基于系统原理的岳阳市附属绿地绿线管理研究

朱海雄　程昊

摘要：基于系统原理的整体性、层次性、开放性要素，对岳阳市附属绿地绿线管理现状进行分析评价。在“形成合力自觉管、开放透明借力管、层次合理全程管”成功管理经验的基础上提出“3+6+9”管理模式，解决“如何管”的问题；针对管理存在“程序复杂、体制脆弱、技术标准简单”问题，提出“优化管理模式、绿线管理立法、技术标准更新”来提升实际管理水平。

关键词：系统原理；附属绿地；绿线管理；岳阳市 文章编号：1671—2641（2016）01—0088—04

中图分类号：TU986 文献标志码：A

城市绿线管理是对城市绿地进行管理，通过绿线控制绿地范围，保证规划中明确的绿地总量指标落实、城市绿地系统规划和绿地系统详细规划顺利实施、现有良好的山水脉络不受破坏、现状绿地得到严格保护，从而确保城市具有合理规模的绿地、保障公众利益不受侵犯。附属绿地占城市绿地（城市建设用地范围内）60%以上，是市民使用频率最高的绿地，管理的好坏直接影响到市民的生活、工作、学习的环境及绿色福利享受均等性。为全面落实住建部提出“要在城乡规划中全面引入绿线管理制度”，岳阳市在附属绿地绿线管理方面进行多年实践，形成了较全面完善的管理模式。本文基于管理学中的系统原理，对岳阳市附属绿地绿线管理现状进行分析，总结成功经验、分析管理存在的问题并提出进一步提升管理水平的对策。

1岳阳市附属绿地绿线管理成功经验分析

为建立并严格实行城市绿线管理制度，加强城市生态环境建设，创造良好的人居环境，促进城市可持续发展，2002年建设部出台的《城市绿线管理办法》明确“城市人民政府规划、园林等行政部门，按照职责分工负责城市绿线的监督和管理工作”。城市绿线是城市各类绿地范围的控制线，包括现状绿线和规划绿线。现状绿线是一个保护线，现状绿线范围内不得进行非绿化建设；规划绿线是一个控制线，规划绿线范围内将按照规划进行绿化建设或改造。附属绿地绿线管理属于社会公共管理范畴，附属绿地的绿线在基本建设程序的不同阶段分为绿地率指标和绿线等不同表现形式。

管理学的系统原理指人们在管理活动中应始终把管理对象和管理本身作为一个有机的整体来看待，并注重运用系统的观点和方法去处理管理活动中遇到的任何复杂问题。任何管理都是对系统的管理，系统由若干相互联系、相互作用的部分组成，是在一定环境中具有特定功能的有机整体。管理的系统原理要点包括整体性、开放性、层次性等。系统原理管理要素包含主体、客体、目的、环境和方法5类基本要素。附属绿地绿线管理系统由管理主体和客体组成，它们在管理制度和体制下活动，并受社会环境和条件制约，二者间通过管理方法和措施发生作用。

为加强城市绿线管理，岳阳市成立了绿线管理办公室，隶属于岳阳市风景园林局，并出台了《岳阳市绿线管理办法》《<岳阳市绿线管理办法>实施细则》《岳阳市绿线管理实施程序》等规范性文件，因其绿线管理特别是附属绿地绿线的管理到位，其经验被湖南省住建厅向省内各地推广。本文运用系统的整体性、开放性及层次性原理，根据多年从事附属绿地绿线管理的实践经验，对岳阳市的附属绿地绿线管理现状进行分析研究，总结“形成合力自觉管、开放透明借力管、层次合理全程管”三方面成功管理经验并提出“3+6+9”管理模式，较好解决了“如何管”的问题，对同类城市进行附属绿地绿线管理有一定的指导和借鉴意义。

1.1管理形成合力，整体层面“自觉管”

