政务信息资源价值测度方法与模型研究及启示

袁冰洁 罗贤春 姚明 李伶思

摘 要：政务信息资源价值体现在电子政务绩效、系统和服务等过程中。通过对相关电子政务建设和服务的评价方法与测度模型梳理，发现在评价方法研究方面主要从政府绩效和社会应用两方面进行；在测度模型方面的研究主要从情报学、经济学、公共管理和信息技术等学科角度构建测度模型。这些方法与模型一方面将政务信息资源价值的测度蕴含其中，另一方面也为其独立测度提供了路径、模式和视角等方面的启示。

关键词：电子政务；政务信息资源 ；信息价值；价值测度；测度方法；测度模型

中图分类号： G203；D035-39 文献标识码： A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016088

Abstract The value of government information resources is reflected in e-government performance， systems and services. Through evaluating the methods and models of e-government construction and services， we found the methods study are mainly from the application of government performance and social aspects. The study of the model， mainly from information science， economics， public administration and information disciplinary perspective and other technical measures to build the model. These methods and models on the one hand to measure the value of government information resources， on the other hand also provides inspiration for independent measurement path， pattern and perspective and so on.

Key words e-government； government information resources； information value； value measurement； measure methods； measuring model

1 引言

政务信息资源是社会最重要的信息资源之一，它是指一切产生于政府内部或虽产生于政府外部但对政府活动有影响的信息资源的统称[1]。政务信息资源是政府行使管理和服务职能的基础、科学决策的依据、联系公众的纽带和宏观调控的手段，对其价值研究具有重要的现实意义。首先，政务信息资源是国家信息资源的重要组成部分，是政府部门、企事业单位、公众等开展社会活动的基础资源，对社会发展具有先导性的促进作用；其次，政务信息资源是社会的公共资产，属于公共产品和服务的一部分，具有很大的经济使用价值；最后，政务信息包括结构化信息（数据）以及非结构化信息（内容），它集成了数据和内容的完整信息，其中非结构化信息在政务系统中超过90%，是政务服务、管理和内部控制的重要依据，是极具价值的宝贵财富[2]。政务信息资源价值的高低、大小直接影响着其利用的广度和深度。专门的政务信息资源价值测度研究较为鲜见，大多蕴含在信息质量评估、电子政务系统、公共服务和政府绩效的测评之中。

2 政务信息资源价值测度相关方法及启示

政务信息资源价值的测度是一项复杂的社会系统工程，不仅要从宏观上把握政务信息资源价值的整体效应和应用领域，还需从微观上测量出某类政务信息资源价值的大小。主要是从政府和社会两个角度探寻具体的测度方法。

2.1 面向政府绩效的测度方法及启示

2.1.1 面向政府绩效的测度方法

信息具有价值，因而是可测度和管理的[3]。泰勒于1986年就提出了一种有效测度信息的成本和价值的方法[4]。他认为信息的真正价值只存在于它的使用中，随着信息的不断加工，其自身的价值在不断提高，基于这一原则，他设计了一个附加价值图表，从最初的收集和处理到支持决策，分为组织、分析、判断和决策等四个过程。可见，信息价值体现在其使用过程中，尤其是决策活动中。而后有学者提出政务信息资源价值的测度可引入信息价值链的理论，就是信息资源自身价值及增值价值的实现是通过一条流动的链条实现[5]。政务信息资源是基于公共任务产生的，产生的同时便具有了价值，大部分政务信息在履行了初始任务之后仍然具有再利用价值，对于具有再利用价值的政务信息进行增值开发，就形成了一条能反映政务活动内容的价值链[6]。

政务信息资源建设质量高低是其价值大小的重要内容。政务信息资源的质量受到政府部门内部后台办公流程、领导力、组织管理模式等多种因素的影响，而政务信息资源质量的影响因素主要来源于政府机构本身，除了政府内部工作人员之外，还涵盖了政府机构各管理层面的因素[7]，对政务信息资源质量的测度和评价从一定程度可以反映政务信息资源价值本身的高低。Arre Zuurmond等[8]以荷兰政府机构为例，分析了荷兰政府机构当前面临的发展趋势和挑战，并介绍了测量电子政务信息资源质量的工具以及用何种工具测量何种政务信息资源的对应关系，构建了以领导力、战略和策略、流程、员工、合作伙伴和资源这五个指标测度政务信息资源的价值。

