开始，中央财政对中西部地区（市区除外）凡属参加新农合的农民按人均每年10元的标准发放合作医疗补助金。从而在我国历史上首次将农民的基本医疗纳入全民社会保障体系，开启了我国城乡社会保障制度并行发展之路。如上所述，虽然我国社会保障制度改革早已开始，但是随着我国经济步入“新常态”，局部性的、缺乏长效性的改革远远难以适应客观形势需要。就当前我国的养老保险而言，即使改革已经启动，但机关事业单位仍然沿用过去的“老人老办法，新人新办法”的做法，这就使在职工作的人，不仅要为退休的人缴费，而且要为自己未来的养老“个人账户”缴费，这势必压缩在职人员的个人消费，实际上降低了他们的日常可支配性收入，不利于我国经济的持续健康发展和社会的和谐稳定。特别是随着我国老龄化社会的到来，即便当前已全面放开“生育二胎”政策，也难以一时解决这一矛盾。就失业保险而言，在经济“新常态”形势下，发展方式将由粗放型向集约型转变，经济结构需要战略性调整和转型升级，由原来的“增量扩能”转向“调整存量”、“做优增量”并存，需要寻求和培育新的增长点，必然造成大批无一技之长的普通劳动者的长期失业现象，再加上经济周期导致的摩擦性失业等短期失业现象，这是当前的失业保险制度难以持续保障的。因此，我国的社会保障制度要想适应经济发展“新常态”，克服经济结构战略性调整和转型升级带来的社会保障困境，必须全面深化改革。

2.经济社会的协调发展要求社会保障制度必须改革和完善。社会保障是我国社会主义市场经济健康发展必不可少的制度安排，科学有效的社会保障制度是促进经济社会协调发展的重要保证。众所周知，市场经济条件下必然存在着竞争，有竞争就会有风险，有风险就要有防范风险的社会保障制度。其一，就民众个人而言，在市场经济条件下谋生求职处处充满着激烈的竞争，一方面，在竞争中获胜的人只有以谋求他人的需要满足为条件，才能实现自我私益，而且他们实现自我私益也不会是稳定不变的，要受到年龄、知识更新程度、技术水平的与时俱进情况等各种条件限制的，从这一点来看他们获取私益也是有风险的，必须有社会保障来化解风险；另一方面，在竞争中被淘汰的人的需求满足则难以实现或无从实现，更需要建立完善的社会保障制度来解决他们的后顾之忧。其二，就企业单位而言，由于市场对资源配置起基础性作用，竞争力强的企业单位资源配置效率高，经济效益好，员工待遇也好；竞争力弱的企业单位资源配置效率低，经济效益差，员工待遇也差。要解决因市场竞争给企业员工带来的待遇差距风险，必须建立能够适应经济发展“新常态”的、科学有效的社会保障制度，这从小的方面来说有利于提高企业员工的工作积极性、主动性和创造性，从大的方面来说有利于促进经济社会的协调发展。

二、经济新常态下全面深化社会保障改革面临的现实困境

1.经济增速的放缓，使政府对社保资金投入的增长难以为继。社会保障的发展离不开国家财政资金的扶持。社会保障体系的各项事业，如城乡居民的基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障等，都需要财政资金的扶助或补贴。近年来，随着社会主义市场经济的快速发展，国家财力增强，政府在城乡居民基本社会保障方面的投入力度不断加强。纵观我国社会保障的发展情况，我们不难发现，各级政府已持续多年加大财政资金补助力度，想方设法提高企业退休人员的基本养老金水平；城乡居民医疗保险的报销比例也持续提高，国家政策范围内的城镇职工医保、新农合、城镇居民医保等住院费用报销比例已分别高达75%、70%、70%；中央财政对城乡低保的补助资金也日益增长，截止2015年11月底，中央财政全年安排了城乡低保资金1171.48亿元，比2014年增长6.36%。

随着我国经济步入“新常态”以后，经济增长速度明显放缓，各级财政收入的增速也在下降。根据国家权威数据统计，“2015年全国一般公共预算收入152217亿元，同口径增长5.8%，比上年回落2.8个百分点，低于年初预算目标”，创1998年以来的新低。以往地方政府财政收入的主要来源是土地出让金以及资源开发收益金，但在经济“新常态”下，由于对经济增长方式的调整，地方财政靠土地出让和资源开发作支撑已经不可能。加之社会保障制度尚未健全和完善，一方面因为福利的刚性特点，使各行业现有待遇水平很难下调；另一方面因为当前的社保资金的缺口过大，这势必给各级政府造成巨大的社保资金支出压力。