基于系统整体性原理，附属绿地绿线管理相关部门在岳阳市政府的统一协调下，按职能职责分工协作，克服各自为政思想，全力提升自觉管理的意识，基本形成齐抓共管、协调一致的局面，同时各管理层次齐全，确保管理过程及层次的完整性。

1.1.1避免“短板”效应，充分发挥整体效能

尽管附属绿地绿线各管理层次的管理主体、方法等存在不同，但都是体系的必要组成部分，并共同构成一个整体。任何层次的缺失，都会因为“短板”效应而影响管理的总体目的实现。管理要素缺失会导致以下几种情况发生：

1）在项目规划阶段，如果没有由园林部门按绿线划定规则计算绿地率，建设方容易忽视绿地率指标，在验收把关时，可能出现绿地率不达标，此时他们只能采用“破硬增绿”等方式补充绿地，仍不达标的就必须缴纳城市绿化补偿费。无论是建设方“破硬增绿”、缴纳城市绿化补偿费，还是城市的绿地减少，总之各方都有损失。例如岳阳市附属绿地实施绿线管理以来，有24个项目由于布局不合理造成验收时绿地率不达标而采用以上方式进行补偿，引起建设方较多的投诉；如果在项目规划阶段总平面图批准前开始控制，建设方提前知道绿地不足便可对室外布局进行优化，最大限度地增加绿地，也有效保证了城市绿地规模，因此岳阳市将绿地率计算和绿线划定设置在规划总平面图批准前后进行。

2）绿线管理各层次、阶段大多数非行政许可，要结合项目报建程序并将其作为前置条件才能落实。相关部门不把关（如验收时规划建设部门不需绿线手续就能通过综合验收、竣工备案等），附属绿地绿线管理就很难有效运行，规划绿地将没有办法完全落实。岳阳市刚开始实行附属绿地绿线管理时就出现审批的项目多而验收的项目少的情况（表1），如2010年进行绿线划定的项目有53个但验收项目只有8个，主要是由于规划综合验收没有将绿线验收作为必要条件。

为解决以上问题，岳阳市人民政府对附属绿地绿线管理进行了具体的规定，明确了管理主体及程序，从制度上避免“短板”效应的产生。

1.1.2规范绿线技术标准体系，保证各部门一致

绿地指标体系、绿线划定规则等在国家、省级层面没有完善的体系，岳阳市刚开始实施绿线管理时由于规划和园林部门的技术标准不太一致，导致常出现规划部门计算绿地率达标而在园林部门计算时却不达标的情况，给绿线管理带来不利局面。针对这个问题，两个部门相互协调并及时修订了《岳阳市城市规划技术规定》和《<岳阳市绿线管理办法>实施细则》，确保附属绿地绿线管理的技术标准保持一致。endprint

1.2管理开放透明，利用各方力量“借力管”

附属绿地绿线管理系统不可能封闭而独立存在，必须与周围环境进行物质、能量和信息交换，受到环境的约束和激励，从而不断提高系统内部的有序性，系统必须具备随环境而不断改变其结构和功能的能力，并充分利用环境来提升管理水平。

1.2.1重视舆论宣传，提升人居环境社会关注度

随着城市的发展和经济条件的不断提高，人们开始思索起未来的居住环境变化，但大多数人不清楚围绕城市绿线展开的一系列管理活动，最终是为了加强城市生态环境建设，创造良好的人居环境，故应重视附属绿地绿线管理的舆论宣传，提升社会组织和市民对城市环境好坏的关注度，引导他们成为监督城市绿线管理的主力军。关注度的提高能促进绿线管理者提升管理水平、全面提升他们对绿线管理的自觉性和规范性，达到保护城市绿地的目的。