在政务信息资源建设和应用中，要提高政务管理的效率和效果，必须实施知识管理。知识管理对政务信息资源管理是一种强有力的向上的牵引和导向，从而能够实现对电子政务信息资源的价值提升[9]。政务信息资源的价值提升蕴涵于数据库建设，政府知识挖掘、知识共享、知识创新等知识管理各个环节中[10]。通过知识管理识别与问题有关的关键性信息，并对这些信息进行提炼和挖掘，形成关于某一问题的专门知识，用于支持管理决策[11]。除此之外，政府部门还可以从隐性政务信息资源的角度对政务信息资源进行测度，从政府决策制定过程中决策人员的政务信息资源使用路径、模式和方法等角度判断某类信息价值，强调隐性信息资源对决策的“是什么”，“怎么样”和“为什么”的解构价值[12]。从而，将信息资源形态与信息链结合形成动态的价值表现途径。

政府网站是政务信息的主要发布平台，承载了大量有价值的信息。Christos Halaris等[13]通过文献梳理分析发现基于政务网站建设及网站质量的评估是国外政务信息资源价值测度较常用的方法，主要从后台流程表现层、网站技术性能层、网站质量层、以及客户的整体满意度这四个层次分析政务信息资源从生成到展示再到应用等环节的不同价值表现，关注最终用户所获得的好处，特别强调用户的满意度以及用户对在线服务的感知。并在这一过程中，促进政务服务中的用户体验实现，通过政务信息使用过程展示，加强政府与公众的信任[14]；Siqing Shan等[15]选取了中国的18个城市进行实证研究，采用主成分分析法（PCA），从政务系统的建设以及技术层面出发，采用社会技术评价模型和利益相关者理论选取工程建设、信息安全管理、特殊建筑、政府事务的透明度和信息化能力五个维度评价电子政务系统，从而反映出政务信息资源在电子政务系统中的价值。

2.1.2 基于政府绩效测度方法的启示

政府作为政府信息资源的拥有者，其对政府信息资源价值的认识是进行测度的重要参考。基于政府绩效测度方法，强调决策中的信息使用过程，认为政府在决策中因为某些政府信息资源价值的发挥，导致决策效能的差异，所以测度的前提是信息被使用，测度过程中是信息作用对决策的影响程度，测度结果的修正是对测度结果的效能认定。

就政府信息资源的价值判断来看，信息只有被使用才具有价值，政务信息资源的质量是价值的重要反映，但并非与其质量呈正相关关系，与在决策中起到的作用具有更加密切的关系。在价值的实现过程中，需对其形态进行转化，关注人对知识的应用过程，政府信息资源价值的实现程度受到形态的制约，知识与智慧的形态最有利于人的应用。在实现条件方面，需要支撑平台与相应的转化场景。

基于政府绩效的测度方法，将政务信息资源形态与实现的硬件平台都纳入测度范围，认为测度的主要着眼点是“政府信息资源在政府决策中的正向推进作用”，与之相关的人和设备因素也是测度需要考虑的因素。

2.2 面向社会应用的测度方法与启示

2.2.1 面向社会应用的测度方法

从经济学意义上讲，政务信息资源是社会的公共资产，属于公共产品和服务的一部分，具有很大的社会使用价值，政务信息资源除了具备信息资源的相对稀缺性、不均衡性、社会性，以及公共产品的属性等一般性特征之外，还具有公共性、垄断性、管理主体的自利性、投资的非风险性、产出的非市场性这些经济学特征[16]。由于政府的行为目的是维护和增进公共利益，其信息来源大部分出自社会成员，包括个人、企业和其他社会组织，其信息成本是由财政支付的。因此，政务信息资源在原则上除政府使用以外，社会成员也有权利获取和使用，如经济统计信息、专利登记信息、企业注册信息、空间地理信息等，与人们社会经济活动密切相关，除政府行使职能外，对社会其他主体也有很大的使用价值。