2.经济结构的深度调整，影响民众的社保缴费能力。就业是民生之本，只有民众充分就业，才能赚得收入维持自身及家人的生存和发展，才能有能力缴纳基本的社会保障费用。就当前的企业发展而言，经济“新常态”下，我国经济结构深度调整，势必对那些困难企业的职工参保缴费能力造成影响，如一些中、小、微企业在经济新常态下由于资金不足、技术改进滞后等原因可能导致生产经营困难，到时失业人数增加，从而影响到失业人员社会保障缴费的持续性和稳定性。毋庸置疑，无论是生产经营困难造成企业难以替职工参保缴费，还是职工本人因结构性失业而中断自己的社保缴费甚至造成脱保状态，这都体现出经济新常态下企业职工社会保障缴费能力的下降。人力资源和社会保障部向外发布的《中国社会保险发展年度报告2014》显示，“截至2014年底，城镇职工基本养老保险参保人数达到34124万人，比上年底增加1906万人，增长5.9%，但企业缴费人员仅占参保职工81.2%的比例，比2013年的占比下降2.8个百分点，比2009年下降6.5个百分点。”由此可见，近年来在养老保险实际缴费人数上，企业职工占参保职工的比例在持续下降。根据当前经济下行的客观形势来看，未来一段时期包括企业职工在内的各行各业民众的脱保和断保现象还将持续。

3.社保现状与经济新常态尚未契合，导致社保收支平衡压力加大。由于我国社会保障现状与经济发展新常态的不适应、不契合，导致社会保障基金的收支不平衡，使现有经济水平难以承载巨大的社会保障压力。其一，我国当前已进入全民社会保障的发展阶段，各项社会保障事业的发展都离不开财政资金的扶持，而经济新常态下新经济形态的发展，特别是经济增速放缓、经济结构深度调整所引致的经济持续下行的压力，造成财政资金吃紧和社保缴费能力减弱，这对社会保障事业建设将会带来新的影响。其二，我国社会人口日益老龄化，加之社会养老保险待遇水平的不断提高，使养老保险基金的收支平衡压力加大。截止到2015年1月，“全国已连续11次上调养老金。已由2004年的月均647元提高到目前的2000多元，增长了2倍多。”但我国社会养老保险的实际缴费年限未能相应延长，而且人口老龄化速度加快，这必然给养老保险基金造成收支平衡的压力。其三，当前我国养老保险统筹层次较低，缺乏科学长效的待遇调整机制，导致很多省份的社会养老保险收不抵支。目前我国各地区的养老保险基金统筹层次很低，收支差异较大，在经济发展新常态的客观形势下，地区之间经济发展不平衡程度将会继续加深，社会保障资金区域不平衡的矛盾将更加突出。与此同时，由于当前待遇水平调整机制不完善，待遇提高与否主要由政府来决定，使各地养老保险基金筹集难度加大。其四，民众医疗消费水平和医保待遇的不断提高，使医保基金的安全隐患日渐凸显。在医保费用快速增长的背景下，医保基金正面临越来越大的支付压力。”一般而言，医疗消费水平的提高体现了医疗技术进步、医疗服务和健康水平的提高，但由此引起医疗卫生费用的快速增长也必然导致医保基金收支平衡的巨大压力，如若医疗消费水平超出现有财政限度和民众支付水平的承受能力，将会使医保支出难以为继。有关数据显示，2013年全国225个统筹地区的职工医疗保险基金出现收不抵支，其中有22个地区将历年来累计的结余基金花完，另外，全国有108个统筹地区的居民医疗保险基金出现收不抵支，医保资金不堪重负。

