不动产登记资料利用制度比较与实践

文/李红海

不动产登记资料利用制度比较与实践

文/李红海

不动产登记资料，是指不动产登记机构在办理登记过程中累积形成的书面资料以及电子信息。《不动产登记暂行条例实施细则》第九十四条第1款规定：”不动产登记资料包括：（一）不动产登记簿等不动产登记结果；（二）不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。”

一、不动产登记资料利用制度比较

《物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”依此规定，有权查询不动产登记资料的民事主体为权利人、利害关系人。

《不动产登记暂行条例》（下称《条例》）第二十七条规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。”《条例》重申《物权法》关于有权查询的民事主体的规定，同时增加了有关国家机关。

《不动产登记暂行条例实施细则》（下称《实施细则》）对不动产登记资料查询主体及查询范围作出规定：一是权利人可以查询、复制其全部的不动产登记资料；二是因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等状况；三是法院、检察院、国家安全机关、监察机关可以依法查询、复制与调查和处理事项有关的不动产登记资料。

《不动产登记操作规范（试行）》（下称《操作规范》）强调：查询不动产登记资料的单位和个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄漏查询获得的不动产登记资料。

《房地产登记技术规程》第6.1.4条规定：“登记资料不得仅以权利人姓名或名称为条件进行查询。”第6.2.1条规定：“自然人、法人和其他组织提供身份证明、房屋坐落，可查询登记簿中房地产的自然状况及查封、抵押等权利限制状况”，“所有权人提供身份证明、房屋坐落或房屋所有权证（房地产权证），可查询、复制其房地产的登记簿中信息”，“其他权利人提供身份证明、房屋坐落或房屋他项权证（房地产他项权证或登记证明），可查询、复制登记簿中相关信息”，“利害关系人提供身份证明、与查询房地产有利害关系的证明、房屋坐落，可查询、复制登记簿中相关信息”。第6.2.2条还规定，房屋所有权人、预告登记权利人、抵押权人、房屋继承人（受遗赠人）、公证机构、仲裁机构等主体查询、复制其他登记资料的权限范围。

《土地登记资料公开查询办法》第二条规定：“对于土地登记结果即土地登记卡和宗地图，任何单位和个人都可以公开查询。”

《房屋权属登记信息查询暂行办法》第七条规定：“房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息，单位和个人可以公开查询。”

对比以上法律规章，可以得出《物权法》对登记资料的查询、复制主体仅作了原则性安排，即包括权利人和利害关系人。《土地登记资料公开查询办法》、《房屋权属登记信息查询暂行办法》和《房地产登记技术规程》对房地产登记簿记载有关信息查询利用持公开查询观点，即任何自然人、法人和其他组织提供身份证明、房屋坐落，可查询登记簿中房地产的自然状况及查封、抵押等权利限制状况。而《条例》对登记资料查询主体作出了明确规定，排除了任何人公开查询的情况。此外，《条例》没有像《房地产登记技术规程》那样作出对“以人查房”的禁止性规定，为个人家庭住房信息查询及有关国家机关查询提供了法律依据。

从法律位阶分析看，效力最高的是《物权法》，其次是国务院颁布的《条例》，再次是国土资源部《土地登记资料公开查询办法》、《实施细则》、《操作规范》，住建部《房屋权属登记信息查询暂行办法》和《房地产登记技术规程》。2015年3月1日起施行的《条例》属于国务院法规，效力高于其他部门规章，且颁布时间迟于其他规章。因此，从法律依据来讲，不动产登记资料的查询应当以《条例》、《实施细则》和《操作规范》为准。

二、不动产登记资料利用实践与对策

我国不动产登记资料依法公开查询，不是不加区分和限制地向所有申请主体进行全部公开，而是“有限公开”，依法对不同查询主体进行不同范围的公开，按不同申请主体的权限提供不同的查询和复制服务。《实施细则》第九十四规定，权利人可以查询、复制的是与其不动产相关的所有登记资料，查询、复制范围是最大的，不仅包括不动产登记簿，也包括原始资料。《实施细则》第九十七条规定：“因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等状况。”可见，利害关系人不能像权利人那样任意查询、复制所有登记资料，而只是可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等。《条例》、《实施细则》主要起草人程啸的观点是：“我们认为，从《物权法》第十八条的立法本意来看，登记资料只要能够满足合同双方当事人以外或者物权权利人以外的人中可能和这个物要发生联系的这部分人的要求，就达到了登记的目的和物权公示的目的。因此利害关系人不应包括登记权利人的近亲属，否则将构成对登记权利人隐私权的妨害。”即不动产权利人的配偶、子女、父母等与其存在亲属关系的人，都不属于《物权法》、《条例》规定的“利害关系人”范畴。《实施细则》第九十七条第五款将有关国家机关明确规定为“人民法院、人民检察院、国家安全机关、监察机关”。《实施细则》第九十七条第六款规定：“其他有关国家机关执行公务依法查询、复制不动产登记资料的，依照本条规定办理。”程啸认为，此款规定主要是为给法律、行政法规的规定预留空间而作出的衔接性规定。言下之意，当前“有关国家机关”仅限于人民法院、人民检察院、国家安全机关和监察机关。