董林飞[17]以经济学作为政务信息资源价值评估的基础，引入“条件价值评估的方法”对基于公众角度的政务信息资源进行测度，得出基于公众角度的电子政务的支付意愿和补偿意愿，以公众作为“电子政务产品”的“消费者”的角度，给予政务信息资源价值一个客观的、量化的评价和评估。能够从电子政务项目建设的效果和作用中分析政务信息资源价值的表现程度。陈晓霞[18]选用条件价值评估法（CVM）对昆明市电子政务价值进行了评估，在模拟市场情况下，以问卷调查形式询问人们对于电子政务服务的支付意愿，得出昆明市国土资源电子政务建设产值已经大于资金投入，不但具有其内在价值，而且增值空间较大；社会公众对昆明市国土资源电子政务的参与度不高的原因之一是相关国土信息资源获取的障碍；国土资源电子政务支付意愿与服务对象类型有紧密联系，集体支付意愿大于个人支付意愿。

秦海涛和郑垂勇[19]从微观经济学的角度可以把电子政务的整个过程看作一个消费的过程，涉及到厂商、消费者和产品的问题；袁红军[20]从用户角度希望这种经济性成分越少越好，但政务信息资源的生产、传播和使用都会产生成本，公众获取信息也是需要成本的，如时间成本、财力成本、精力成本等。人们付出成本的目的在于获得的信息增值服务，带来大于付出成本的收益。因此，对政务信息资源的经济性分类一般是从收益可能性进行的，分为纯公共信息和准公共信息，准公共信息具有直接或者间接商业价值，这种商业价值有时候是潜在的，需要进行挖掘或加工使之体现出来，如交通管理部门每年在发放汽车牌照的同时，可以统计出各汽车厂商在当地销售情况的资料，而这种信息恰恰是各汽车厂商非常想得到的，这对于企业制定经营策略有很大帮助，可以为企业带来经济利益，从而实现了政务信息资源的价值[21]。因此，微观经济学视角的电子政务其实是政府投资建设电子政务给公民和法人提供相关服务的一个过程。

社会公众对政务信息资源的接受程度也是其价值高低的重要组成部分，国内外学者运用技术接受模型和理论对电子政务信息资源采纳进行研究，理解公民的采纳行为[22]，进而采取有效的方法提高电子政务的使用率，公众对政务信息资源的使用率越高，其价值越大。杨雅芬等[23]基于公民的视角，以经典IT/IS理论/模型为基点，分析得出影响公民对政务信息资源采纳的四个因素分别为个体特征、技术特征、环境特征及质量特征。

2.2.2 基于社会应用测度方法的启示

面向社会应用的测度方法，主要是将经济学方法引入政务信息资源的测度中，其关注的重点是结果而非过程，即人的行为受到政务信息资源影响而提高了效率或者取得更好的结果这一过程中，政府信息资源的价值并不孤立存在并表现，而是以结果作为测度对象，进而测度在总体价值生成中的政务信息资源价值所占的比重。经济学把社会产品按排他性和竞争性分成私人物品和公共物品两类，而电子政务项目绝大多数都是政府投资建设的，因此是一种特殊的公共产品，它具有非排他性和非竞争性，使其成为一种制度类公共产品，从而能够量化电子政务信息资源的价值。

首先，价值的实现以用户愿意购买为前提，并以其支付价格作为价值测度的依据，用户的购买意愿以及愿意为之付出的价格，直接体现了政务信息资源的价值，即使过高或者过低的估计了价格而达到了交易，也会在下一次交易中因为购买意愿的提升而有所修正；第二，节约用户成本是政务信息资源价值的表现形式之一，信息是用来减少不确定的，政务信息资源符合信息的基本特征，且因为具有全面性、准确性而可以作为决策的凭证[24]，其对于行为指导可以在时间上节约用户的成本，对成本的节约是测度价值的主要方面；最后，政务信息资源价值与用户的使用率呈正相关关系，价值测度要考虑用户的使用率，使用率的高低与总体价值的比重密切相关。

从以上分析，可以看出，政务信息资源价值的测度多是基于政府绩效和社会应用视角，与电子政务、政府业务、公众诉求、社会接纳等结合在一起。相关测度方法有其倾向性指向和特点，并为政务信息资源价值测度提供方法和路径的启示（见表1）。