岳阳市近年来采用多种手段加大宣传，提升了社会组织和市民对绿线管理的关注度。让他们了解到城市绿线保护与生活环境息息相关、相关管理是为他们谋取绿色福利，以及在城市绿线管理中的权利和义务，提升他们参与其中的主动自觉性。例如规划部门在相当长的一段时间里没有完全按市政府的文件将园林部门的绿线管理手续作为规划审批及验收作为前置条件，使部分绿地率不达标及绿化效果不好的项目通过验收，导致市民投诉，引起了规划部门重视并按市政府文件执行。

1.2.2实施公示制度，提升公共管理社会公平性

绿地率标准、绿地面积计算、绿化补偿费的执收、违法违规行为的处理等方面如果不按照同一标准操作，附属绿地绿线的管理就做不到公开透明开放，会造成“社会不公”甚至还可能滋生腐败，因此保持管理系统的开放性，让权力在阳光下运行，将管理的内容全面向市民公布，多倾听民意，让他们了解“绿线”，盯死“绿线”，将有效避免绿线审批验收有悖公平公正、随意侵占绿地和改变绿地性质的现象发生，促使管理工作有序顺利开展。岳阳市实施绿线管理图纸自公示后几年来园林部门共收到上百次市民关于建设方改变绿线及方案的投诉，绿线监管的力量大大增强。

1.3管理层次合理，基本建设程序各阶段“全程管”

基于系统层次性原理，系统通过这种层次结构使诸要素有序协调地工作，完成各部分的指定功能。附属绿地绿线管理过程比较复杂，大多数层次以园林部门为管理主体，而管理依据《城市绿线管理办法》为部门规章，所能采用的管理手段比较弱，必须借助政府和相关职能部门的力量才能管理到位，岳阳市附属绿地绿线的分层次管理较好地将园林行政职能、基本建设程序和政务中心项目管理程序三方面有机结合，基本理顺管理层次结构并形成绿地率指标确定、绿地率指标审核、绿线划定、绿化方案审查、绿线实施监管、绿线验收六个管理层次，各层次管理的具体要求及责任明确，较好地解决了基本建设程序各阶段“全程管”的问题。

具体来说是政务服务中心将园林部门的六个管理层次纳入政务中心项目管理程序（联合审批、验收等）的范畴，明确附属绿地绿线管理为规划部门建设项目报批验收程序中各个阶段前置条件。岳阳市从2013年开始实施附属绿地绿线“全程管”，从表1可看出取得了很好的管理效果，绿化方案审查和绿线验收项目较之前明显增加。

1.4“3+6+9”管理模式完善

附属绿地绿线的分层次管理采用“3+6+9”模式，完善的管理系统确保管理无盲区，基本解决了“如何管”的问题。“3”是指政务中心、规划、园林三个管理主体；“6”是指结合项目基本建设程序设置的6个管理层次；“9”指结合基本建设程序和政务中心的项目管理程序——控制性详细规划、土地出让、修建性详细规划（设计方案）技术审查、建设工程规划许可证、初步设计审查、施工图审查、建设工程施工许可证、规划综合验收、竣工备案，设置的9个管理“关键点”（表2）。

2存在的问题及原因分析

虽然岳阳市附属绿地绿线管理形成了国土、规划、建设、园林部门和政务中心联动的管理机制，但也存在着一些矛盾和问题。

2.1管理程序复杂，违悖“简政放权”精神

虽然附属绿地绿线管理程序与基本建设程序等配合形成了较全面完善的管理体系，但其审批过程较复杂繁琐。如建设单位在项目修规（规划设计方案）技术审查阶段要多次往返于规划和园林部门：在规划部门批准项目总平面图前园林部门必须对绿地率指标、附属绿地界线进行审核并出具审核意见作为前置条件；在规划部门批准项目总平面图后园林部门按规划部门批准的项目总平面图划定绿线、计算绿地率指标。此类情况导致建设单位在办理手续过程意见较大，与国家“简政放权”精神相悖。

