征地区片价政策执行梗阻及化解对策的研究

朱新华　龙珊

摘要：征地区片价政策的实施是征地补偿制度改革的一项重要举措，对于解决征地补偿标准偏低、同地不同价、征地程序失范等突出问题具有重要指导意义。鉴于此，在对征地区片价政策背景进行研究的基础上，进一步论述了征地区片价政策执行梗阻的表现和产生原因，并提出相应的化解对策，以期减少征地过程中的纠纷和冲突，使征地区片价政策顺利执行，保障失地农民的合法权益。

关键词：征地区片价；执行梗阻；化解对策

中图分类号：F301.0 文献标识号：A 文章编号：1001-4942（2016）04-0162-05

改革开放以来，随着我国市场经济的快速发展和城市化建设的不断推进，城市建设用地的需求不断增加，各地政府对土地征收的速度也越来越快。因此，在现有存量土地不变的情况下，增量土地又不足以满足不断增加的土地需求，从而出现了土地征收问题。从目前我国土地征收实践来看，征地补偿标准偏低是导致失地农民因自身利益受损而产生强烈不满、造成大量农民上访、政府与群众关系恶化、地方事件频发的主要原因之一。因此，完善征地补偿标准是解决征地纠纷、健全我国征地制度的关键所在。

当前，制定和实施征地区片价政策是完善征地补偿标准的一项重要举措。然而，征地区片价政策能否得到有效执行并且达到预期目标，其关键在于能否把观念形态的政策方案转化为具体的执行过程。在现实生活中，由于复杂多变的政策环境和政策问题，征地区片价政策这种非理想化产物在理论和实践上还待改进，它是一个使土地体系走向更为合理化的过渡产物。因此，在征地区片价政策的执行过程中会出现诸多问题，而我国对征地区片价政策执行的研究还相对滞后，大多数学者只关注征地区片价政策的制定，但对政策执行过程重视不够，尤其是政策执行梗阻这一方面。近年来，有关区片价政策执行方面的问题不断增加，对征地工作的顺利实施产生了严重阻碍，而这些问题大都是由于区片价政策在执行过程中扭曲、变形，甚至落空，导致政策执行难度日益增加，政策执行梗阻现象也越来越突出，这不仅损害了征地区片价政策的权威性和失地农民的合法利益，还严重阻碍了征地工作的有效执行。因此，在征地区片价政策执行层面上研究执行梗阻的表现和原因，并提出相应的化解对策，既有利于保障失地农民的合法权益，又有利于征地工作的顺利进行，维护社会的稳定与和谐。

1 征地区片价政策执行梗阻的表现

1.1 替换性执行

替换性执行是指当一项政策与执行主体的自身利益相悖时，执行主体就可能制定出一种替代政策，这种替代政策表面与上级目标一致实则有利于执行主体自身而与上级政策目标相违背。替换性执行主要表现为：“上有政策，下有对策”、“有利的就执行，不利的就变形”等现象。在执行上级政策的过程中，由于执行主体会通过衡量是否有利于自身来实施该政策，从而导致上级政策无法确切落实到位，出现政策替换或政策截留，使得目标群体无法享受政策所带来的优惠，甚至损害目标群体的利益。这种替换性政策实际上是钻了政策的空子，歪曲执行，虽然表面与上级的指导方针相同，但实际上原来的政策目标和内容等都发生了改变。在我国征地区片价政策的执行过程中，往往容易出现这种替换性执行，某些地方政府表面上出台了贯彻落实征地区片价政策的措施，实际上却实施相违背的方案，使征地区片价政策的执行受到严重阻碍。这种行为不仅影响了征地区片价政策的顺利实施，损害了失地农民的根本利益，还动摇了地方政府的权威，影响了党群、干群关系和社会的稳定与和谐。