3 政务信息资源价值测度相关模型及启示

政务信息资源包括非常丰富的内容，政府信息资源蕴含着巨大的经济和社会价值，对政务信息资源价值的测度也是非常复杂的一种社会活动。不同学科基于在政务信息资源领域的契合点，将政务信息资源价值的测度蕴含在相关电子政务建设、公共服务、信息系统评价、用户评价等环节中。

3.1 情报学视角的测度模型及启示

3.1.1 情报学视角的测度模型

Beynon等[25]认为需大力推动政府的技术创新和服务的提供过程，在技术的推进与服务接纳中对政务信息资源价值进行测度。Paul Beynon-Davies提出了电子政务元模型，该模型基于情报学和电子政务领域政策和实践建立，强调ICT架构政务服务的支撑，元模型作为一个解释工具来帮助评估现有的电子政务发展阶段，能提供电子政务发展的一个明确框架，并在此基础上构建电子政务潜在基准测试框架[26]，该框架主要确定重点领域为电子服务交付，通过调查和实施各种接入渠道不同利益相关者，重新设计或兴建前端ICT系统来管理客户互动，确保前端/后端ICT系统集成，从而创建集成后端信息通信基础设施，确保沿内的通信信道和数据的安全交易ICT系统，实现数据共享与服务的合作组织，进而创新ICT或建筑物组织流程，目的是提高评估和基准测试的水平并在这方面超越其当时关注电子服务交付[27]。

除政府部门外，档案馆、图书馆被大多数国家作为政务信息资源保管和对外服务的机构。如Sarah Horton[28]对政务档案信息资源的利用进行研究，指出政务档案信息资源只有在对外服务过程中才能最终体现其社会的公共价值，要考虑到社会需求成本和信息价值实现之间的关系；Jane Cramer[29]专门介绍美国联邦托管图书馆计划项目，指出图书馆是实现政务信息价值的重要机构，国外大学图书馆的网站提供许多重要的政务信息资源，并且通过权限有些人可以无偿使用这些政务信息资源，提高了政务信息资源的使用价值，可以通过对大学图书馆网站进行测度，建立图书馆政务信息资源使用模型。

我国在情报学领域的研究尚未设计专门的政务信息资源价值测度模型。但也有相关研究，如郝金星[30]针对广泛意义的信息概念提出了信息价值的注意力模型。他认为信息是一种生产要素，在信息社会中，可以认为每一条信息都是有潜在价值。注意力则是人的一种能力，它可以间接测度信息的价值。通过对注意力的特性进行公式化描述，并且利用信息社会的基本规律，提出了信息价值测度的注意力模型，对信息的价值进行测度。

3.1.2 基于情报学测度模型的启示

情报学科始终关注情报空间中信息组织、传递、利用基础上的信息价值的实现与增值，认为信息资源价值的实现是社会进步的重要推动力量，对于如何准确地测度政务信息资源的价值，情报科学领域的研究主要是着眼于电子政务环境中信息资源的开发与利用程度。

电子服务交付的实现是政务信息资源价值主体的转移标志，是信息资源在电子政务环境下进行传递与被用户所吸收和利用的标志，测度的初始点在于电子服务的交付，在交付使用之前，价值是在政务信息资源内部所蕴藏，一旦交付使用，给用户带来的便利程度就可以被测度，同时，政务信息资源价值的实现可通过社会化的第三方进行，情报科学认为政务信息资源的开发主体不仅仅限于政务信息资源的所用者，凡是可以获得并进行开发利用的机构，都是政务信息资源价值实现的主体。最后，得到关注是政务信息资源价值实现前提，带来政务信息资源展示效果的诉求，这就要求在测度过程中要注意到电子政务服务的可获取、可认知和可利用的程度。

3.2 经济学视角的测度模型及启示

3.2.1 经济学视角的测度模型

从经济学的角度看，政务信息资源价值有客观性和可塑性，具有绝对价值和相对价值的两个方面[31]。P.J. Stanton等[32]早在20世纪90年代就指出政务信息的价值体现在经济活动中，受到“边际主义经济学的”支配。效用是消费者从某种物品中所得到的满足，是消费者行为的归宿，是商品价值的源泉。通过对政务信息资源效用的测度可反映政务信息资源的价值；Shirish C. Srivastava[33]构建了电子政府的价值框架模型，该模型描绘了创造价值的利益相关者对电子政府的价值可能会产生的影响。政府的价值选取包括区域政策制定、项目管理和遵从性三个变量，公民的价值选取包括区域金融、政治、社会、意识形态和管理五个变量。