那么，工作实践中如何既防止不动产登记信息泄漏、保护权利人隐私，又方便群众办事、做好服务工作呢？笔者认为，需要重点解决好以下几个问题。

（一）完善不动产登记系统，整合提升登记数据质量

不动产登记数据质量好坏，直接影响不动产登记资料查询。当前不动产统一登记刚刚起步，各地都需要将原房屋、土地等登记信息移迁整合进不动产登记业务系统，过去房屋、土地登记数据还都存在这样那样的遗留问题，这些问题若得不到及时解决，将会直接影响不动产登记资料的查询利用。因此，我们要提升不动产登记系统功能，首先要从整合、提高登记数据质量入手。

（二）加强信息互通共享，切实减轻群众负担

《条例》第二十五条规定：“国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门应当加强不动产登记有关信息互通共享。”目的是能够更好地确保登记的真实与准确，有利于加强政府的行政管理，实现政府部门间的信息沟通。核心意涵是“互通共享”，是双向互通，不是单向读取。笔者认为，通过与民政部门信息共享，民政部门可实时核查低保困难家庭不动产登记信息，免去了“老弱病残”保障对象往返不动产登记机构申请出具不动产登记信息查询证明，既提升社会保障部门公信力，也有利于减轻登记机构查询压力。同时，不动产登记机构也可实时核查民政部门婚姻登记信息，为不动产登记提供参考。与税务部门信息共享，可避免纳税申报人到不动产登记机构申请查询结果，直接享受税收政策优惠，不动产登记机构服务压力可有效缓解。

（三）推行网络自助服务，提高查询服务效率

不动产登记信息的查询利用是物权公示的方式，利用率非常高，而且登记资料查询利用全部免费。因此，在确保信息安全、相关技术符合规范的条件下，推行网络自助查询服务，将会大大提高服务效率，减轻窗口查询压力。比如开通网络核查不动产权属证书（明）真伪、查询不动产自然状况及限制情况等，服务大厅自助出具不动产登记证明、无房证明等，还可通过手机等移动终端扫描二维码，验证相关证明证书的真伪及查询相关信息等。

（四）推行委托代理查询，依法规范查询行为

房地产市场宏观调控，均要求住房贷款申请人或纳税人申请人提供家庭住房证明，明确规定家庭成员包括查询申请人、配偶及未成年子女。根据《条例》、《实施细则》的规定，夫妻双方不可以查询对方名下不动产登记信息。此时，登记机构若一味要求夫妻双方同时到场查询，容易引发争论争吵，影响窗口服务效率和质量。笔者认为，类似查询，用委托代理查询，即可解决，即按《实施细则》、《操作规范》要求，提供委托人身份证复印件、书面委托书以及受托人身份证件，这样基本可以排除恶意欺骗。即使出现上述情况，登记机构也可免责，应当由伪造相关资料的人承担法律责任。

（五）严格登记信息管理，强化信息保密责任

不动产登记资料查询制度首先要保证登记资料依法公开，又不能造成不动登记资料、登记信息的泄露，更要从制度上杜绝一些人滥用不动产登记资料、登记信息从事不正当活动，损害权利人的合法权益。因此，不动产登记机构要尽快建立符合安全保密标准的不动产登记资料存放场所，加强人员教育管理。可通过签订保密责任书的形式，强化保密责任意识。全面贯彻落实依法查询制度，不随意查询，不扩大查询范围。违反国家规定泄露不动产登记信息的，要严肃处理，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

（六）贯彻落实法律规定，探索破解难题对策

《条例》、《实施细则》立法目的都包括方便群众申请登记、保护权利人合法权益的内容。然而，在不动产登记资料对外利用实践中经常会有潜在交易对象、承租对象等非《条例》、《实施细则》中的“利害关系人”提供不动产坐落或证书号等条件，申请查询不动产自然状况以及是否存在查封抵押等信息。对照《条例》、《实施细则》规定，这种申请主体不符，是可以拒绝的。笔者认为，此类申请不宜拒绝。一是此类申请，申请人大多已经与权利人初步接触或对不动产已有初步了解，能够提供不动产准确坐落或不动产权证号，需要核对不动产登记簿上自然状况以及是否存在权利负担，以便决定是否进入签约交易阶段。对此类申请提供查询，有利于维护不动产市场交易秩序。《北京市不动产登记信息查询暂行办法》第五条第一款规定：“自然人、法人和其他组织提供身份证明、明确的不动产坐落或权证编号，可查询该不动产登记簿中基本状况（自然状况）及是否存在查封、抵押等权利限制状况。”此外，政府在实施房屋征收过程中，房屋征收部门或实施单位在征收决定作出前的调查阶段，经常需要查询征收范围内不动产登记资料，有的甚至存在以“找人”为目的的查询需求，要求查询被征收人征收范围以外的不动产登记信息，申请主体既非有关国家机关，也不是权利人和利害关系人。这样的查询需求明显有违法律规定，但因征收项目多是政府重点工程，由政府强势主导，无法拒绝。此类查询申请，如何既能将其引入合法框架内，又能为政府分忧，让领导满意，是不动产登记机构面临的共同课题。

（作者单位：江苏省盐城市不动产登记中心）