4.社保统筹制度欠科学、欠合理，致使不公平问题日显突出。制度公平是社会保障健康发展的有效保证。由于我国长期的城乡二元体制影响，以及地区间经济社会发展的不平衡，使社会保障统筹层次难以提高，加之缺乏科学合理的社保统筹制度，致使社保公平问题日显突出。就当前情况来讲，我国社保制度不公平现象主要体现在两个方面：一方面，根据目前的政策规定，城乡居民、城镇职工、机关事业单位人员这三类人群缴费标准差异较大，形成社保制度的不公平现象；另一方面，缴费标准差距大但待遇水平日渐拉近的制度性矛盾，将在经济新常态下的城乡统筹和管理体制统一中凸显出来。要解决以上不公平现象，必须探索研究并及时建立覆盖全民的统一的基本社会保障制度，使不同地域、不同身份的民众能够享有同样的基本社保待遇，以便有效化解民众在不同地域间流动和地区间经济能力差距对社会保障收支平衡的影响。当前，虽然在养老保险问题上，国务院已于2015年1月颁行了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，明确规定在机关事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，从而使养老“双轨制”被打破，这在一定程度上推动了社会保障的公平性，但由于各地经济发展的不平衡，造成待遇支付水平参差不齐，这种制度性差距不利于经济新常态下的城乡一体化发展。在基本医疗保险问题上，政策性、制度性不公平现象更为突出，因为城镇职工医保缴费标准高，城镇居民医保和新农保缴费标准低，但二者待遇差距却不大，从而出现了部分企业及职工为减少缴费，想退出城镇职工医保而去参加城镇居民医保甚至新农合的现象。

三、经济新常态下全面深化社会保障制度改革的路径选择

1.建立科学长效的“全覆盖”社保制度体系，提高民众社保缴费能力。科学长效的“全覆盖”社保制度体系，有利于解决民众重复参保以及漏保、脱保现象，进而继续扩大社会保障的覆盖面，稳定和提高全民社会保障缴费能力和水平。在经济发展新常态的形势下，中小微企业普遍遇到社保缴费能力不足的问题，部分职工因失业或其他原因中断社保缴费甚至脱保的现象经常出现，因此，为了稳定和提高民众的社保缴费能力，必须建立科学有效的“全覆盖”社保制度体系，持续扩大民众社保覆盖面。其一，建立参保动员和激励制度，提高民众参保的积极性。当前，要加强参保动员和激励，扩大企事业单位就业人员、城镇私营业主、个体工商户参保的覆盖面。根据人力资源和社会保障部的相关信息，我国每年参加养老保险和医疗保险的人数远不及就业人数，因此必须不断扩大就业人员参加社会保障的覆盖面，借以巩固和提高民众社保缴费能力。其二，建立科学合理的养老保险转移接续制度，以便减少民众断保、脱保现象的发生。当前状况下，农民工作为流动性较强的社会群体，断保、脱保现象比较严重，在经济新常态下，由于结构性失业、摩擦性失业等原因的影响，断保、脱保现象还会加剧，必须深化社保制度改革，建立科学合理的社保关系转移接续制度。其三，要建立重复参保、漏保的预防机制，加大对重复参保现象的惩治力度，同时将各行业漏保人员纳入社保体系中来，以便提高社保缴费的质量。

2.建立养老金待遇正常调整机制，促进社会保障可持续发展。当前，我国全民基本社会保障制度刚刚形成，提高各项社会保障待遇水平都离不开财政资金的扶持。如前所述，企业退休人员的养老金待遇11年连续提高，这些资金大多靠各地方财政来支付。在缺乏养老金待遇正常调整机制的情况下，仅靠政府行政性调节来解决养老金缺口，将会加大财政支出的风险，难以保证社会保障的可持续发展。因此，必须坚持公平合理、切实可行的原则，尽快建立基本养老金待遇正常调整机制，既使经济发展成果惠及退休人员，从而提高他们的基本生活待遇，又使养老金待遇调整基金有效控制在财政所能承受的范围内。具体而言，主要应从以下几个方面努力：一要科学谋划和统筹考虑机关事业单位、企业、城乡居民等的基本养老金待遇的正常调整，逐步建立起涵盖各类人群、科学协调的基本养老金正常调整机制。改革机关事业单位退休金调剂与同职级在岗职工工资增长挂钩机制，建立机关事业单位、企业、城乡居民相统一的基本养老金待遇正常调整机制；二要建立待遇调整水平与民众生活费用价格指数、职工工资增长情况相互挂钩的机制，适当降低甚至逐步取消对特殊人群的照顾政策；三要由国家制定各类人群统一的养老金待遇正常调整政策，实现制度的公平性。