此外，从资源-资产-资本视角下也可以对政务信息资源价值进行测度[34]。“资源-资产-资本”三位一体管理是一种新型的资源管理观，是以价值为导向的资源开发利用管理理念和方法，资源-资产-资本是资源的三种属性，资源强调的是自然属性，是实物量；资产强调的是经济属性，是资源的价值，是实物量的货币化；资本是流动的资产，是资产价值中能够带来价值增值的价值[35]。政务信息资源本是一种资源，把这种资源转化成资产从而构架“资源-资产-资本”的政务信息资源价值测度方法。

3.2.2 基于经济学测度模型的启示

现代经济学认为，物质资源具有明显的排它特性，其使用价值在某一时刻只能被一个使用者所占有和使用，而知识性资源具有共享性，同一知识可以被多个人同时占有和使用，并且在使用过程中不会消耗它，只是利用它，在使用过程中还会产生新的知识。信息资源和知识资源在使用时还是一种积累和开发的过程，在重复使用过程中成本递减，从而会带来递增的收益。

政务信息资源使用中的边际效益递增，是在测度中应该注意的，这也意味着测度过程要认识到同一政务信息资源在不同场景与不同时间维度的价值实现，信息价值边际效益递增扩宽了价值测度的外延。市场需求是供给的导向，同样，用户的价值诉求是政务信息资源价值增值导向，用户价值诉求的多元化要求政务信息资源以不同的组织形式或者要素拆分的形式去满足用户需求，对经过查分的政务信息资源部分价值的测度要予以关注。最后，全面价值的实现需实现“政府资源-组织资产-社会资本”的统一才能使政务信息资源价值在全社会体现，将政务信息资源的“资源”“资产”“资本”属性有机统一起来，在不同维度进行测度，才能全面掌握政务信息资源价值的实现。

3.3 公共管理视角的测度模型及启示

3.3.1 公共管理视角的测度模型

政务信息资源在不同的公共服务领域，呈现出不同的价值类型和形态。也带来了用户对其价值归宿和场景结合的判断选择。所以，从政务服务的质量分析政务信息资源价值的表现，成为一种有效途径。Halaris C[36]、Godwin Kaisara[37]等在对公共部门服务、电子服务和电子政务服务的 36 种不同质量方法分析和综合的基础上，提出电子政务服务质量分层评估模型，该模型由后台过程性能层、网站技术性能层、网站质量层和顾客整体满意4个层次组成。Papadomichelaki X[38]发展、修改、验证、确认和测试一个电子政务服务质量评估的多项目量表模型，该模型最初由易使用、信任、互动环境的功能、可靠性、信息内容和外表及公众支持6个维度33个测量指标构成；经实证后，修正为由可靠性、效率、公众支持和信任4个维度22个测量指标组成。这两个模型都是通过服务质量分层评估模型间接反映政务信息资源价值的大小。Hu P J等[39]基于公众继续使用电子政务的目的，提出电子政务继续使用模型，该模型包含技术特征和服务特征量维度，技术特征由感知有用和感知易使用两个测量指标，服务特征包括便利和安全两个测量指标。可通过技术使用的感知对政务信息资源价值进行测度。

费军等[40]基于公共服务的视角，以服务型政府建设为导向，构建了一套公共服务理念下的电子政务绩效评估指标体系，在此基础上应用模糊层次分析法建立了电子政务绩效综合量化“模糊层次分析模型”；于施洋等[41]基于电子政务的使命，利用平衡记分卡方法建立的电子政务绩效评估模型即平衡积分卡模型，该模型以投入产出、内在提升、公共价值及用户满意等 4 个视角作为衡量电子政务绩效的维度，与政务信息组资源建设的价值取向结合， 兼顾“过程”与“结果”，把绩效评估工作上升为政务信息资源价值测度的战略转换工具，以便为建设高效、集约型电子政务做出贡献。