1.2 附加性执行

附加性执行是指执行主体根据自身利益，在执行上级政策时附加一些原政策中所没有的内容，从而使政策调控的目标、对象、范围等都超过了原政策要求，致使政策扩大化，从而出现政策失真。附加性执行通常出现在“搭便车”现象中。在我国的征地区片价政策执行过程中，在对失地农民进行征地补偿时，常常会出现征地补偿费用克扣和违规收费行为。一些地方政府有关负责人故意附加所谓符合当地实际情况的理由，以便将胡乱收费和随意克扣行为变得合理化。由此可见，这种附加性执行严重损害了国家和失地农民的利益，阻碍了征地区片价政策的顺利实施。

1.3 选择性执行

在执行上级政策前，执行主体会根据主观意愿，对上级政策进行筛选，只执行对自己有利的政策，而忽略对自己不利或没有利益关系的政策，这种执行方式就被称为选择性执行。选择性执行主要表现为“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”、断章取义、各取所需等。这种合自己的利益就执行、不合自己的利益就不执行的现象，在征地区片价政策的执行过程中也屡有发生。某些当地政府不顾失地农民利益和国家发展需要，有选择性的执行一些对自身有利的征地政策，而对自己不利的政策则不执行，从而导致征地区片价政策并未完全落到实处，影响了征地区片价政策的有效执行。

1.4 象征性执行

象征性执行是指执行主体未做充分准备，在组织、人员、资金等执行条件不具备的情况下，对上级政策搪塞敷衍，随意执行。这种执行主要表现在：“有令不行，令行不止”、阳奉阴违等现象。这类执行主体通常也叫作“收发室”、“录音机”，他们在政策执行的过程中不去考虑政策执行的客观条件和现实环境，也不去具体分析政策执行的可行性，对国家政策只是随意敷衍、阳奉阴违，而没有具体的执行措施。近年来，在我国征地区片价政策执行的过程中，这种象征性执行时有发生，当中央政府的征地区片价政策限制了地方政府的征地政策空间而又无法进行监督时，地方政府不会公然违背中央政府的征地政策，而是象征性执行，表面应付，背后拖拉扯皮，致使国家的征地工作进度缓慢，难以落实到位。

1.5 机械式执行

机械式执行是指政策执行主体在执行某项政策时，对于政策制定的内涵没有真正领悟和理解，也没有结合当地的实际情况，只是照搬上级政策，不懂灵活变通，机械地去执行，表面上虽然执行了政策，但实际上却是南辕北辙。遇到事情就找文件，没有文件就不办，有就机械办，是这种机械式执行的典型表现。上级在制定一项政策时，通常是从政策的整体和全局去考量，而不同地区、不同时期，政策执行的实际情况也不同，所以执行主体必须因地制宜，结合具体情况执行。但一些地方政府官员在执行征地区片价政策时，未考虑当地的实际情况和客观条件，机械地照搬国家的征地补偿标准，而对那些地类等其他条件不同的失地农民，生搬硬套地实施同地同价原则，容易引起那些土地条件较好而征地补偿偏低的失地农民不满，严重阻碍征地区片价政策的执行。

2 征地区片价政策执行梗阻的原因

政策执行是解决政策问题的根本环节，它涉及众多因素和参量，是一个极其复杂的过程。在土地征收方面，我国征地区片价政策执行梗阻的原因主要有以下三个方面。

2.1 政策本身不完善。相关制度不健全

2.1.1 测算方法不完善，区片价修订不及时 征地区片价的测算方法主要有征地案例比较法、年产值倍数法、农地价格因素修正法等，在实际征地过程中通常采用年产值倍数法。由于测算方法不完善，划分区片的相关统计数据在搜集上可能出现困难，因此会影响测算结果的准确性。同时，征地区片价的测算、修订、公布和实施都需要一个较长的时段，在这段时间内，若仍沿用旧的区片价进行征地，当新政策公布时，必然会导致失地农民因新老政策的差异而产生矛盾和纠纷。

2.1.2 相关制度不健全 第一，社会保障制度不健全。对于失地农民而言，土地是一种廉价的生产投入，经营土地可以为农民带来收益，提供基本的生活保障，因此，土地是农民失业和养老保险的基础。而我国的社会保障制度并不完善，失地农民的社保安置工作并未落实，一旦农民失去土地，就要承担永久失去职业和生活保障的风险。因此，失地农民可能会从内心不认可社保行为而拒保，这在无形中增加了征地工作的复杂性，影响了征地区片价政策的执行效果。