2.2管理体制脆弱，过于依靠相关部门支持

靠借助政府和相关职能部门的力量建立起来的管理体制，顺利运行的支撑就是领导重视、部门协作、红头文件，有章可循但无法可依，注定是脆弱的。一是政府对绿线管理的关注程度直接影响绿线管理的好坏，政府关注降低，体制就越难理顺，法规政策标准规范的出台越难，绿线管理难到位；二是根据行政审批改革的精神，审批的前置条件应尽可能减少，如果取消绿线管理手续作为规划审批的前置条件，绿线管理会流于形式；三是作为管理主体的园林管理部门地位不高，就是有红头文件也难管到位。只有单独设立附属绿地绿线管理行政许可才能真正有效进行管理，但这必须有法律法规的支持。

2.3管理技术标准简单，跟不上新形势的需要

目前全国在附属绿线管理上没有统一的技术标准，岳阳市参照其他城市，根据国家相关规范标准制订实施细则，由于制订时的立场、角度、对规范标准了解及理解不同，故细则内容比较简单，也与其他城市有较大的差别，虽然与规划部门形成了共识，但细则还是满足不了新形势下附属绿地绿线管理的需要。主要表现为：1）绿地指标的确定依据不足。建设部《城市绿化规划建设指标的规定》已经实行二十多年了，里面规定的指标较粗，加之城市用地分类也作了调整，所以部分建设用地无标准的绿地率指标；有些规定不是建设行政部门制订的，如“工业企业内部一般不得安排绿地。但因生产工艺等特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率不得超过20%”，导致对指标变化不及时甚至无法把握。2）附属绿地面积计算规则的依据不足，自主性较大。如针对“满足当地植树绿化覆土要求、方便市民出入的地下或半地下建筑的屋顶绿地可计算绿地面积”的条款，并没明确覆土厚度；针对“宅旁（宅间）绿地面积计算的起止界距房屋墙脚1.5 m”的条款，因规范制订时考虑墙脚做散水防潮，但现在大多建筑不做散水也可以解决防潮问题，故这部分做了绿地是否能计算存有歧义，此类情况还有很多。这些现实存在的情况导致规划、园林部门制订的操作细则，在实施过程中产生很多麻烦和矛盾。

3进一步提升管理水平的对策

3.1优化管理模式

1）根据简化行政审批程序、做好服务的原则，从工作的实际出发，尽量减少管理的层次和内容。建议绿地率的确定、绿地率指标审核和绿线划定三个层次合并；绿化方案审查和绿线实施监管合并；整个流程简化为绿线划定、绿线监管和绿线验收三个层次。最大限度简化程序，减少申请人两头跑的次数，大大缩短办事时间，提升办事效率。

2）按照依法依规、分工合作的原则，分析总结工作经验，分层次合理明确管理主体。项目的规划设计方案是由规划部门组织技术审查并作为《建设工程规划许可证》发放的前置条件，绿地率及绿地的布局实际上只是规划审查的经济技术指标及总平面图的一部分。园林部门作为管理主体实际上是工作的重复，既浪费了时间，又浪费了行政资源，绿线验收也是同样道理。故建议绿线划定及验收层次的内容由规划部门作为管理主体最适宜，而园林部门主要是加大绿化方案审查和实施监管的工作力度。

3.2绿线管理立法

《城市绿化条例》《城市绿线管理办法》等规章不适应社会新形势的要求，城市绿线管理很多层次得不到法律法规的支持很难管理到位。没有法律法规的支持，就不能进入行政许可的范畴，管理的力度很难提升，故建议应借立法权下放的契机，进行绿线管理方面的立法工作，同时呼吁国务院及省政府及早修订《城市绿化条例》并加入绿线管理内容。

3.3技术标准更新

建议根据管理过程中出现的问题，参照新出台的政策法规、标准规范对《城市绿线管理实施细则》等技术标准进行更新。更新的技术标准应采取有效措施广泛征求各方面的意见，提升技术标准的可操作性。endprint