3.3.2 基于公共管理测度模型的启示

新公共服务理论认为，政府从企业主向掌舵人转变，公民不再是顾客，而是公民，强调公民参与，共同协同治理[42]。以“市场干预、技术效率及公共物品的私人价值实现”为核心的公共管理有助于提高政府效能，“公共性”“合作性”和“可持续”成为公共管理所秉承的理念，认为公共资源应该被用于创造公共价值，公共行政所承载的工具理性价值逐步显现[43]，如Antonsen等[44]以公共产品与服务供给的性质为切入点，构建了“公共性程度评价量表”来测度组织的公共性程度以及相关要素的价值实现程度。在信息技术的推动下，围绕服务内容提供使服务诉求清晰，过程通畅，结果满意的政务信息资源，将价值蕴含在服务的全程之中，并从用户对服务质量的评价角度来测度政务信息资源价值高低。

在政府管理过程中，将政务信息资源的测度纳入政府绩效的测量之中，相关研究有所深入，如Habin Lee等[45]从公民的角度对电子政务服务价值进行评价，通过建立信息系统评估域概念的参考模型，用于信息资源服务价值的评价。政府在推进电子政务的过程中，为政务信息资源价值的实现提供保障，同时电子政务绩效也反映政务信息资源使用绩效，是价值测度在宏观管理上的风向标。

3.4 信息技术视角的测度模型及启示

3.4.1 信息技术视角的测度模型

从理论上讲，利用先进的技术，可以很大程度上帮助政务部门提高办事效率，提高政务信息资源的使用价值[46]，借助一定的技术条件对政务信息资源价值进行测度。如Francesco Virili等[47]构建了电子政务价值转换模型，探讨了以服务为基础的信息技术（IT）创造信息的价值，利用IT技术实现有效价值转换框架，用来评估和提高电子政务项目的价值转换，特别是基于服务的IT的集成项目；Ruth Fagg[48]介绍了英国CCTA原型小区接入码的技术对政务信息利用的影响和效果，降低了政府信息获取的成本；HelenLingard等[49]研究电子政务客户端框架模型，通过客服端的友好设计，使政务信息生命周期向社会扩展，使其效用价值得以在用户的社会情境中体现。

3.4.2 基于信息技术测度模型的启示

随着信息化的发展，信息战略已经提升到战略的层次高度，信息技术作为一种技术资源以及在信息战略中的地位，奠定了其在组织价值创造过程中的基础、支持作用[50]。

信息技术的拥护者注重信息技术对电子政务效用实现的作用，认为信息技术的发展是电子政务实现跨越式发展的重要推动因素[51]，认为政务信息资源在不同系统和使用者之间的转换过程也是价值形态转换的过程，转换的技术支撑是价值流通畅的保证，特别是强调接口技术对电子政务效用实现的重要支撑作用。所以在测度中必须将信息技术因素纳入测度范围，包括信息基础设施与信息技术的使用，信息技术是实现用户和政务信息资源之间交互作用的重要中介，如Cresswell等以政府信息技术投资项目为研究对象，构建了基于公众视角的公共价值评估框架[52]，适当的信息技术可以提升用户获取与使用政务信息资源的效率，是测度过程中必须考虑的因素之一。

从以上相关测度模型要素，框架及运行过程可以看出，政务信息资源价值测度是这些模型之中的重要组成部分，政务信息资源价值测度模型构建需以这些基础模型为参照，从中获取突破口（见表2）。

4 结语

政务信息资源价值蕴含在电子政务建设与服务的各环节之中，在电子政务系统、绩效、服务、用户等方面国内外理论与实践部门已建立较为成熟的评价方法、体系与模型。这些方法与模型为政务信息资源价值的测度提供了路径、模式、要素、框架和程序等方面的启示。借鉴已有的方法和模型构建专门的政务信息资源价值测度的模型将是下一步研究的重点。

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作者简介：袁冰洁（1972-），女，吉首大学图书馆馆员，研究方向：信息资源管理；罗贤春（1970-），男，吉首大学法学与公共管理学院教授，研究方向：电子政务与信息资源管理；姚明（1988-），男，中国作家协会中国现代文学馆助理馆员，研究方向：信息资源管理；李伶思（1992-），女，中国作家协会中国现代文学馆硕士研究生，研究方向：信息资源管理。