第二，监督机制不健全。在区片价政策的执行过程中，往往容易出现征地过程缺乏透明度、监督不到位、监管者互相包庇、滥用职权等问题。由于征地区片价政策执行缺乏有效监督，导致许多问题都无法得到真正落实。一方面监督主体缺失，政府作为监督主体没有调动群众积极性，许多失地农民发生补偿纠纷却投诉无门、投诉无果，而监管人员也执法不严、徇私舞弊。另一方面监督方式不完善，征地区片价的执行缺乏有效手段，导致土地补偿金管理不严，截留、挪用、克扣等现象严重，因此，征地补偿费难以真正落实到失地农民身上，严重阻碍了征地区片价政策的有效执行。

2.2 政策执行主体的素质与利益因素的影响

2.2.1 政策执行主体素质不高 征地区片价政策的执行主体包括国家、地方政府及相关工作人员，因此，执行主体在政策执行过程中的重要性不言而喻。近年来，对征地区片价政策机械式执行或象征性执行的事件屡见不鲜。这主要是由于政策执行者的自身素质不高，没有深刻理解区片价政策的内涵，缺乏统筹全局的系统观念和迎接挑战的心理素质，导致征地区片价政策在宣传和执行中产生偏差，从而直接影响区片价政策的执行效果。

2.2.2 利益因素 一项政策是否能够得到有效执行不仅取决于政策执行主体对政策的认知程度和理解程度，还取决于政策执行者的利益倾向。地方政府在执行征地区片价政策时，通常出于自身利益的考虑，会权衡成本与收益，如果实际收益与预期收益之间产生差距，这种利益受损就会导致政策执行者规避不利于自己的政策。

随着征地区片价政策的实施，征地补偿标准在原有基础上有所提高，征地补偿费用也相应增加，从而导致地方政府和用地单位产生一定程度的财政压力。例如，2004～2010年执行老政策的六年内，南京市已实施的征地案例的平均征地成本每666.7m²为8.87万元，新政策比原政策的征地成本平均增长了约30%。征地补偿费用的大幅提高会使地方政府可能出现财政紧缩现象，增加了地方政府的经济负担。地方政府为了获得利益最大化，会尽可能地压低征地补偿价格，从而导致征地区片价普遍偏低。同时，对于用地单位而言，地方政府会尽可能地抬高被征地的拍卖价格以弥补征地费用，企业需要预交的专项资金增加，其运行的流通资本则相应减少，导致企业的正常运营受到影响。这种由于政策执行者的利益因素引起的恶性循环，会直接阻碍征地区片价政策的顺利执行。

2.3 政策执行客体的政策认知度及生存压力的影响

2.3.1 政策执行客体的政策认知度不高 从主观上看，一方面由于失地农民的文化素质普遍不高，没有正确理解区片价政策的内涵，因而无法在区片价政策所带来的短期效应和长期效果之间做出正确选择。另一方面，土地一旦被征收，失地农民就会面临失去生活来源和经济来源的窘境，而现行的征地区片价补偿标准相对于土地的市场价格来说明显偏低，这将直接导致失地农民参与区片价政策执行的积极性降低，从而影响区片价政策的执行效果。从客观上看，由于征地区片价是一个全新的概念，其宣传工作又没有落实到位，信息反馈渠道不畅通，这些都会降低失地农民对区片价政策的认同感，影响征地工作的顺利执行。