3.积极调整和完善社保政策，提高社保资金的保值增值能力。受我国老龄社会和“少子化”社会发展趋势的影响，即使当前党和政府全面放开生育二胎政策，短期内也不能从根本上改变“人口红利”逐渐消失的现实。未来相当长的一段时间，老龄人口的抚养成本将不断上升。这些养老成本将给政府和社会造成巨大的支付压力。因此，政府作为社会保障政策的制定者，亟须审时度势，未雨绸缪，有针对性、有重点地改革现有社会保障制度，大力增强社保基金的积累功能，提高社保资金的保值增值能力。在“新常态”条件下，我国经济面临与以往大不相同的国际国内形势，国内劳动力的比较优势日益弱化，资本逐渐向高技术新兴产业转移。经过30多年的改革开放，我国资本要素积累充裕，面对“新常态”下的经济结构深度调整，必然要优化资本要素市场的运作，寻求资本增值的最大化。就国外而言，当前东南亚等发展中国家劳动力非常密集，生产成本低的比较优势明显。我国资本流向海外，同当地低成本的劳动力等生产要素相结合赚取高额利润的新经济形态已逐步成型。我国社会保障事业要顺应这一新形势，逐步使社保基金进入海外投资市场，实现社保基金自身保值增值的发展需求。当然，在社保基金进入海外投资运用时，必须在国家宏观经济政策的指导下，遵循安全性、流动性、收益性、公益性等原则，寻求最佳投资路径，使社保基金能够发挥出最大的经济效益和社会效益。

4.加快社保制度的顶层设计，力促民众享有各项社保的公平性。社会保障要适应经济发展“新常态”，必须加快社会保障制度的顶层设计，进行社会保障改革的战略性规划。目前，我国社会保障体系建设遇到的最突出困难就是统筹衔接问题，虽然初步建立起了全民基本养老、基本医疗的社会保障体系，但相关制度之间缺乏统一性、衔接性，致使社会保障的公平性问题解决不畅。在医保问题上，必须着力提高医保的统筹层次，使医保资金能够在尽可能大的区域范围内调剂余缺。除此之外，必须继续深化医药卫生体制改革，充分发挥市场机制的作用，加强对医疗卫生服务行业的监管，将定点医疗机构、定点药店这“两定”的行政审批制取消，实行备案制，使参保人能够根据自身意愿自由选择就医买药。加强医保药品定价及招标制度改革，取消医保药品政府定价，建立以市场为导向的医保药品价格形成机制，使政府从原来的定价管理者变为市场定价的监管者，并按照招投标法的相关规定，对医保药品实行公开、公平、公正的招投标。在养老保险问题上，当前机关事业单位与企业的基本养老保险、城乡居民的社会保险制度已经并轨，必须继续研究探索城乡居民和城镇职工养老保险衔接的制度，尽快实现养老保险的全国统筹。

5.建立城乡标准统一的社保制度，推进人力资源在全社会自由流动。我国经济步入“新常态”，但“人口红利”消失，这对经济发展将产生重大影响。经济学一般认为经济发展速度在一定程度上取决于人口数量，经济发展质量在一定程度上取决于人口质量。一定规模的劳动力是维持经济发展一定水平的前提条件。经济“新常态”下，我国人口的老龄化和“少子化”严重制约经济发展的后劲，必须建立科学合理的制度来弥补人力资源的不足。农民工进城务工将推动我国“新常态”下的新经济形态发展，是巨大的劳动力释放领域。因此，必须大力吸引和促进农民工进城，以解决“新常态”下劳动力要素缺失的难题。而要做到这一点，就要规避过去严重存在的农民工和城市居民同工不同酬的现象，以制度来保障农民工融入城市生活，真正实现市民化，而不是以往仅仅在城市务工赚取收入，其本人和家庭成员因受城市户籍的限制身份仍旧留在农村。当然，农民市民化绝非农民工进城务工那么简单，要使他们安心在城市工作，为城镇化建设和城市经济发展持续做贡献，必须建立城乡标准统一的社会保障制度，实现农民工和城镇居民在身份和社会保障方面的无差别化，这既有利于消除城镇居民对农民工的歧视，促进农民工和城镇居民的和谐相处，又有利于推动城乡人力资源在全社会范围内自由流动。

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（作者单位：中共桂林市委党校 广西桂林 541003）（责编：吕尚）