“撤点并校”与农村学生公平受教育权问题再思

周新芳

中图分类号：G629.2文献标志码：A文章编号：2095-9214（2016）02-0290-01

一、“撤点并校”政策的沿革

1980年，中共中央、国务院作出《关于普及小学教育若干问题的决定》，根据《决定》的精神，“在八十年代，全国应基本实现普及小学教育的历史任务”，因此，当时全国学校建设“力求使学校布局和办学形式与群众生产、生活相适应，便于学生就近上学”，在全国范围内基本实现了“一村一校”的农村教育格局。

到九十年代中后期，由于农村学龄人口大幅下降，农村学校小型化、空壳化的现实突出，政府希望通过施行“撤点并校”政策实现学校布局调整、教育资源整合的目的。根据2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中“因地制宜调整农村义务教育学校布局”的要求，各地政府加快了将农村偏远地区小规模学校统一合并为中心学校的步伐。2015年11月，国务院下发了《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，要求地方“慎重稳妥撤并乡村学校，努力消除城镇学校‘大班额，保障当地适龄儿童就近入学”。前后影响我国农村义务教育发展近十五年的“撤点并校”政策，似乎走到了它的终点。

二、“撤点并校”与公平受教育权

“撤点并校”是政府为优化农村教育资源配置、促进农村义务教育发展的一项重要举措。客观上来讲，“撤点并校”政策确实起到了积极的作用——合并后的学校由于获得了集中的财政支持，学校的基础设施建设更臻于完善、师资队伍的结构和素质得到了优化、学校的教学质量得以进一步提升。但由于一些地方政府急于求成，脱离当地实际情况，“撤点并校”政策的实施引发了部分地区学生就学距离明显增加、交通安全风险加大、学校寄宿条件不达标、学生家庭负担加重等新问题，降低了农村基础教育资源的可及性，导致农村学生辍学风险显著增加，在事实上损害了农村学生的公平受教育的权利。

所谓公平受教育，是指政府通过教育政策对教育资源进行配置时要依据合理性原则，保障每个社会成员在享受公共教育资源时受到公正合理的对待。[4]在2010年发布的《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020）》中，政府对教育公平提出了明确的要求：“把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础。……教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。”

基础教育作为重要的公共福利，通过制定教育政策是政府对其进行调节、引导、控制的主要手段，因此，要实现教育公平，必须要从优化教育政策入手。

三、教育政策要保障公民的公平受教育权

第一，教育政策要保障公民平等享有受教育权。

平等权是公民享有的、与生俱来的基本权利。具体在教育政策方面，《中华人民共和国教育法》第9条规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”政府是教育公平的倡导者和塑造者，但在实际的运行中还可能是教育不公平的责任者。我国城乡之间、地区之间发展差异大是毋庸置疑的事实，这使得我国广大农村地区，特别是广大西部农村地区的教育发展本身“底子薄”，再加上我国教育政策长期以来的不公平倾向，更加拉大了城乡之间、地区之间教育资源配置的差距。

调查结果显示，经过十多年的“撤点并校”，至2011年，我国三类地区（生态脆弱区、边境类型区、少数民族区）近半数农村没有小学。上学距离显著增加致使当地适龄儿童入学率仅为88.4%，而统计年鉴的数据表明，此前我国学龄儿童入学率99.7%。农村基础教育“先天不足”加“后天畸形”发展，最终导致不同地区公民在受教育机会上的不平等，有悖宪法中平等保障公民受教育权的精神。农村基础教育政策制定的一个重要目的就在于解决城乡基础教育的不公平，但具体政策的执行过于盲目武断，没有因地制宜，结果背离了政策出发点，成为农村基础教育发展的限制性因素。

第二，教育政策应注重差异。

平等不代表平均。现实生活中，地区间的社会、经济环境差异及个人的个体差异是客观存在，法律或公共政策必须对此给予回应。教育公平并不意味实行教育资源的绝对平均分配，应该根据地区差异、个体差异，合理配置教育资源。

在“撤点并校”政策中，部分地方政府在具体工作当中没有深入调查农村地区的地理环境条件、人口数量规模、原有学校数量与质量等客观情况，“情况不明，政策就不正确，决心就不对，方法也不对头”，简单粗放的进行“撤点并校”导致部分偏远地区和山区的学生无法就近入学，“农村学生上学远、上学难、上学贵，小学生辍学流失率上升”。

第三，教育政策应实行补偿制度。

教育资源的配置呈现出明显的地域、城乡差异，而且差距呈越来越大之势。因此，教育公平除了要求以平等原则配置公共教育资源之外，还要求公共教育资源的配置适当地向各种社会处境不利的薄弱地区、薄弱学校、弱势群体倾斜。

《中华人民共和国义务教育法》第2条规定：“国家实行九年义务教育制度。……国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度的实施。”在义务教育阶段，政府是义务教育责任的主要承担者和保障者。但“撤点并校”的政策使得政府将义务教育阶段的成本转嫁到学生家庭身上，导致原本经济状况不佳的农村学生在公平享有受教育权中处于更加不利的境地。

据东北师范大学农村教育研究所2008年的调查显示，由于学校撤并导致学生到新校就读的额外成本每年在1000元以上，虽然政府实施了国家学生住宿免补政策，但免补政策的收入无法全部覆盖额外成本。如果学生需要家长陪读，家庭就要支付陪读家长的伙食费、房租等，更是大大加重了家庭的负担。

“教育公平的……重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。”事实上，政府已经找到了问题的重点，但关键是如何保障政策的有效实施。

（作者单位：海南师范大学）

参考文献：

[1]甘肃发展年鉴编委会.甘肃发展年鉴.

[2]李龙等.撤点并校背景下的人口流动意愿——来自农村地区的证据.载清华大学教育研究，2015年第3期.

[3][法]卢梭，李平沤译.爱弥儿（上卷）.商务印书馆1978年版，第7页.

[4]毛泽东.要做系统的由历史到现状的调查研究.