2.3.2 生存压力导致心理超载 当前，由于失地农民习惯了按照传统征地补偿安置办法进行征地的方式，而征地区片价又是一个全新的概念，许多失地农民对该政策的优势还不甚了解；同时，土地是农民赖以生存的最根本的保障因素，而为了国家发展和城市化建设的需要，失地农民失去了最基本的生活来源，作出了巨大牺牲，承担着永久失去职业和生活保障的风险。而地方政府的安置手段大多是发放一次性的安置补助费，失地农民在失去赖以生存的土地后，需要自谋职业。由于没有良好的工作技能和从业知识，他们将面临就业竞争的巨大压力。以上种种原因都会使失地农民产生巨大的心理压力，导致其心理超载，进而消极执行甚至抵制执行征地区片价政策，严重影响政策的执行效果。

3 征地区片价政策执行梗阻的化解对策

3.1 完善区片价政策本身的建议

第一，采用多种测算方法，建立适当的价格修正体系，适时调整价格水平，保障失地农民的利益。目前，我国关于征地区片价的测算方法主要有年产值倍数法、剩余法、叠加法等，可以采用年产值倍数法或者其他1～2两种测算方法为主，其他方法适当修正，多种测算方法综合使用。同时，应当根据诸多因素的影响，建立适当的价格修正体系，及时调整征地区片价，保障失地农民的合法利益不受损害。

第二，健全社会保障制度及监督机制等相关配套制度，加强失地农民的安置保障，规范政府征地行为，保证安置补偿费足额到位。为了保证征地区片价政策的顺利执行和征地工作的时间和进度，首先，必须制定和完善征地区片价的相关配套政策以及实施细节，避免征地工作者在政策执行中产生偏差；其次，要明确补偿费用分配方案，合理分配征地补偿费在失地农民和集体组织之间的比例，保障各方利益；再者，要完善征地过程中的监督机制，使征地程序公开、透明，防止上级部门的层层截留和随意挪用，保证补偿费足额到位；最后，要健全社会保障制度，加强失地农民的安置保障，同时，大力开展失地农民的生产技能培训，提高其就业竞争力，以缓解失地农民再就业难和社会保障程度低、覆盖面窄等突出问题。

3.2 提高政策执行者的能力

第一，提高政策执行者的政治素养，增强政策认知能力，培养较高的思想觉悟。地方政府及相关工作人员只有准确理解征地区片价政策的实质，才能形成正确的执行态度，以保证区片价政策的执行能获得预期效果。应当从以下几个方面提高征地工作人员的综合素质，以增强区片价政策的认知水平：一要强化政治理论，提高政治素养；二要提高政策水平，完善知识结构，掌握区片价政策的基本理论以及执行的相关手段，把握区片价政策的精神实质，在执行过程中与当地实际情况相结合；三要强化组织管理能力、沟通能力和协调能力，确保区片价政策的顺利执行。

第二，建立征地管理信息系统，引入政策执行监督机制，规范政策执行者的征地行为，提高征地工作效率和水平。在对征地区片价进行调查研究的基础上，以土地信息系统、全球定位系统等技术为手段，建立征地管理信息系统，对征地工作进行有效监督和管理。同时，引入政策执行监督机制，规范政策执行者的征地行为，使征地工作公开、透明，提高征地工作者的工作效率和水平。

3.3 培养政策执行客体的素养

第一，强化舆论宣传，完善网络舆情引导机制，提高失地农民的政策认知度。政府应当按照“公开为原则，不公开为例外”的要求，强化区片价政策的舆论宣传，完善网络舆情引导机制，广泛借助电视、广播、报纸、网络等大众传媒，通过多种途径广泛宣传，推进政府信息公开，打造阳光政府、透明政府，确保失地农民的知情权和监督权，提高失地农民的政策认同感。

第二，培养失地农民的基本生存技能，强化其对征地区片价的政策认同感，增强其对政策执行主体的信任感。首先，要充分调动失地农民的积极性，大力开展生产技能培训，落实培训职责和任务，强化失地农民的基本生存技能培训，提高就业竞争力。其次，要通过教育、舆论宣传等方式强化失地农民对征地区片价政策的认同感，减轻心理压力，确保征地工作顺利进行。最后，要通过与公众协商对话或者进行真实宣传等手段，将征地信息传递给公众，以增强失地农民对政策执行主体的信任感，使征地工作能够得到有效执行。